реферат. Основы концепции дор хозяйства на отчет. Основы концепции реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации I. Введение
 Скачать 79.01 Kb.
|
|
Переход к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов В дорожном хозяйстве Российской Федерации в настоящее время не полностью сформированы механизмы среднесрочного планирования, взаимоувязанные с бюджетным процессом и ориентированные на обеспечение результативности бюджетных расходов, что проявляется в: - снижении объемов финансирования дорожного хозяйства из бюджетов всех уровней при необходимости проведения значительных объемов работ по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог в условиях роста интенсивности движения транспортных потоков, повышения грузоподъемности автомобилей, значительных отставаний по объемам выполненных дорожных работ в предшествующие годы; - нестабильности финансового обеспечения отрасли, что связано с отсутствием закрепленных источников финансирования и невозможностью использования для этих целей доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, администраторами которых являются органы управления дорожным хозяйством; - неопределенности заданий на выполнение дорожных работ в условиях годового периода планирования бюджетных расходов и предоставления бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет; - низкой эффективности системы распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на строительство и реконструкцию территориальных автомобильных дорог из-за низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора приоритетных проектов; - отсутствии четких формулировок и взаимоувязки целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки финансовой деятельности органов управления дорожным хозяйством разных уровней; - недостаточной эффективности процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств. Таким образом, сложившаяся организация бюджетного процесса в дорожном хозяйстве существенно ограничивает возможности повышения эффективности управления государственными финансами и переориентации деятельности органов управления автомобильными дорогами с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусматривается переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров с целью максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. В дорожном хозяйстве переход к «управлению результатами» потребует реализации следующих принципов организации бюджетного процесса: - формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов развития дорожного хозяйства; - четкой привязки планируемых бюджетных ассигнований к конечным результатам деятельности органов управления дорожным хозяйством; - определение долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; - расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств и создание стимулов для оптимизации использования ресурсов; - проведение мониторинга и внешнего аудита эффективности использования бюджетных средств и результатов деятельности органов управления дорожным хозяйством, повышение их ответственности за принятые обязательства. Реформирование бюджетного процесса в дорожном хозяйстве предполагает совершенствование системы среднесрочного финансового планирования на основе программно-целевых методов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов (на основе индексации сложившихся затрат) к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов деятельности органов управления дорожным хозяйством. В соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также с учетом принятия Правительством Российской Федерации новой классификации автомобильных дорог общего пользования в новой редакции, предусматривается проведение комплекса мероприятий, включающего инвентаризацию дорожной сети, определение полномочий исполнительных органов по управлению, организации и финансированию работ для каждого уровня дорожной сети. В связи с принятием вышеназванной классификации автомобильных дорог требуется: - пересмотр расходных обязательств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по финансированию дорожного хозяйства; - определение доходных источников, обеспечивающих надежное и стабильное выполнение расходных обязательств по финансированию федеральных, территориальных и муниципальных автомобильных дорог; - разработка и внедрение методики распределения средств, выделяемых на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации и муниципалитетов из бюджетов вышестоящих уровней. С 2004 года в практику деятельности федеральных органов управления введено представление докладов главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности на очередной финансовый год. Это позволило систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти, получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным результатам и провести оценку результативности бюджетных расходов. Учитывая положительный опыт федеральных органов исполнительной власти, представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях. Разработка средне- и долгосрочных программ развития дорожного хозяйства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с использованием программно-целевых методов бюджетного планирования В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование в дорожном хозяйстве на федеральном уровне осуществляется в форме ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» (Подпрограмма «Автомобильные дороги»), а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Задачи Подпрограммы «Автомобильные дороги» сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и организационных мероприятий, направленных на решение важнейших проблем дорожного хозяйства. Помимо федеральной целевой программы, в дорожном хозяйстве могут разрабатываться ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения, направленные на решение отдельных важных задач, например, повышение безопасности дорожного движения, обустройство автомобильных дорог, ремонт мостовых сооружений и т.д. С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму). В связи с указанными преимуществами предусматривается разработка ряда ведомственных целевых программ, направленных на решение конкретных проблем развития дорожного хозяйства, реализация которых предусматривается управлениями Росавтодора и подведомственными учреждениями. Система программно-целевых методов бюджетного планирования должна быть внедрена в деятельность всех органов управления дорожным хозяйством. С учетом реформы системы бюджетного планирования возникла необходимость корректировки действующих и вновь разрабатываемых программ совершенствования и развития сети автомобильных дорог субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время у большинства субъектов Российской Федерации имеются программы развития дорожной сети, однако их финансирование не отвечает потребностям, что приводит к невыполнению запланированных в них объемов работ и срыву ввода важнейших объектов. В связи с этим остро стоят вопросы как обеспечения необходимых объемов финансирования, так и увязки программ развития дорог всех уровней для координации планов проведения работ и привлечения финансовых ресурсов из различных источников. Переработка региональных и муниципальных программ совершенствования и развития дорожной сети потребует включения системы целевых показателей, увязки использования средств в соответствии с программными задачами, обеспечения перехода к среднесрочному горизонту планирования, разработки системы мониторинга результатов программ и эффективности расходования бюджетных средств. Разработка и реализация целевых программ на всех уровнях управления дорожным хозяйством позволит: - определить обязательства органов исполнительной власти по уровню содержания автомобильных дорог и перспективам их развития; - установить необходимые виды и объемы дорожных работ, источники и размеры их финансирования для выполнения взятых обязательств; - увязать целевые показатели развития дорожного хозяйства с финансовыми возможностями бюджетов разных уровней; - сформировать расходные обязательства по программным задачам, сконцентрировав финансовые ресурсы на реализации приоритетных направлений развития дорожного хозяйства; - разработать систему мониторинга и оценки эффективности работы органов управления автомобильными дорогами. Формирование стабильных источников финансирования дорожного хозяйства Финансирование дорожного хозяйства Российской Федерации в период 1991-2000 гг. осуществлялось в соответствии с Федеральным законом «О дорожных фондах в Российской Федерации». Закон предусматривал работу Федерального дорожного фонда и территориальных дорожных фондов субъектов Российской Федерации, регламентировал назначение и использование средств этих фондов для содержания и развития сети автомобильных дорог общего пользования. С 1 января 2005 г. Федеральный закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» был отменен. В результате упразднения дорожных фондов объемы финансирования федеральных и территориальных дорог общего пользования в 2005 году уменьшились в 2,2 раза по сравнению с 2000 годом, при этом объемы выделяемых средств на финансирование федеральных дорог сократились на 28%, на финансирование территориальных дорог – в 2,5 раза. Доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП России уменьшилась с 2,9% в 2000 году до 1,1% в 2005 году. При этом наблюдалось снижение доли расходов на автомобильные дороги в федеральном бюджете с 4,9% в 2000 году до 3,0% в 2005 году. А доля расходов на автодороги в бюджетах субъектов Российской Федерации за этот период снизилась с 28,9% в 2000 году до 9,1% в 2005 году. Сокращение объемов финансирования дорожного хозяйства привело к снижению объемов дорожных работ: в 5 раз уменьшились объемы строительства и реконструкции автодорог, в 2 раза - объемы ремонта дорог. В настоящее время финансирование федеральных дорог осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом в федеральный бюджет зачисляются доходы от следующих видов налогов, поступающих от пользователей автомобильных дорог: - 100% доходов от акцизов на легковые автомобили и мотоциклы с мощностью двигателя свыше 67,5 кВт (90 л.с.); - 40% доходов от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей. Перечисленные налоги не являются закрепленными источниками финансирования дорожного хозяйства, они зачисляются в доходы федерального бюджета. Поэтому объем средств, выделяемых из федерального бюджета на федеральные автомобильные дороги, не зависит от объема поступлений налогов от пользователей автомобильных дорог. В настоящее время финансирование территориальных автомобильных дорог осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации, в которые зачисляются следующие виды налогов от пользователей автомобильных дорог: - 100% доходов от транспортного налога; - 60% доходов от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей. Перечисленные налоги не являются закрепленными источниками финансирования дорожного хозяйства, они зачисляются в доходы бюджета субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что размеры фактически выделяемых средств на финансирование территориальных дорог во многом зависят от наполняемости бюджетов субъектов Российской Федерации и социально-экономических приоритетов органов государственной власти. Целесообразно предусмотреть поэтапный переход существующей налоговой системы России к общепринятой международной практике налогообложения пользователей автомобильных дорог, который должен быть увязан как с уровнем автомобилизации в стране, так и с возможностями населения оплачивать стоимость дорожных услуг. Для обеспечения стабильности и своевременности финансирования дорожного хозяйства необходима реализация мероприятий по следующим направлениям: - формирование стабильных закрепленных источников финансирования дорожного хозяйства за счет налоговых поступлений от пользователей дорожной сети и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог; - обеспечение за счет поступлений от сбора налогов с пользователей автомобильных дорог и неналоговых доходов покрытия минимально необходимой потребности в финансировании работ по содержанию, ремонту и развитию дорожной сети; - концентрация целевых налоговых поступлений и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог в целевых дорожных фондах для аккумуляции средств на содержание и развитие дорожной сети; - принятие решения о создании специализированных дорожных фондов. Помимо указанных выше налоговых доходов, в число закрепленных источников финансирования дорожной отрасли должны быть включены неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог общего пользования, объединяющие доходы, полученные от компенсации ущерба, наносимого автомобильным дорогам автотранспортными средствами, перевозящими тяжеловесные и крупногабаритные грузы, а также доходы от эксплуатации автомобильных дорог на платной основе. Возможными дополнительными источниками финансирования дорожного хозяйства могут служить также доходы от таможенных пошлин на ввозимые автомобили, запчасти к ним и шины, а также часть прибыли страховых компаний от страхования автогражданской ответственности. Повышение сборов неналоговых доходов может быть достигнуто только в том случае, если будут решены вопросы: - совершенствования действующих документов, регламентирующих вопросы сохранности автомобильных дорог от разрушающего воздействия крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств; - разработки методики определения величины экономического ущерба от проезда крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, которая позволит учитывать фактическое состояние дорог по результатам диагностики; - совершенствования механизма сбора доходов от компенсации ущерба, наносимого федеральным автомобильным дорогам автотранспортными средствами, перевозящими тяжеловесные и крупногабаритные грузы; - оптимального размещения стационарных и развития мобильных пунктов весового контроля; установки весов предварительного динамического взвешивания АТС на автодорогах, наиболее загруженных движением тяжеловесных автомобилей; оснащения всех пунктов пропуска на государственной границе Российской Федерации современным весовым оборудованием; - разработки единого программного обеспечения для статистической обработки базы данных грузовых автомобилей, проходящих через пункты весового контроля, и передачи ее на центральный пост весового контроля; - оснащения стационарных постов весового контроля оборудованием, включающим операционные кассы и посттерминалы для уплаты штрафов; - разработки на основе ГИС-технологий автоматизированной программы пропуска крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средствпо автомобильным дорогам общего пользования Российской Федерации (с нанесением информации о маршрутах движения, технических параметрах дорог и характеристиках их транспортно-эксплуатационного состояния, размещении мостов, их грузоподъемности, ограничениях нагрузок и габаритных размеров, дислокации дорожных знаков и т.д.); - обеспечения целевого расходования денежных средств, поступающих в виде компенсации ущерба и штрафных санкций к нарушителям правил перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, на содержание и ремонты автомобильных дорог. С целью привлечения средств, необходимых для содержания и развития сети федеральных дорог, в России должна быть введена плата с грузовых автотранспортных средств полной массой свыше 12 тонн за пользование федеральными автодорогами как дополнительный источник неналоговых поступлений. Введение платы с грузовых автотранспортных средств за пользование федеральными автодорогами обуславливается удобствами, предоставляемыми федеральными трассами по сравнению с территориальными и муниципальными дорогами. Как правило, начертание федеральных автодорог позволяет осуществлять кратчайшие связи между субъектами Российской Федерации, обеспечивает выход на территории зарубежных стран, а геометрические параметры федеральных автодорог позволяют пропускать значительные транспортные потоки с высокой степенью удобства. Все это предопределяет использование федеральных автодорог как основных транспортных артерий страны, по которым проходят значительные грузопотоки, и позволяет вводить дополнительную плату за проезд по ним грузовых автомобилей. Учитывая международный опыт и условия России, где более трети от общей протяженности федеральной сети составляют дороги, рассчитанные на эксплуатацию грузовых автомобилей с осевой нагрузкой не более 6 т, целесообразно ввести плату за проезд по федеральным автодорогам как с отечественных, так и с иностранных автомобилей, полная масса которых с грузом согласно технической документации завода-изготовителя превышает 12 тонн. Различия в ставках платы должны быть обусловлены количеством осей транспортного средства и временем его проезда по сети федеральных автодорог. Ставки платы должны определяться на основе выявленных зависимостей воздействия грузовых автомобилей различной массы на разрушение сети автомобильных дорог. Учитывая проблемы дорожной отрасли в России, связанные с катастрофическим снижением объемов финансирования, возникает необходимость формирования специализированных целевых дорожных фондов для аккумулирования необходимых финансовых ресурсов. Основным назначением целевых дорожных фондов в России должно стать обеспечение расходов, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования и управлением государственным и муниципальным имуществом в сфере дорожного хозяйства за счет налогов с пользователей дорожной сети и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог. Средства целевых дорожных фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие их назначению. Переход к системе финансирования дорожного хозяйства через целевые дорожные фонды предполагается после определения механизма привлечения налоговых и неналоговых источников и формирования системы эффективного финансового управления средствами фондов. Целевые дорожные фонды Российской Федерации, исходя из структуры автомобильных дорог общего пользования, должны иметь 3-х уровневую структуру: - целевой дорожный фонд Российской Федерации; - целевые дорожные фонды субъектов Российской Федерации; - целевые дорожные фонды муниципальных образований. К принципам формирования трехуровневой системы целевых дорожных фондов относятся следующие: - в качестве доходных источников данных фондов могут рассматриваться налоговые доходы, получаемые только с пользователей автодорог, а также неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог; - в качестве доходных источников дорожных фондов не могут использоваться налоги общего покрытия, - ставки автотранспортных налогов и тарифы, на базе которых рассчитываются неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автодорог, должны регулярно пересматриваться с целью приведения доходных источников в соответствие с потребностями в финансировании дорожной отрасли согласно целевым программам; - налоговые доходы с пользователей автодорог, а также неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог не поступают в бюджеты разных уровней, а зачисляются в целевые дорожные фонды; - получаемые доходы используются только для финансирования дорожных работ, оплачиваемых пользователями автомобильных дорог. Для повышения эффективности администрирования автотранспортных налогов, органам управления дорожными фондами должно быть предоставлено право контроля их сбора совместно с налоговыми инспекциями. Необходимо отметить, что совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства напрямую связано с созданием конкурентной рыночной среды в отрасли. Только создание устойчивых источников финансирования автомобильных дорог способно сформировать необходимые условия для реальной конкуренции между подрядчиками на выполнение дорожных работ. |