реферат. Основы концепции дор хозяйства на отчет. Основы концепции реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации I. Введение
 Скачать 79.01 Kb.
|
|
Привлечение частных инвестиций к строительству и реконструкции платных дорожных объектов В условиях значительного отставания развития дорожной сети от уровня автомобилизации населения и недостатка выделяемых бюджетных средств, в России остро встал вопрос привлечения частных инвестиций для строительства дорог и искусственных сооружений с последующей организацией платного проезда. Исходя из международного опыта в части развития автомобильных дорог, приоритетным является сохранение бюджетного финансирования с повсеместным стимулированием применения механизмов государственно-частного партнерства. Международный опыт показывает, что развитие автодорожной сети в полном объеме на основе исключительно частных инвестиций невозможно. Вместе с тем, развитие автомобильных дорог на наиболее оживленных участках (подъезды к крупным городам, аэропортам), а также строительство коротких скоростных объездных путей с высокой интенсивностью движения может в приоритетном порядке осуществляться с привлечением негосударственных инвестиционных средств. Основным принципом привлечения внебюджетных средств в сферы строительства и реконструкции дорожных объектов должен стать гарантированный возврат инвестору вложенных инвестиционных средств и достаточный размер прибыли за счет платной эксплуатации объекта, возведенного с полным или частичным использованием негосударственных источников, а также экономическая заинтересованность общества, государства и инвестора в реализации соответствующего проекта. При этом должны быть максимально задействованы вновь внедряемые механизмы софинансирования государством такого рода проектов – использования средств инвестиционного фонда. Необходимо четко решить вопрос о возможности финансирования (софинансирования) строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за счет средств инвестиционного фонда с привлечением частных инвестиций, а также определить регламент использования средств инвестиционного фонда. Дополнительным источником средств на содержание существующих автомобильных дорог должно стать распространение практики введения их платного пользования. Возможна передача дороги, обустроенной под взимание платы, в эксплуатацию частной компании. При этом условием получения дороги в эксплуатацию должно служить обязательство частной компании инвестировать в строительство и (или) реконструкцию иного участка дороги установленный объем средств, необходимый для его создания и последующей платной эксплуатации. Таким образом, будет обеспечен также процесс развития сети автомобильных дорог. В качестве основной формы реализации указанных проектов предполагаются долгосрочные концессионные договоры, заключаемые в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Для реализации Закона необходима скорейшая разработка и принятие целого ряда актов Правительства Российской Федерации, требующихся для детализации порядка заключения и исполнения концессионных соглашений, в том числе: - бюджетного софинансирования концессионных проектов; - предоставления бюджетных и иных гарантий; - инициирования и разработки концессионных проектов, контроля их исполнения; - выполнения функций единого государственного заказчика по проекту. Повышение эффективности расходования бюджетных средств в дорожном хозяйстве Повышение эффективности расходования бюджетных средств в дорожном хозяйстве может быть достигнуто за счет проведения следующих мероприятий: - оптимизации расходования бюджетных средств на содержание и ремонт, строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений; - решения проблем, возникающих из-за значительных объемов платы на возмещение потерь при изъятии земель лесного фонда для строительства и реконструкции автомобильных дорог; - повышения эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ; - совершенствования процессов ценообразования. - создания экономической системы, основанной на перераспределении риска, через страхование, на производителей материалов и работ для нужд дорожного хозяйства, с целью привлечения потенциала рынка страховых услуг в минимизации бюджетных затрат при наступлении страховых случаев. Автомобильная дорога, как всякое имущество, теряет в процессе эксплуатации часть своих потребительских качеств. Для восстановления свойств дороги требуется осуществление мероприятий по содержанию автомобильной дороги и ее ремонту. Объем выполняемых работ по приведению в нормативное состояние тем выше, чем выше интенсивность эксплуатации дороги, чем с большим превышением по проектным нагрузкам работает дорога. При отсутствии необходимого объема средств на содержание и ремонт дороги возможны следующие варианты решений: - выделение в будущие периоды увеличенного объема средств целевым образом на ликвидацию последствий невыполнения в срок необходимых работ – на ликвидацию недоремонта; - прекращение (запрет) эксплуатации дороги до обеспечения надлежащего уровня финансирования содержания и ремонтов. Иные варианты приводят к тому, что имущество автомобильных дорог в условиях недостаточного финансирования его содержания и ремонта неуклонно разрушается и теряет свои технико-эксплуатационные качества, что влечет ускоренное разрушение как самих элементов автомобильной дороги, так и автотранспортных средств, обуславливает повышение издержек пользователей автодорог, увеличивает транспортную составляющую в стоимости товаров, работ, услуг. Необходимо отметить, что финансирование работ по ремонту и содержанию федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2005 году осуществлялось на уровне 2002 года. В результате недостаточности выделяемых средств продолжает расти отставание объемов работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог от нормативной потребности. Так, при годовой потребности осуществления капитального ремонта и ремонта на 6-7 тыс. км федеральных автомобильных дорог, ежегодно финансированием обеспечивается лишь около 4 тыс. км. Сложившаяся ситуация ведет к разрушению сети федеральных автомобильных дорог. Необходимым условием адекватного уровня эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на них является полная компенсация потери стоимости автомобильных дорог и искусственных сооружений в результате их нормального текущего использования. Для этого необходимо определить и обеспечить адекватный объем финансирования выполнения соответствующих работ. Для обеспечения единого уровня требований к содержанию и ремонтам автомобильных дорог и искусственных сооружений необходимо законодательно ввести обязательные для применения на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований нормативы стоимости соответствующих работ. В настоящее время для планирования затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения имеются нормативно-технические документы, определяющие технологию отдельных видов работ, трудозатраты, затраты на дорожно-строительные материалы, эксплуатацию машин и механизмов. В то же время актуальная методика, аналогичная используемым для целей дорожного планирования в развитых странах и позволяющая планировать и оценивать эффективность того или иного уровня финансирования затрат по общепринятым социально-экономическим критериям в целом для всех видов работ по эксплуатации сети федеральных автомобильных дорог, отсутствует. В целях бюджетного планирования необходима разработка комплексной методики формирования затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения и искусственных сооружений на них. Помимо этого, на решение задачи достижения адекватного уровня текущей эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений влияет выполнение всего комплекса мероприятий по реформированию дорожной отрасли. Рассматривая поэтапное осуществление мероприятий по реформированию дорожного хозяйства в условиях, когда 60 % федеральных и 76 % территориальных автомобильных дорог общего пользования не соответствуют технико-эксплуатационным показателям, необходимо на начальном этапе выделять приоритетные направления при планировании расходования средств на осуществление мероприятий по ремонту и капитальному ремонту участков автомобильных дорог: - имеющих очаги дорожно-транспортных происшествий; - подходов к городам и крупным населенным пунктам; - наиболее загруженных движением участков; - входящих в состав международных транспортных коридоров. При формировании системы приоритетных направлений при планировании расходования средств на ремонт и содержание территориальных автомобильных дорог, необходимо выделять также внутрироссийские транспортные коридоры, образуемые территориальными автомобильными дорогами на основании межрегиональных соглашений субъектов Российской Федерации. Развитие системы управления автомобильными дорогами и искусственными сооружениями на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках решения соответствующей задачи позволит объективно оценивать потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетных ресурсах и оказывать в рамках субвенций из федерального бюджета финансовую помощь на цели обеспечения надлежащего уровня эксплуатации территориальных и межмуниципальных, местных автомобильных дорог. Сегодняшние темпы развития национальной сети автомобильных дорог явно недостаточны. Темпы дорожного строительства сегодня намного ниже роста автомобильного парка страны. Так, за период 2000-2004 гг. протяженность дорог общего пользования увеличилась на 3% при росте численности автомобильного парка страны на 20 %.Рост парка сказывается на интенсивности движения транспортных потоков, которая за последние годы на опорной сети автодорог возросла в 2 и более раза. В настоящее время около 12 тыс. км (25 % от их общей протяженности) федеральных автомобильных дорог работают в режиме перегрузки, что приводит к систематическим заторам, особенно в летние месяцы. Расчеты показали, что около 48% от общего объема перевозок по федеральным автодорогам осуществляется в условиях превышения нормативного уровня загрузки дорожной сети, что приводит к росту затрат на автоперевозки на 20-30 % по сравнению с нормальными условиями движения. С учетом ограниченности ресурсов, направляемых на цели развития сети автомобильных дорог, необходимо установить приоритеты осуществления строительства и реконструкции. На федеральном уровне, в первую очередь, бюджетные средства должны направляться на: - строительство и реконструкцию объектов автомобильных дорог и мостовых переходов, наиболее важных с точки зрения экономического и социального развития Российской Федерации, определенных решениями и поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; - ликвидацию участков, обслуживающих движение в режиме перегрузки; - реализацию программы обеспечения безопасности дорожного движения и ликвидации очагов аварийности; - строительство и реконструкцию участков автомобильных дорог общего пользования, включенных в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации; - окончание строительства и реконструкции объектов незавершенного строительства высокой степени готовности; - реализацию программы строительства внеклассных мостов. Необходимым условием финансирования мероприятий по развитию автомобильных дорог является наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации. Аналогичные приоритеты и условия должны быть установлены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для решения вопросов, возникающих при развитии сети автомобильных дорог, необходимо решение ряда вопросов в сфере регулирования земельных отношений. С принятием порядка определения размера платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2004 года № 647, многократно возрос объем платы на возмещение потерь при изъятии земель лесного фонда для строительства и реконструкции автомобильных дорог. Использование указанного порядка фактически приводит к перераспределению средств бюджетов при изменении целевого назначения земельных участков из состава земель лесного фонда при их переводе в другие категории земель с последующим предоставлением для строительства и реконструкции автомобильных дорог. С одной стороны, изъятие земельных участков для строительства и реконструкции автомобильных дорог осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. С другой стороны, в соответствии порядком возмещения потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства, установленным статьей 58 Земельного кодекса Российской Федерации, средства, поступающие в порядке возмещения таких потерь, зачисляются на счета соответствующих бюджетов. Для решения данной проблемы необходимо закрепить в Земельном кодексе Российской Федерации положения о том, что не возмещаются потери сельскохозяйственного производства в случаях изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и потери лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в иную категорию земель в случаях предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В соответствии с п.7 ст.90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов дорожного хозяйства осуществляется резервирование земель. Вместе с тем, порядок такого резервирования устанавливается иными федеральными законами. Таким образом, до выхода специального закона, устанавливающего порядок резервирования земель, реализация данных норм невозможна. Вместе с тем, после согласования акта выбора трассы, как правило, начинается массовая скупка земель в районе проложения трассы, что многократно повышает затраты бюджетов на выкуп земель. С учетом изложенного, необходимо в кратчайшие сроки принять закон о порядке резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Законом о разграничении земель для отнесения находящихся в государственной собственности неразграниченных земель к федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации предполагается в качестве критерия наличие на земельном участке объекта, находящегося в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, при принятии решения о строительстве или реконструкции федеральной автомобильной дороги объект, под строительство или реконструкцию которого необходимо отведение земель, в натуре не существует. Таким образом, невозможным или затруднительным становится отнесение земельных участков под такими запланированными в программах работ объектами к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации. Для решения этой проблемы необходимо дополнить основания разграничения земельных участков в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации наличие принятого в установленном порядке решения соответствующих органов публичной власти о строительстве или реконструкции автомобильной дороги с включением соответствующих затрат в программу работ планируемого года. Неурегулированность полномочий в части изъятия и предоставления земель для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования влечет за собой значительные сложности при отведении земли для данных целей. На сегодняшний день не определены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные принимать решение о выкупе земельных участков для федеральных государственных нужд, выступающие от лица государства при заключении договоров выкупа и осуществляющие иные связанные с этим полномочия. При реализации проектов строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог полномочия, связанные с изъятием и резервированием земельных участков для указанных целей, должно осуществлять отраслевое агентство, ответственное за развитие сети автомобильных дорог – Росавтодор. Вопросы предоставления земельных участков для осуществления работ должны выполняться агентством, ответственным за имущественные отношения – Росимуществом. Такое распределение полномочий должно быть закреплено актом Правительства Российской Федерации. Одновременно с этим необходимо наделить Росавтодор полномочиями заключать соглашения на прокладку или перенос инженерных коммуникаций, линий связи, проходящих или прокладываемых в придорожной полосе или пересекающих федеральные автомобильные дороги. Земельным и Лесным кодексами Российской Федерации, а также федеральными законами «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и «Об особо охраняемых природных территориях» запрещено строительство автомобильных дорог федерального значения на особо охраняемых природных территориях. Необходимо внести в соответствующие законодательные акты нормы о разрешении в исключительных случаях, на основании решений Правительства Российской Федерации, при отсутствии других вариантов размещение автомобильных дорог федерального значения на особо охраняемых природных территориях с уточнением границ земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель. Ежегодно в системе дорожного хозяйства проводится порядка 5 тыс. конкурсов. Сокращение расходов средств бюджетов достигает 5 процентов от общей стоимости работ, выставленных на конкурсы. Таким образом, одним из важнейших механизмов повышения эффективности расходования средств в дорожном хозяйстве является повышение эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ. В этой сфере проведен целый ряд мероприятий – налажена практика публикации стартовых стоимостей работ при размещении заказов, усилен контроль содержания, качества, объема и количества отчетных материалов, предоставляемых подрядчиками государственным заказчикам дорожных работ. Вместе с тем, дополнительно необходимо продолжение работы по следующим направлениям: - совершенствование процессов ценообразования; - обязательная фиксация в техническом задании на выполнение работ для государственных нужд качественных параметров, которых необходимо добиться в рамках выполнения государственного контракта (удельная стоимость работ, материалоемкость, эффективность и т.д.); - определение четких критериев выбора победителей конкурсов с оценкой значимости каждого из критериев; - более широкое использование механизмов информирования потенциальных претендентов о проведении торгов и о результатах торгов; - приведение действующих конкурсных процедур в соответствие с требованиями нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе доработка конкурсной документации и повышение системы внутриведомственного контроля за качеством конкурсных процедур и конкурсной документации в федеральных государственных учреждениях – заказчиках дорожных работ. Для создания возможности для инновационного развития и внедрения новых технологий необходимо фиксировать приоритет применения более современных технических решений и материалов, использование которых будет более экономически обоснованным с учетом последующего удешевления эксплуатации автомобильной дороги. В настоящее время в технических заданиях на проектирование и конкурсной документации на строительство, реконструкцию или ремонт автомобильных дорог и искусственных сооружений на них предусматриваются параметры материалов, которые позволяют существенно повысить качество дорожных покрытий. В частности, установлен более высокий уровень параметров битума и щебня, применяемых для устройства покрытий на дорогах I и II технических категорий. Однако не во всех случаях промышленное производство в стране готово обеспечить выпуск материалов соответствующего качества. Для реализации стратегии заключения долгосрочных государственных контрактов в системе Росавтодора в 2004-2005 гг. проводятся конкурсы и заключаются контракты на весь период выполнения работ. Эта схема предусматривает ежегодное заключение дополнительных соглашений по уточнению объемов финансирования в соответствии с утвержденным бюджетом на очередной финансовый год. Такой подход влечет неопределенность в долгосрочном финансировании объектов. Нередки случаи исключения из федеральной адресной инвестиционной программы переходящих объектов, что приводит к перерыву в работах, необходимости консервации объекта, и в итоге, к удорожанию конечной стоимости строящегося объекта. Для исключения нерационального использования бюджетных средств необходимо изменение одного из принципов формирования федеральной адресной инвестиционной программы - гарантирование включения переходящих строек в программы будущих периодов, а также введение отраслевого реестра расходных обязательств с пообъектным указанием расходов на содержание, ремонт и реконструкцию на 3-5 лет. Кроме того, необходимо внедрять практику передачи всего комплекса мероприятий по эксплуатации участков автомобильной дороги в рамках одного государственного контракта единому подрядчику на длительный срок на основе долгосрочных (не менее 15 лет) договоров, заключаемых уполномоченным органом государственного регулирования с операторами автомобильных дорог различных организационно-правовых форм. Предметом договора является оказание оператором услуг по обеспечению соответствия автомобильной дороги (или ее части, участка) определенным технико-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия договора. Оператор дороги вправе самостоятельно решать вопросы заказа дорожных работ (на содержание, ремонт, реконструкцию, строительство новых участков, развязок и проч.), определения стоимости таких заказов, сроков выполнения работ при условии, что в течение всего срока действия договора соблюдается требование о соответствии автомобильной дороги (ее части, участка) определенным договором технико-эксплуатационным показателям. Основными отличиями такой системы от действующих договоров на обслуживание автомобильных дорог должны стать: - долгосрочный, жестко-фиксированный характер договорных отношений; - невмешательство государства и государственных организаций в вопросы комплексного обслуживания автомобильной дороги (ее части, участка) оператором - государство контролирует только соответствие автомобильной дороги установленным договором нормативам, которые не могут быть ниже установленных в технических регламентах; - гарантированный и четко прогнозируемый для оператора в течение срока действия договора характер и объемы финансирования его услуг; - самостоятельность оператора в выборе сроков и условий выполнения всего комплекса необходимых дорожных работ. Объединение видов работ, выполняемых в рамках эксплуатации автомобильной дороги (содержание, ремонт, капитальный ремонт) в единый комплекс дорожных работ, предлагаемых к выполнению в рамках единого государственного контракта позволит освободить государство от несвойственных ему функций, перераспределить ответственность за поддержание автомобильных дорог в надлежащем состоянии между государством и оператором, обеспечить соответствие государственного управления дорожной отрасли Российской Федерации международным стандартам, позволит подрядчику эффективнее планировать сроки проведения отдельных работ, оптимизировать имеющиеся производственные мощности, а заказчику даст возможность минимизировать объемы бюджетных расходов на производство указанных работ. Все заключаемые Росавтодором государственные контракты предусматривают установление гарантийных сроков по видам работ и конструктивным элементам. При этом контракт действует до полного исполнения обязательств сторонами (включая период гарантийного срока). Для создания дополнительных стимулов выполнения подрядчиками обязательств в рамках государственных контрактов необходимо завершить создание банка данных по выполнению обязательств по гарантийному обслуживанию. В банке аккумулируется информация о работах, проводимых на объекте, сроках гарантийных обязательств, сведения об их соблюдении подрядной организацией. Такой подход позволит повысить как ответственность заказчиков и подрядчиков за выполнение гарантийных обязательств, так и прозрачность результатов деятельности подрядных организаций в масштабах отрасли. С учетом долгосрочного характера работ по дорожному строительству и возможных ситуаций, когда государственный контракт не может быть исполнен в срок до истечения финансового года по независящим от сторон причинам, необходимо решение вопроса о переходе выделенных на соответствующий год бюджетных ассигнований на следующий финансовый год для обеспечения завершения работ на объекте. Для этого необходима фиксация в Бюджетном кодексе Российской Федерации возможности переносить ранее запланированные и неисполненные бюджетные обязательства на будущий финансовый год. |