Итоговая 1. Особую актуальность
 Скачать 98.61 Kb.
|
|
2.3.2 «Тип проблем 2»: полнота обоснования начальной максимальной цены в конкурсной документации. Примеры прецедентов Второй род наиболее часто встречающихся проблем в части обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства сводится к тому, насколько полно обоснована цена в конкурсной документации либо отсутствует в принципе. Рассмотрим некоторые из судебных прецедентов, связанные с недостаточно обоснованной начальной максимальной ценой контракта. В 2011 г. Ульяновское Управление ФАС рассматривало жалобу на незаконные действия муниципального заказчика, представленного Барышским муниципалитетом, в части обоснования начальной максимальной цены контракта. Муниципалитет разместил заказ (посредством открытого конкурса) на разработку, монтаж и модернизацию системы теплоснабжения в регионе с начальной ценой на уровне 75,150 тыс. руб. Цена установлена с использованием проектно-сметного метода. Решение Барышского городского суда №7598-К/03 от 22.09.2011 по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении Опубликовано: http://solutions.fas.gov.ru/documents/64832 Проверено: 26.01.2014 Однако в сметных расходах, подразумевающих обоснование стоимости отдельных видов работ в рамках выполнения муниципального заказа, отсутствовало подробное описание каждого из видов работ. Управление ФАС, нашедшее в этом признаки прямого нарушения законодательства, наложила штраф на муниципального заказчика в размере 3 тыс. руб., что составляет порядка 0,004% от общей стоимости контракта. Таким образом, несмотря на нарушения заказчиком правил обоснования начальной максимальной цены и, как следствие, неэффективные бюджетные траты, последствия для заказчика, которые могли бы повысить степень ответственности при расчете начальных цен на госзакупки в будущем, по сути, отсутствуют. Еще один судебный прецедент в части недостаточно полного обоснования начальной максимальной цены контракта сводится к нечетко обозначенной сметной стоимости работ и, как результат, к ненадлежащему исполнению бюджета. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14 В 2011 г. Красноярским Управлением ФАС проведена экспертиза правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, в частности, средств в рамках выполнения федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-15 гг. Проверялось имущество, находящее в федеральной собственности, а также законность приносящей доход деятельности. По результатам проверки Красноярским Управлением ФАС вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджета, согласно которому, заказчик, представленный Прокуратурой Красноярского края, во-первых, уплатил излишнюю стоимость утеплителя на сумму 82733 руб. в 2010 г. в рамках госзакупок. Во-вторых, в 2011 г. Прокуратура переплатила также 5159 руб. за алюминиевую жилку. Наконец, в 2011 г. Прокуратурой была завышена стоимость работ по установке порожков на сумму 261 562 рубля 12 коп. В ответ на предъявленные обвинения о неэффективном исполнении бюджета Прокуратура Красноярского края обратилась с заявлением к Управлению ФАС по Красноярскому краю о признании представления о ненадлежащем исполнении бюджета недействительным. После отказа в удовлетворении заявленных требований заказчик обратился в суд апелляционной инстанции. По результатам проведенной проверки в действиях Прокуратуры в части расходования бюджетных средств на оплату текущего и капитального ремонта зданий и помещений выявлены правонарушения. В частности, сметная стоимость строительства и ремонта составляется с опорой на Методику определения стоимости строительной продукции на территории РФ МДС 81-35.2004, которая была утверждена в 2004 г. Данная методика обязательна для исполнения организациями, выполняющие строительные работы с финансированием за счет средств бюджета всех уровней, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных источников, безотносительно их ведомственной принадлежности и формы собственности. В соответствии с такой Методикой, сметная документация может составляться заказчиком с использованием одного из методов установления начальных цен: ресурсный, базисно-индексный, ресурсно-индексный, наконец, на основе объектов-аналогов. В ходе проверки выяснилось, что заказчик - Прокуратура Ибейского района Красноярского края - использовал базисно-индексный метод обоснования начальной максимальной цены контракта на выполнение работ по капитальному ремонту помещений заказчика. Сметные расходы рассчитаны с применением базисно-индексного метода, предполагающего установление базисного уровня цен в соответствующем сборнике сметно-нормативной базы ФЕР-2001. Эти базисные цены впоследствии перемножаются на некий индекс, который соответствует периоду составления сметной документации и периоду заключения муниципального контракта. Согласно обоснованиям суда, ст.70 Бюджетного Кодекса РФ предполагает обязанность получателя бюджетных средств принимать и исполнять бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов средств. По результатам анализа обоснования заказчиком сметной стоимости работ правонарушений выявлено не было. В отношении нарушений в части неполноты обоснования начальной максимальной цены контракта представляется целесообразным сказать двух прецедентах, описанных в аналитическом отчете Счетной Палаты РФ. В первом из них, опубликованном по результатам проведения комплексной проверки использования средств межбюджетных трансфертов Магаданской области, проходившей с 30 июля по 23 августа 2013 г., аналитиками Счетной Палаты РФ указывается факт неполной информации в проектно-сметной аукционной документации. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14 Госзаказчик, представленный администрацией Магаданской области, нарушил положения законодательства в части обоснования начальной максимальной цены контракта, не включив в проектно-сметную документацию некоторые из видов затрат. Там же В результате неполноты данных в части расчета начальной максимальной цены контракта в аукционной документации на реконструкцию двух участков автомобильной дороги «Палатка - Кулу - Нексикан» механизм отсева всех поступивших заявок от потенциальных подрядчиков оказался в значительной степени непрозрачным. Это привело к заключению контракта с единственным поставщиком по начальной максимальной цене и, соответственно, к неэффективности расходования доведенных до администрации Магаданской области бюджетных средств. Схожий случай раскрыт в аналитическом отчете по результатам проведения Счетной Палатой РФ с октября 2011 г. по март 2012 г. контрольного мероприятия в рамках оценки эффективности выполнения органами госвласти функций по надлежащему распоряжению памятниками истории и культуры. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14 В ходе проверки было установлено, что госзаказчик - Министерство Культуры Республики Татарстан - не включил в аукционную документацию подробную стоимость отдельных видов работ в рамках выполнения Комплекса мероприятий, финансируемых за счет средств как федерального, так и местного бюджетов. Имеющаяся информация по части обоснования начальной максимальной цене контракта сводилась к установлению начальной максимальной цены контракта на уровне 800000,0 тыс. руб. и к формальному перечню всех видов затрат. Тем не менее, стоимость отдельных видов работ в рамках выполнения данного госзаказа указывалась лишь для ее формального наличия в документации, отнюдь не для оценки экономической целесообразности бюджетных расходов. Более того, размеры некоторых из сметных работ, согласно аналитическому отчету, превышали выделенный по объекту лимит бюджетных средств. К разновидностипрактических проблем обоснования начальной максимальной цены контракта, лишенных полноценного обоснования начальной максимальной цены контракта, относится отсутствие источников информации в конкурсной документации в принципе. Так, по результатам проверки Счетной Палатой РФ с 14 мая по 3 июня 2012 г. использования средств Отделением Пенсионного Фонда РФ по Чеченской Республике сделано следующее любопытное наблюдение. Последнее, являясь заказчиком в рамках проведения аукциона в электронной форме для выполнения собственных нужд, включило в аукционную документацию ссылки на те источники, которые, как оказалось в дальнейшем, не содержат информацию о цене объекта госзакупок в принципе. Таким образом, госзаказчик не привел расчеты начальной максимальной цены контракта, что является прямым нарушением положений Федерального Закона №94-ФЗ. В качестве примера приведем схожий с рассмотренным выше прецедент неполной в части обоснования начальной максимальной цены контракта информации в конкурсной документации. С 8 августа по 4 ноября 2011 г. Счетной Палатой РФ проводился мониторинг выполнения федеральных целевых программ в сфере гражданской авиации и размещения госзаказов в рамках таких программ. Архив Бюллетеня Счетной палаты [Электронный ресурс] // http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/ Проверено: 04.05.14 В итоге было установлено, что в конкурсной документации отсутствуют какие бы то ни было источники информации относительно принципов формирования начальной максимальной цены контракта. Интересно отметить, что, в соответствии с существующей непосредственно в Росавиации методологией расчета начальной максимальной цены контракта, госзаказчик должен проводить расчет такой цены несколькими способами с целью установления ее на наиболее объективном уровне. Если цены, рассчитанные разными способами (которых итого 4 в указанной методологии: рыночный, сметно-нормативный, базисно-индексный и метод аналогов), не отличаются друг от друга более, чем на 3-5%, то такой уровень начальной максимальной цены контракта признается наилучшим. Вместе с тем, в общей методологии установления начальных максимальных цен контрактов, существовавшей до принятия Федерального закона №44-ФЗ, безотносительно к конкретным сферам, требование о необходимости расчета цены несколькими способами с последующим сопоставлением значений отсутствует. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. № 567 “Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)”. Наряду с рассмотренными выше типовыми прецедентами неполноты обоснования начальной максимальной цены контракта интерес представляет также пример ниже. В феврале 2012 г. уполномоченная Советом депутатов Архангельской области организация, в частности, обосновывающая начальную максимальную цену госконтракта, не включила в конкурсную документацию сами расчеты такой цены. В документации на право поставлять 28 персональных компьютеров для нужд Совета Депутатов была лишь сделана отсылка на то, что начальная максимальная цена контракта обоснована средним уровнем цен на данный конкретный тип персональных компьютеров. Более того, в документации указано, что общая стоимость закупки 28 компьютеров составляет 1 млн. руб., что соответствует, в среднем, 35,715 руб. за один компьютер. Вместе с тем, как выяснилось в дальнейшем, ссылка, указанная самой уполномоченной организацией в конкурсной документации, предоставляла информацию о среднем значении цены на уровне 34,400 руб. за один компьютер. Таким образом, уполномоченная организация должна была установить начальную максимальную цену контракта на уровне 963,200 руб., что снизило бы бюджетные расходы. Однако апелляционный суд Архангельской области постановил, что ч.3 ст.19.1 Федерального закона 44-ФЗ является рекомендованной для соблюдения, но не обязательной. Как следствие, согласно решению суда, уполномоченная организация, допустившая ошибку в расчетах, виновной признана не была. 2.3.3 «Тип проблем 3»: анализ рынка при обосновании начальной максимальной цены Как показало исследование судебных и административных прецедентов некорректного обоснования начальной максимальной цены контракта, одна из основных проблем связана с проведением анализа рынка. Госзаказчик, к примеру, при использовании метода рыночных цен может, на деле, принять во внимание цену на товар одной компании, без проведения исследования рынка должным образом. Кроме того, госзаказчик зачастую не анализирует рынок в принципе, ссылаясь на «среднерыночный уровень цен» формально, а не по факту. Так, в феврале 2012 г. подрядчик, представленный компанией по производству медицинского оборудования, обратился в ФАС РФ с требованием признать решение суда первой инстанции о признании госзаказчика виновным в неверном обосновании начальной максимальной цены контракта на поставку медицинского оборудования. Карташков П. В. Формирование НМЦК на отдельные виды медицинского оборудования. Практика ФАС России при рассмотрении жалоб // Государственные закупки.РУ, 2012. №10. с. 28 Начальная максимальная цена контракта рассчитывалась с использованием метода сопоставимых рыночных цен. Баширова Д. М. Обоснование начальной цены контракта. Судебная практика // Государственные закупки. 2012. №4. с. 34 Госзаказчик обосновал начальную максимальную цену с применением рыночного метода, но, вместе с этим, вместо того, чтобы анализировать идентичный рынок производителей медицинского оборудования, он принимал во внимание рынок посредников-поставщиков такового. ФАС РФ жалобу истца удовлетворила, постановив, что при исследовании рынка необходимо анализировать исключительно рынок идентичных товаров и услуг. Рынок поставщиков и рынок производителей оборудования идентичными рынками не являются. Схожий случай произошел с Федеральным Унитарным Предприятием Почта России, выступающего в качестве истца, и с госзаказчиком - Владивостокской таможней, которая обвинялась в некорректном обосновании начальной максимальной цены контракта и неверном использовании рыночного метода установления такой цены. Постановление Арбитражного суда Приморского края № А51-12047/2011 от 14.11.2012 в отношении ФГУП "Почта России" Опубликовано: http://solutions.fas.gov.ru/documents/34748 Проверено: 26.01.2014 Госзаказчик установил начальную максимальную цену контракта на поставку 33 печатных изданий общей стоимостью 82399 тыс. руб. Тем не менее, при размещении данного муниципального заказа Госзаказчик предоставил информацию о среднерыночных ценах на подобного рода услуги с ориентацией исключительно на одну компанию. Анализ рынка, таким образом, проведен не был. Однако Управление ФАС пришло к выводу о том, что муниципальным заказчиком чч.2 и 3 ст. 19.1 Федерального Закона 94-ФЗ соблюдены были. То, каким именно образом должен проводиться анализ рынка, решается уже по личному усмотрению госзаказчика. Достаточно интересным в части анализа рынка при обосновании начальной максимальной цены контракта представляется также кейс с участием Министерства связи и массовых коммуникаций РФ в качестве госзаказчика и ОАО «Телеком» в качестве поставщика. Leshcheva R., Karpunin P. Public Procurement in Russia - 2012. Электронный ресурс: http://www.cls.ru/press-centre/publications/public-procurement/ Проверено: 03.05.14 В марте 2012 г. проходили выборы Президента РФ, одной из важных составляющих которых являлось обеспечение видеоконтроля на всех участках. Услугу Министерству связи и массовым коммуникациям в рамках соответствующего госконтракта предоставляло ОАО «Ростелеком». В ходе проверки правомерности расходования бюджетных средств, проводимой Счетной Палатой с 3 февраля по 29 июня 2012 г., выяснилось, что начальная максимальная цена контракта была рассчитана без проведения должного мониторинга рынка аналогичных товаров и услуг. Как результат, бюджетные расходы на монтирование и поддержание функционирования системы видеотрансляции могли быть в значительной степени сокращены и потрачены более целесообразно. Во-первых, с учетом цены интернет-трафика 20 руб. за 1 Гб и ожидаемого в день проведения выборов объема трафика 1633936 Гб стоимость контракта должна быть оценена в сумму порядка 33 млн. руб. Вместе с тем, фактически госзаказчик уплатил 3490 млн. руб, что при корректном расчете начальной максимальной цены контракта превышает уровень экономически обоснованных затрат на 3457 млн.руб. Во-вторых, услуги присоединения госзаказчика к сети передачи данных, принадлежащих ОАО «Ростелеком», можно рассматривать в качестве капитальных вложений в развитие инфраструктуры ОАО «Ростелеком» и, как следствие, источника будущей прибыли. В связи с этим контролирующим проведение госзакупок органом установлено, что затраты на данный вид услуг должны были финансироваться в равных объемах как госзаказчиком, так и подрядчиком. Данная статься расходов составила итого 4846,26 млн. руб. с НДС вместо целесообразных 2423,13 млн. руб. На рисунке ниже показана структура расходов Министерства связи и массовых коммуникаций на обеспечение видеоконтроля при проведении выборов. Общая стоимость реализации проекта оценивалась в сумме 25403 млн. рублей с учетом НДС (в том числе, за счет средств федерального бюджета в размере 13000 млн. руб.). Затраты, выделенные голубым и красным цветами (на программно-аппаратный комплекс и модернизацию серверов, соответственно), должны были финансироваться заказчиком и подрядчиком в равных объемах. Как видно из диаграммы, такие затраты составляют порядка четверти совокупных расходов заказчика. Неэффективные бюджетные расходы, таким образом, могли быть сокращены на одну восьмую часть совокупных затрат на выполнение госзаказа. Министерство Финансов РФ, разработавшее ряд замечаний в отношении расчета стоимости предоставляемых ОАО «Ростелеком» услуг, предложило, в частности, сократить размер финансирования обеспечения видеотрансляций в ходе проведения выборов, как минимум, на сумму указанных выше нецелесообразных расходов, составляющих итого около 6900 млн. руб. Однако корректировка бюджетного финансирования составила лишь 1961 млн. руб. Счетная Палата РФ нашла признаки правонарушения в части расчета начальной максимальной цены контракта: экономическая целесообразность затрат в тексте финансово-экономического обоснования финансирования должна была подтверждаться по результатам проведения анализа рынка услуг с последующей корректировкой цены с учетом особенностей данного конкретного контракта. Еще один пример с отсутствием анализа рыночных цен при обосновании начальной максимальной цены госконтракта касается неэффективного использования бюджетных средств ввиду отсутствия анализа рыночной стоимости закупаемых товаров. В июне 2010 г. Счетной Палатой проводился мониторинг правомерности бюджетных расходов на совершенствование функционирования системы уголовного исполнения наказания. Архив Бюллетеня Счетной палаты [Электронный ресурс] // http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/ Проверено: 04.05.14 Как выяснилось в результате проверки, в 2009 г. по проведении открытого аукциона с победившей организацией был заключен госконтракт на заправку принадлежащего Федеральной службе исполнения наказаний транспорта на сумму, превышающий уровень цен в среднем на рынке. В итоге сумма бюджетных переплат составила 466,9 тыс. руб. В продолжение обсуждения вопроса о недостаточно качественно проведенном анализе рыночных цен на те или иные товары или услуги следует сказать и о судебном разбирательстве, предметом которого является анализ недостаточного количества рыночных предложений. В Четырнадцатый Арбитражный апелляционный суд поступила жалоба на решение Арбитражного суда Архангельской области от 28 июня 2012 года по делу № А05-4250/2012 от Управления Федерального казначейства по Архангельской области к УФАС по Архангельской области. По мнению Заявителя, вынесенное судом решение является неправомерным. Материалы дела №А05-4250/2012 от 11.10.2012 (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации) Согласно материалам дела, муниципальным заказчиком на официальном портале госзакупок было размещено извещение о проведении открытого аукциона на поставку программно-аппаратного комплекса (средства защиты от несанкционированного доступа). Начальная максимальная цена лота составила 1 000 000 рублей. Из пяти заявок, поданных в установленный срок, к аукциону допущены две. Как было выявлено в дальнейшем в ходе проверок, муниципальный заказчик, рассчитывая начальную максимальную цену контракта, принял во внимание лишь два коммерческих предложения: ЗАО «НПП «БИТ» и ЗАО «Фима-НТЦ КАМИ». В этих коммерческих предложениях речь шла об определенном типе программного обеспечения - ПАК «Соболь». Ценовые предложения от других поставщиков заказчиком во внимание не принимались, однако на рынке существуют как минимум три аналога программному обеспечению «Соболь». Как указано в обосновании начальной максимальной цены контракта, - стоимость программы «Соболь» у ЗАО «НПП «БИТ» - 10 300 руб., - у ЗАО «ФИМА-НТЦ КАМИ» - 9210 руб., - расходы на доставку товара - 5320 руб. Всего необходимо закупить 108 экземпляров. Заказчик, принимая минимальную цену товара 9210 руб за среднерыночную, произвел следующий расчет: руб. Подобный расчет суд нашел неубедительным, поскольку заказчиком был проведен анализ ценовых предложений не рынка в целом, а отдельного сегмента. Таким образом, это нарушает положения законодательства о госзакупках и ведет, в конечном счете, к неэффективным расходам бюджета. Аналогичным арбитражным актом явилось разбирательство по делу о поставке муниципальному заказчику противогаза-самоспасателя «Феникс-2» в 2012 г. с участием Архангельского УФАС. Материалы дела № А05-11230/2012 (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации) Компания-подрядчик ООО «Навигатор» обратилась с в Архангельское УФАС с жалобой на действия заказчика в части обоснования им начальной максимальной цены контракта. По мнению заявителя, начальная максимальная цена не является обоснованной и не отражает реальную стоимость «Противогаза-самоспасателя «Феникс-2». Заявитель объясняет это тем, что заказчиком не был проведен тщательный анализ ценовых предложений нескольких осуществляющих деятельность на соответствующем рынке компаний. УФАС жалобу заказчика признал обоснованной, однако, вышестоящий апелляционный суд решение УФАС отменил, и признал действия Заказчика в части обоснования НМЦК правомерными и решение УФАС отменил. Таким образом, вопрос полноты обоснования нчальной максимальной цены контракта сводится, в конечном счете, к трактовке рассматривающим жалобы органом ст.19.1Федерального закона №94-ФЗ. |