ответы для Князевой история гос управления. Ответы по истории гос упр Заказчик Князева А. Заказа 99 Вопрос 1 начало государственности у восточных славян
 Скачать 308.98 Kb.
|
|
16. Государственное управление при Павле I. После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императором стал ее 42-летний сын Павел Петрович (Павел I) - одна из самых загадочных и противоречивых фигур в русской истории. Он родился в 1754 г., и императрица Елизавета Петровна сразу забрала его в свои покои, отдалив от родителей. Екатерина, придя к власти, не приблизила Павла к себе, поскольку не испытывала к сыну особой любви и видела в нем претендента на власть. Воспитателем своего единственного ребенка она назначила Н.И.Панина, по плану которого до 14 лет Павел должен был усвоить необходимые основы знаний по истории, географии, математике, физике, астрономии и пр., а затем приступить к изучению науки управления государством. Насколько можно судить, Павел был способным мальчиком, но слабое здоровье мешало ему в изучении наук. Павла Недоброжелательное отношение со стороны матери и ее приближенных повлияло на характер. Живой и впечатлительный от природы, он рос скрытным, подозрительным, нервным ребенком. Большое влияние на его психику оказала таинственная смерть отца - Петра III, подробности которой были ему неизвестны до самой смерти Екатерины П. Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе средневекового рыцарства, во многом именно с этим в годы правления Павла были связаны курьезные указы, касающиеся этикета. Отчасти разделяя пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед прусским королем Фридрихом II (1712-1786), которого считал образцом монарха. Чувство обиды за смерть отца и собственное отстранение от престола, пренебрежение со стороны матери, неодобрение им свободы нравов ее двора привели к тому, что, став взрослым, Павел ограничился интересами семьи и управлением своим гатчинским гарнизоном. С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор над частной жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Вся внутренняя политика Павла I была проникнута духом противоречия политике Екатерины П. Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о престолонаследии. На протяжении большей части XVIII в. в России действовал принятый Петром I в 1722 г. закон о престолонаследии, позволявший царствующему лицу назначать наследника по своему выбору. Этот закон должен был укрепить права самодержавного правителя, но в действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы различных претендентов на престол. Сам Павел из-за такого порядка наследования едва не лишился власти: в последние годы правления Екатерина II хотела передать престол своему старшему внуку - Александру, в обход Павла. Новый закон о престолонаследии был подготовлен Павлом задолго до начала своего царствования и обнародован в день коронации императора, 5 апреля 1797 т. Был восстановлен допетровский порядок перехода власти по прямой линии от отца к старшему сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I, можно было укрепить самодержавную власть, чему в основном и была посвящена вся деятельность императора. Считая, что самодержец может удержать в своих руках власть, только опираясь на авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централизации, предельному усилению своей личной власти. Для укрепления центрального управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II коллегии, в частности, 1796 г. - Мануфактур-коллегия, в 1997 г. – Камер - и Берг-коллегии. Большинство административных вопросов решал сам император, возросло значение генерал-прокурора Сената, который надзирал за высшими государственными учреждениями. На местах возросло влияние губернских прокуроров, которые следили за губернаторами и другими высшими губернскими чиновниками. Административное деление России было несколько изменено: уменьшено число губерний, возвращены прежние формы управления некоторым окраинам государства. Это направление деятельности Павла I развивается в общем русле его политики - усиления личной власти императора, центральных органов и противоречия политике Екатерины II. Действие Жалованных грамот 1785 г. было во многом ограничено. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, переход с военной службы на гражданскую был ограничен, вновь были введены телесные наказания. Еще одна важная привилегия дворян - свобода от податей - тоже была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации. Губернские дворянские собрания были упразднены, уездные - сильно ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, возросло право губернатора вмешиваться в дворянские выборы. Для обращения дворянства к императору теперь требовалось предварительное разрешение губернатора или генерал-прокурора. В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы (городские правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и уголовными судебными делами. Ратгаузам подчинялись приказы общественного призрения, магистраты уездных городов. Чиновники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сенатом, президент назначался императором. Деятельность этих органов управления непосредственно контролировалась губернатором и Сенатом. Таким образом, при Павле I местное и сословное управление было ограничено, власть центральных органов усилилась
На протяжении XVIII в., начиная с церковной реформы Петра I, в России идет ожесточенная борьба между светской властью и духо венством. Одним из главных в этой борьбе был вопрос о церковных земельных владениях, окончательно решенный во второй полови не XVIII в. Петр III, презиравший все русское, соответственно относился и к православной церкви. При нем были закрыты привычные для состоятельных слоев домовые церкви, от духовенства требовали уничтожения икон, хотели заставить его носить светское платье. Невыгодно для духовенства был решен вопрос о церковных землях. В марте 1762 г. был издан указ о секуляризации населенных земель церкви: монастырские и архиерейские крестьяне с землями переда вались в ведение Коллегии экономии, подчинявшейся Сенату. Екатерина II, придя к власти и понимая важную роль духовенства в укреплении своего положения, желая заручиться его поддержкой, отменила указ о секуляризации. Однако приоритетными для императ рицы были интересы дворянства, а ее отношение к церкви прекрасно характеризует тот факт, что в Уложенной комиссии все духовенство страны было представлено одним депутатом от Синода. В 1764 г. указ о секуляризации церковных земель был восстановлен. Екате рина заявила, что церковные земли принадлежат государству, духо венство же должно заниматься вопросами христианской веры, а не управлять земными богатствами. В результате секуляризации около миллиона церковных крестьян были превращены в особый разряд государственных крестьян, получивших название экономических (от управлявшей ими Коллегии экономии), государству перешло более 8 млн десятин земли, число монастырей сократилось более чем в два раза. После секуляризации на содержание духовенства были назна чены штатные оклады по трем классам, выдавалась земля — для монастырей до 30 десятин, для архиерейских домов — от 6 до 9 десятин. В 1786 г. секуляризация была распространена на Украи ну, тогда же была закрыта Коллегия экономии, и бывшие церков ные земли окончательно слились с государственными. Павел I, исходя из своих общих взглядов, в каком-то смысле рассматривал себя как главу церкви, а духовенство — как состоящее на службе у государства, и в соответствии с этим заботился о своих «служащих». В 1797 г. штатное содержание духовенства было увели чено: денег стало выделяться примерно в два раза больше, чем при Екатерине II. — до миллиона рублей; земельные наделы монасты рям были увеличены до 60 десятин, архиерейским домам — до 30 десятин. В целом секуляризация церковных земель во второй половине XVIII в. позволила государству увеличить земельный фонд, предна значенный для пожалований дворянству, окончательно поставила духовенство в зависимость от самодержавной власти. В системе государственного управления в России второй половины XVIII в. можно выделить два неравнозначных по времени и по прин ципам его переустройства периода: время царствования Екате рины II и годы правления Павла I. При Екатерине II наиболее широкие права получило дворян ское сословие: оно могло создавать свои сословно-корпоративные организации, дворянские общества на различных уровнях террито риального деления. Получили определенные выгоды самоуправле ния городские жители. Екатерина II создала единообразную адми нистративно-территориальную структуру государства и оформила четкую систему сословного судопроизводства. Несмотря на то, что при Екатерине II роль Сената по сравнению с Петровским време нем уменьшилась, и акцент преобразований был перенесен на ме стное звено управления, контрольные функции власти усилились — число губерний увеличилось, местные органы были разукрупнены, а в каждую губернию Сенатом назначался наместник, деятельность которого контролировалась самой императрицей. Там, где ситуация становилась взрывоопасной, Екатерина II расставалась с маской просвещенной на европейский манер государыни и ликвидировала, например, самоуправление на юге, осуществила перестройку казац ких округов, включила их в зону действия крепостного права. При Павле I, напротив, осуществлены попытки максимальной централизации управления, предельного усиления личной власти императора, сокращено число губерний, ограничено сословное са моуправление, что не принесло положительных результатов.
Система ведомственного управления Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств — как центральных исполнительных органов — с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная черта которых — четкое вертикальное управление. Возникли и опреде ленные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольне ние высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассыла лись циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственно го управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали публиковаться ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло жела ние местных властей подчинить себе все местные учреждения. Борьба этих двух тенденций — характерная черта рассматриваемого периода. Общая характеристика системы местных учреждений В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления. Государственная практика местного управления в первой поло вине XIX в. шла по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных администра тивных органах власти. За этот период увеличилось общее количе ство губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых гене рал-губернаторами. Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоя тельности в принятии решений и оперативности в действиях, т.е. в сто лицах и на окраинах империи. В других российских губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельст вами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми граждан скими, а нередко — и за военными, учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки: губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компе тенции были надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими набора ми, проведением социальных программ, благотворительной дея тельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председатель ствовал при продаже откупов. Все суды губернии фактически зави сели от губернатора — он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждая реше ния многих уголовных дел. Сами же губернаторы были фактически бесконтрольны, не смотря на существование формального контроля их деятельности со стороны высших государственных учреждений — Сената, Мини стерства внутренних дел, Комитета министров. Губернатор: полномочия широки и неопределенны При гу бернаторе существовало губернское правление, состоящее из трех- четырех человек, задачи которых сводились к обсуждению и реше нию «общих дел». Все исполнительные дела вела канцелярия губернского правле ния, в структуре которой начиная с 1824 г. было четыре отделения. Первое отделение заведовало обнародованием законов и постановле ний, контролировало движение дел, занималось подбором кадров; второе — следило за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов»; третье — вело наблюдение за проживающими в гу бернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение кури ровало финансовые вопросы, такие, как строительство казенных зда ний, развитие сельского хозяйства, промышленности и торговли. Поток дел, проходивший через губернское правление, был ог ромен — ежедневно губернатор должен был подписывать порядка 270 бумаг. ПОЛИЦИЯ городская и уездная Важнейшим элементом исполни тельного аппарата местной администрации была полиция. Она под разделялась на местную и городскую, специальных губернских поли цейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы был сам губернатор. Уездную полицию возглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. При нем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, а с 1837 г. — и от государственных крестьян. В первой половине XIX в. в России не существовало строгого разделения функций между полицией и су дом, полиция также проводила свое дознание и имела право судить в «маловажных полицейских вещах»[42]. В городах полицейские функции возлагались на городскую полицию, которая возглавлялась в столицах — обер-полицмейстером, в губерн ских городах — полицмейстером, в уездных — городничим и подчи нялась губернатору или генерал-губернатору. В структуре полицейских органов губернских и столичных горо дов имелись управы благочиния, при которых функционировали га уптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того, начиная с 40-х гг. создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль над публичными домами и «тайно промышляющими женщинами». Основными исполнительными полицейскими учреждениями в го родах всех типов были части, задачи которых сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, осмотру мертвых, устройству в дома призрения под кидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали провинившихся — пороли. Части подразделялись на кварталы — это была самая низшая исполнительная инстанция, во главе их стояли квартальные надзиратели. В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов и поли цейская сеть была распространена на сельские районы страны, низ шей полицейской должностью была должность станового пристава. В сельской местности также существовала сельская выборная поли ция: сотские и десятские и вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно. Тюрьмы, этапы и полуэтапы В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические (для со вершивших государственные преступления), монастырские (церков ные преступления), преобладали, разумеется, общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел. Общеуголовные тюрьмы были в каждом городе. Тюрьму воз главлял смотритель из полицейских чинов, подчиняющийся главе местной администрации, а надзирателями, как правило, были сол даты-инвалиды. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним — этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднего довое количество заключенных в середине XIX в. в России состав ляло примерно 300 тыс. человек[43]. Значительная часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогич на полицейским органам — обеспечивать общественный порядок. Первые жандармские чины и части появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. К середине XIX в. на мес тах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях — городские команды жандармов. Определенную роль в местном управлении играли и сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении всей первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства фор мально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невели ко (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных). Гораздо более влиятельной была Шестигласная дума, исполнитель ный орган городского самоуправления: она руководила выборами долж ностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалования, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольствен ном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий. В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам. Местные учреждения Министерства финансов: казенные пала ты и казначейства Ведущими были местные учреждения Мини стерства финансов, задачи которых сводились к получению доходов. Основными финансовыми учреждениями в губерниях были казен ные палаты, а в уездах казначейства, которые вели учет всех пря мых налогоплательщиков губернии и предоставляли соответствую щие данные в Министерство финансов или в Сенат. Казенные палаты занимались раскладкой на население земских повинностей и контролировали их исполнение, вели учет доходов и расходов в губернии и уездах, наблюдали за поступлением прямых и косвенных налогов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, организовывали денежные выдачи, в том числе ежемесячное жалование чиновникам. С 1817 г. при казенных пала тах существовали отделения питейных сборов, которые заведовали казенными магазинами по торговле вином, осуществляли контроль за винокуренными заводами и винными откупами. Сельские управы и расправы: управление государственными крестьянами В 1837 г. в связи с созданием Министерства государ ственных имуществ, в чьи функции входило управление государст венными землями и государственными крестьянами, которых на считывалось девять млн душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях — палаты государ ственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) — окружныеуправления, в сельской местности — сельский сход, сельское управление, сельскаярасправа, волостной сходи волостное правление. В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хо зяйственные функции: продажу незаселенных государственных зе мель, их обмен, сдачу в аренду. Сельские и волостные расправы были органами сословного граж данского и уголовного суда для государственных крестьян. Сель скую расправу возглавлял сельский старшина, которого избирал сельский сход, кроме него в состав расправы входили два добросове стных заседателя, также избираемых. Делопроизводство в сельской расправе вел сельский писарь. В компетенции сельских расправ были мелкие уголовные дела. Приговоры, которые она выносила, ограни чивались конфискацией краденых вещей, небольшими денежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней, наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе име лась тюрьма. Аналогичным образом были организованы и волостные расправы, их полномочия были чуть шире. Управление удельными и помещичьими крестьянами Управ ление на местах удельными землями — земли эти принадлежали им ператорской семье — осуществлялось удельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла из трех столов — хозяйственного (который управлял крестьянами), счетного (задача ко торого заключалась в ведении учета доходов) и судного (собирались сведения о делах удельных крестьян в судах). Удельным конторам подчинялись сельские приказы, возглавляе мые головой — он выбирался удельными крестьянами сроком на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 г. не дохо дила до 1 млн душ мужского пола. Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне — в сере дине XIX в. их насчитывалось около 11 млн душ мужского пола. Ими по своему усмотрению управляли помещики. Фамилия как способ управления обществом К началу XIX в. только очень незначительная (не более 5%) часть жителей империи имела фамилии, и по этому показателю Россия на несколько веков от ставала от Западной Европы. Фамилиями были наделены все дворяне, которые получили их еще при Петре I, представители старинных купе ческих родов, а также некоторые городские ремесленники и государ ственные крестьяне; однако для двух последних категорий такие слу чаи были единичны. Фамилии не выбирали по своему желанию, и су ществовали определенные закономерности в их формировании. Так, дво рянские фамилии часто образовьшались от названий поместий, купече ские, крестьянские и ремесленные — по характеру занятий человека. Однако подавляющее большинство русских людей фамилий не имели. В первой половине XIX в. государство приступает к «офамилива- нию» — это должно было улучшить контроль за населением и сде лать работу государственного аппарата более эффективной. Начало этого процесса свидетельствует о строительстве в России централи зованного государства со сложным полицейским, налоговым и ад министративным аппаратом. В массовом порядке давали фамилии духовенству — по названиям церквей, где они служили, церковных праздников, драгоценных кам ней и цветов. Так появились Троицкие, Архангельские, Алмазовы и Гиа цинтовы. Дети чиновников могли получить «управленческую» фами лию — Волостнов, Бурмистров. В фамилиях государственных крестьян и мещан отразился род их деятельности — Винокуровы, Шапошниковы, Солдаткины, а также какие-то личные особенности. Так, Поздняков означает «поздний ребенок», Чернов — «смуглый, черный», Шустров — «быстрый, резвый». Часто фамилиями становились клички. Однако царскому правительству не удалось добиться, чтобы фа милии охватили всех. Не было фамилий у незаконнорожденных — внебрачных и подкидышей из простых сословий, счет которых по империи шел на десятки тысяч. Не полагались фамилии крепостным крестьянам. На вопрос «Вы чьи?» они отвечали просто «оболенские», «голицынские», используя фамилию своего барина. Не знали фами лий целые народы — Северной Сибири и Дальнего Востока. Окраины Российской империи: стандарта в управлении нет Управление окраинными территориями Российской империи в ка ждом конкретном случае зависело от специфики территории. Так, система управления в Царстве Польском определялась конституцией (1815). Управление Сибирью осуществлялось в соответствии с уста вом, подготовленным М.М. Сперанским, по которому все нерус ские народы Сибири делились на оседлых, кочевых и бродячих. Оседлые народы в своих правах и обязанностях были приравнены к русским, а для кочевых и бродячих инородцев был сохранен принцип родовой организации общества, когда основой управления являлось стойбище во главе со старостой. Для некоторых народно стей были созданы степные думы, возглавляемые родовой знатью. * * * Российская система государственного управления при Алексан дре I становится более четкой и разветвленной, создается система органов вертикального отраслевого управления (министерства за меняют коллегии), усиливаются элементы законности. В России создается новый высший совещательный орган — Государственный Совет, которому была передана значительная часть функций Сена та. Однако большинство грандиозных планов преобразований не было реализовано, а проведенные реформы не имели принципи ального характера. Начав свой путь как либерал и реформатор, Александр I закончил его как сторонник аракчеевских военных по селений, при том что в российском обществе утвердились идеи не обходимости ограничения прав монарха. Император Николай I, вступив на трон, вынужден был для стабили зации положения в стране усилить карательные функции власти. Россия была разделена на жандармские округа, при Императорской канцеля рии было учреждено Ш-е отделение, усилен полицейский надзор за печатью, ужесточена сословность образования. Николай I с наи большей последовательностью оставался верным самодержавию, хотя и допускал либерализм в тех случаях, когда это не подрывало власть. При нем была осуществлена реформа государственных крестьян, по сессионные рабочие отпущены на волю, купечеству и духовенству предоставлены привилегии, ограничено дробление помещичьих имений. Он много и долго работал над вопросом отмены крепостного права, но провести ее не решился. |