ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
Необходимо учитывать место расположения правовых норм, определяющих статус высшего должностного лица согласно Федеральному закону от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 1.2 Общая характеристика института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок наделения его полномочиями В Российской Федерации сегодня продолжается процесс формирования новой, принципиально отличительной в сравнении с советским периодом, политической системы и, прежде всего, ее важнейшего элемента – системы органов государственной власти. Существенное значение имеет тот факт, что основы правового статуса федеральных органов государственной власти достаточно всесторонне урегулированы в Конституции Российской Федерации. Этого нельзя сказать об органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом также одна из причин продолжающегося реформирования в данной области. Одной из актуальных проблем в современной России, как в практическом, так и теоретическом плане является статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Она достаточно сложна и многопланова, требует серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативных 16 правовых актов всех уровней. Проводимые в конце XX в. в стране реформы органов государственной власти в целом, коснулись и института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Вызывает немало споров и последние нововведения, касающиеся порядка выдвижения политической партией, победившей на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Должностное лицо субъекта Федерации как институт занимает центральное место в организации государственной власти, системе региональных органов в субъектах Российской Федерации. Он оказывает так же активное влияние на выполнение задач общефедерального значения. В связи с этим определение роли высшего должностного лица в целом, анализ процесса его становления, эволюции в российском государстве является важным условием характеристики его административно-правового статуса, места в системе исполнительной власти Российской Федерации, роли в решении государственных задач. На сегодняшний день перед наукой административного права, иными отраслями права и правоприменительной практикой стоят задачи разработки, внедрения наиболее эффективных форм организации и деятельности института высшего должностного субъекта Федерации, совершенствования его правового статуса, поиска новых форм его взаимодействия с органами власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. 1 Завершение процесса становления и успешное функционирование единой системы исполнительной власти Российской Федерации требуют создания синхронизированного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Формирование, 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. – 2016. – № 7. – С. 19. 17 дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, невозможно без определения правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, без создания механизмов его взаимодействия с региональными и федеральнымиорганами исполнительной власти. Считается, что схема построения системы органов государственной власти субъектов Российской Федерациии, исполнительной власти аналогична федеральной. В связи с этим учитываются особенности конкретных субъектов Российской Федерации. Отклонения от общей схемы допускаются в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы и о наименованиях высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В целом субъекты Российской Федерации закрепили в своем законодательстве следующие наименования данной должности: президент республики; глава республики; председатель правительства; губернатор; глава администрации; мэр. На основе анализа отечественного законодательства предлагается определение высшего должностного лица как представителя субъекта Российской Федерации, руководителя высшего коллегиального органа и,вместе стем, всей системы исполнительной власти в субъекте Федерации. Отмечается, что наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) устанавливается конституцией (уставом) конкретного субъектаРоссийской Федерации с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Следует отметить значительную схожесть статусов Президента Российской Федерациии глав субъектов Российской Федерации. Это обусловлено тем, что они 18 объединены общим целевым назначением - осуществлением государственной власти (в Российской Федерации в целом и на уровне субъектов Российской Федерации) занимают центральное место в механизме государственного управления, обладают некоторыми схожимиправомочиями. Их статусы имеют единую социальную направленность в обществе и государстве, обусловленную социальными функциями Конституции Российской Федерации. 1 Особенности статуса высшего должностного лица субъекта Федерации связаны также с процедурой наделения его полномочиями. Нововведения в системе выдвижения кандидатур на пост высшего должностного лица субъекта Федерации отражают тенденцию к эволюции системы наделения полномочиями главы региона, формированию института замещения должности высшего должностного лица с привлечением политических партий. Кандидатуры Президенту РФ на эту должность предлагает партия, победившая на региональных выборах, в установленном порядке. Президент РФ вносит кандидатуру в законодательный (представительный) орган. Окончательное слово, как прежде, остается за Президентом РФ, который вносит кандидатуру в региональный парламент и может не согласиться с его решением при отклонении этой кандидатуры. Существует определенное сходство в системах выдвижения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации с увязкой в последнее время с политическими партиями. Государственная ДумаРоссийской Федерациидает согласие Президенту Российской Федерации на утверждение Председателя Правительства Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре с возможностью трехкратного ее отклонения. В этой процедуре за Президентом Российской Федерации, который может не 1 Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. – 2015. – № 11. – С.71. 19 согласиться с мнением Государственной Думы вплоть до ее роспуска, отведена основная роль. Таким образом, можно сделать вывод, что при определении статуса высшего должностного лица субъекта Федерации следует исходить из конкретной системы организации органов исполнительной власти, установленной в субъекте Российской Федерации, и того положения, которое занимает высшее должностное лицо в этой системе. Конституция Российской Федерации предоставила субъектам Федерации право самостоятельно определять систему органов государственной власти, но при формировании должен был учитываться принцип разделения властей. Далее был период, характеризующейся полной неподотчетностью глав регионов перед федеральной властью и несоответсвтия регионального законодательства федеральным конституционным принципам. С принятием Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на федеральном уровне была предпринята попытка упорядочить систему государственных органов власти в субъектах Российской Федерации. Должностное лицо субъекта Федерации как институт занимает центральное место в организации государственной власти, системе региональных органов в субъектах Российской Федерации. Он оказывает также активное влияние на выполнение задач общефедерального значения. В связи с этим определение роли высшего должностного лица в целом, анализ процесса его становления, эволюции в российском государстве является важным условием характеристики его административно-правового статуса, места в системе исполнительной власти Российской Федерации, роли в решении государственных задач. 20 1.3 Административно-правовой статус и компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Административно-правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность, функции, полномочия и гарантии их реализации, ответственность. Административно-правовой статус должностного лица определяется не только полномочиями, но и особым порядком назначения на должность и усложненной процедурой отстранения от занимаемой должности. Кроме того, лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе. В.М. Манохин справедливо указывает на то, что административная должность является «соединением его организационно-правового положения и состоит из двух частей: служебной и личной. Причем если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (размер отпуска, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять меры административного пресечения и др.)». 1 Административно-правовой статус должностного лица характеризуется следующими элементами: - осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах; - наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы; 21 - функции должностного лица - главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица; - права и обязанности - это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; - правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т.д.); - гарантии реализации полномочий должностного лица; - ответственность - неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины; - льготы, гарантии и компенсации. Уваров В.Ф., анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном 1 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 2015. – С. 39 следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность. 1 Административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации регулируется следующими правовыми актами: 1 Уваров В. Ф. Порядок оспаривания решений органов власти и должностныхх лиц // Российская юстиция. – 2016. – № 10. – С.61. 22 - Конституция Российской Федерации - Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». - Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». - Указ Президента Российской Федерации от 27.12.2004 № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации». - Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». - Уставами субъектов Российской Федерации (Уставом Челябинской области от 25.05.2006 № 22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области»). Иными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности: - порядок выборов губернатора Челябинской области определяется Законом Челябинской области от 31.05.2012 № 338-ЗО(ред. от 06.09.2017) «О выборах Губернатора Челябинской области»; - порядок отзыва губернатора Челябинской области опрелеляется Законом Челябинской области от 29.11.2012 № 422-ЗО «О порядке отзыва Губернатора Челябинской области»; 23 - выборы Губернатора Челябинской области основавыются на Законе Челябинской области от 31.05.2012 № 338-ЗО «О выборах Губернатора Челябинской области». Так, Закон Челябинской области от 31.05.2012 № 338-ЗО «О выборах Губернатора Челябинской области», определяет избирательные права граждан на выборах Губернатора Челябинской области, устанавливает порядок назначения выборов, определяет систему и полномочия избирательных комиссий, устанавливает требования к выдвижению кандидата, регламентирует порядок проведения предвыборной агитации. Следует отметить, что раннее в соответствии с законодательством Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, в частности Губернатор Челябинской области наделялись своими полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и Уставами субъектов Российской Федерации, в частности Уставом Челябинской области. Таким образом, административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность прав и обязанностей, а также ограничений, полномочий и ответственности, которые закреплены в федеральном и региональном законодательстве и иных документах, регулирующих полномочия и функции указанного должностного лица. Административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации регулируется в первую очередь Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также 24 иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Кроме того статус указанного лица регулируется уставами субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность. 25 ГЛАВА 2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕГО ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ 2.1 Сущность и цели административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации При характеристике видов юридической ответственности за нарушение административно-правовых норм в литературе используются различные понятия, чаще всего административная ответственность. Интересно, что первой отраслью права, воспринявшей термин «ответственность», было государственное право, поскольку в отечественном законодательстве он впервые встречается в Указе Петра I «О власти и ответственности Сената» от 2 марта1711 года. 1 Административно-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, за редким исключением, не выделялась, ее санкции в лучшем случае исследовались в контексте так называемых традиционных видов юридической ответственности. Такой подход к проблеме ответственности в советский период, когда на первое место ставились интересы государства, общества, и лишь потом человека, не был лишен политической логики. По мере реформирования нашего общества, построения демократического правового государства внимание к проблемам Административно-правовой ответственности в юридической литературе значительно возросло. Их разработка представляется одним из наиболее значимых условий, способствующих более эффективному функционированию органов государственной и местной власти. Юридическая теория и практика давно выявили необходимость самостоятельного существования административно-правовой ответственности, 1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. – 2015. – № 8. – С.133. 26 которая, по мнению специалистов, не должна растворяться в других видах правовой ответственности. Будучи одним из видов юридической ответственности, административноправовая ответственность, как и любая другая юридическая ответственность, по мнению многих специалистов, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных последствий. 1 Круг субъектов административно-правовой ответственности достаточно широк. Среди них выделим высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, играющего ведущую роль в механизме государственной власти. Это обуславливается его высоким правовым статусом, под которым мы понимаем предусмотренное в законодательстве правовое положение, определяющее место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти, его функции, полномочия и административно- правовую ответственность. |