ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
Президент Российской Федерации по своей сути наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса. По его мнению, «только суд правомочен принимать подобные решения и что наделение федеральным законом Президента Российской Федерации не свойственными его конституционному статусу квазисудебными полномочиями, не согласуется с нормами Конституции». Наделение Президента Российской Федерации правом по своему усмотрению реагировать на обращения прокурора в порядке статьи 114 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации, единолично определяя достаточность собранных доказательств по обвинению главы субъекта Российской 1 Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. – 2015. – № 4. – С.160. 37 Федерации в уголовном преступлении, по мнению, также противоречит конституционному принципу разделения властей и равенства граждан перед законом и судом. 1 Как видно, при существующем порядке наступления административноправовой ответственности неоправданно занижена роль органов судебной власти в механизме реализации рассматриваемой ответственности, в то время как, например, органы правосудия могли бы как непосредственно применять меры административно-правовой ответственности, так и иным образом участвовать в ее реализации. «Констатация органами правосудия несоответствия административно-правовым нормам решений органов государственной власти и должностных лиц может стать основанием для применения другими субъектами мер административной ответственности к этим органам и должностным лицам». Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случаях: издания им актов, противоречащих нормативным правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленного соответствующим судом иного грубого нарушения законодательства, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. 1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. – 2015. – № 8. – С.137. 38 Видимо, такой подход должен быть применен и в случае отрешения от должности Президентом Российской Федерации руководителя субъекта Федерации. В литературе обоснованно отмечается, что «решение Президента Российской Федерации об отрешении от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть мотивированным и установленными соответствующим судом фактами совершения этим лицом конституционных деликтов, способных причинить вред интересам государства и общества». 1 Несмотря на некоторые недостатки института административной ответственности должностных лиц, он уже на практике показал очевидный положительный эффект. Так, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 года № 272 в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них, и в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа. 2 Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за «результаты их деятельности». Эффект консолидации 1 Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. – 2015. – № 4. – С.151. 2 Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом Российской Федерации // Lex russica. – 2013. – № 7. – С. 698. 39 общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы. 1 Отметим, что федеральный закон с 2004 года уже не вносил изменений в институт административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако это не исключает необходимость его дальнейшего совершенствования. Так, на наш взгляд, с учетом новой процедуры избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, вряд ли можно признать правильным отрешение его только Президентом Российской Федерации. Полагаем, что окончательное решение по данному вопросу должен принимать законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. При этом прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как разновидность административно-правовой ответственности, должно быть соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов. О необходимости использования судебной процедуры в механизме применения мер федерального воздействия в виде отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации говорится в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. – 2016. – № 7. – С. 23. 40 Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики АдыгеяКонституционный Суд указал, что «обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между Российской Федерацией и ее субъектом. Тем самым удовлетворяются вытекающие из Конституции Российской Федерации требования о необходимости использования судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам нормативных актов субъектов Российской Федерации и защиты прав субъектов Российской Федерации» (п. 4). Таким образом, можно сделать вывод о том, что должны быть сформулированы и закреплены в законодательстве критерии наступления административно-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. В определении их в некоторой степени может способствовать изданный Указ Президента Российской Федерации от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Данный перечень показателей в определенной мере конкретизирует критерии административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, но одного этого недостаточно, тем более что и в этом перечне многие критерии вряд ли могут служить основанием признания исполнения своих обязанностей высшим должностным лицом ненадлежащими. Вместе с тем, как правильно отмечается в литературе «установлен узкий круг ответственности, за рамками которой осталось невыполнение органами государственной власти, и в частности высшим должностным лицом субъекта 41 Российской Федерации, обязанностей, возложенных на него законодательством, вне зависимости от издания или неиздания не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов, связанных с обеспечением осуществляемой ими деятельности в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами». Будучи одним из видов юридической ответственности, административноправовая ответственность, как и любая другая юридическая ответственность, по мнению многих специалистов, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных последствий. Необходимо принять Федеральный закон, где четко регламентировать административно-правовую ответственность высшего должностного лица, а также основы его правового статуса. 2.2 Особенности административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, занимая высокую публичную должность, обладает публично-правовым статусом, одним из элементов которого является административная ответственность. Необходимо также отметить, что административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации имеет двойственную природу: с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта Российской Федерации, а с другой – является звеном в единой системе исполнительной власти 42 в Российской Федерации в целом, что и обусловило наличие нескольких процедур привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта в федеральном законодательстве. Что касается регулирования административной ответственности высшего должностного лица субъекта в законодательстве субъектов, то на сегодняшний момент онодостаточно разнообразнои чаще всего нормы законодательства субъектов отсылают к федеральному законодательству. В административном и уставном законодательстве широко использован опыт обобщенного изложения оснований ответственности. К примеру, согласно ст. 51 Устава Челябинской области Полномочия Губернатора области могут быть прекращены досрочно в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Так, согласно ст. 39 Устава Челябинской области полномочия Законодательного собрания прекращаются досрочно в порядке предусморенным законом. Необходимо отметить, что ст. 14 Закона Челябинской области от 28.10.2004 № 295-ЗО «О Губернаторе Челябинской области» более детально закрепляет основания досрочного прекращения полномочий губернатора Челябинской области. Полномочия Губернатора области прекращаются досрочно в случае: 1) отставки по собственному желанию; 2) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом области по основаниям, предусмотренным федеральным законом; 3) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом; 43 4) смерти; 5) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 10) отзыва избирателями, зарегистрированными на территории Челябинской области, на основании и в порядке, установленными федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом Челябинской области. Так, в законодательстве необходимо уточнить основания, условия и последствия применения административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Остановимся на некоторых правовых аспектах ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и положениях Федерального закона, регулирующих ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: 1. Процедура отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерациипо инициативе Президента Российской 44 Федерации, по сути, имеет две разновидности, отличающиеся по основаниям наступления ответственности и органам, участвующим в установлении конституционных деликтов. Нельзя не согласиться с мнением Нарутто С.В. о том, что федеральный законодатель установил две процедуры отстранения от должности высшего должностного лица, различающиеся как по основаниям, так и по субъектам и срокам их использования, что противоречит друг другу. 1 Согласно ст. 29.1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в случае издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству. При этом такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня вступления в силу судебного решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по его исполнению. Также Президент выносит предупреждение в случае уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного главой государства ранее принятого им либо региональным органом исполнительной власти нормативного правового акта, или от внесения в него изменений. В этом случае также данное уклонение должно осуществляться в течение не менее двух 1 Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом Российской Федерации // Lex russica. – 2013. – № 7. – С. 698. 45 месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия регионального нормативного правового акта и если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерациине обратилось в соответствующий суд для разрешения спора по существу в течение двух месяцев со дня приостановления незаконного акта. Далее, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет обязанность Президента Российской Федерации отрешить от должности руководителя высшего регионального органа исполнительной власти в течение месяца со дня вынесения ему предупреждения, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерациине приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для его вынесения. Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации наличие нескольких обязательных элементов обеспечивает соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации. 1 Процедура, установленная Федеральным законом в ст. 19, согласно которой Президент Российской Федерации может отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Следует отметить, что основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом, такие как утрата доверия и 1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. – 2015. – № 8. – С.140. 46 ненадлежащее исполнение обязанностей, в законе не раскрыты, следовательно, возникает вопрос, идет ли речь об одном или о разных основаниях. Некоторые исследователи полагают, что конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта часто имеет ярко выраженный политический характер. Отсюда в теории конституционного права существуют различные точки зрения: одни авторы считают конституционную ответственность высшего должностного лица субъекта РФ разновидностью политической ответственности, другие авторы считают, что конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую. Некоторые полагают, что применительно к высшему должностному лицу субъекта РФ следует говорить исключительно о конституционной ответственности. Следует согласиться с выводами судьи Конституционного Суда Российской Федерации Витрука Н. В., высказанными им в особом мнении относительно того, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться исходя из мотивов «партийно-политической и иной целесообразности», а не «справедливости и соразмерности меры ответственности характеру содеянного». 1 Достаточно проблематичным видится и практическое применение такого основания выражения недоверия, как ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей: отсутствие объективных критериев «ненадлежащего исполнения обязанностей» делает это основание весьма субъективным. Наличие двух процедур, существенно отличающихся друг от друга основаниями и механизмом реализации, несколько усложняет процедуру 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. – 2016. – № 7. – С. 24. |