ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
До недавнего времени отношения по установлению и реализации административной ответственности в России регулировались КоАП РСФСР. Несмотря на частое обновление Особенной части Кодекса, законодатель весьма мало уделял внимания его Общей части и приведению ее в соответствие с организацией государственной власти в России (в стране длительное время действовал Кодекс несуществующего государства). Имеющиеся в КоАП РСФСР нормы о распределении компетенции (ст.ст. 36) приходилось рассматривать с учетом содержания соответствующих статей Конституции Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 76, 77 и др.) и действующих федеральных законов, в которых содержались нормы об административной ответственности граждан, должностных лиц, юридических лиц и которые не были кодифицированы. В целом полномочия субъектов Федерации в области административных правонарушений определялись следующим образом. КоАП РСФСР содержал исчерпывающий перечень вопросов, по которым местные представительные 69 органы власти могли принимать решения, устанавливающие правила поведения и административную ответственность за их нарушение. Наряду с КоАП РСФСР полномочия субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности в определенной сфере отношений прямо предусматривали и некоторые федеральные законы. Например, Земельный кодекс РСФСР указывал на возможность принятия республикой в составе Российской Федерации закона об административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» установил, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся принятие и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с местным самоуправлением, например, об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа по обращениям граждан, поступающим в органы местного самоуправления. Таким образом, к ведению субъектов Федерации были отнесены вопросы установления административной ответственности за нарушения правил, принятых в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, если они не урегулированы на федеральном уровне, а также правил, являющихся предметом регулирования со стороны субъекта Федерации вне пределов ведения Российской Федераций. Надо отметить, что при принятии закона, устанавливающего административную ответственность, субъекты Российской Федерации должны были учитывать весь массив федерального законодательства по данному предмету. Так, например, из смысла ст. ст. 18, 56, пункта «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации вытекает, что законы субъектов Российской Федерации не могут ограничивать объем прав и свобод человека и гражданина, поскольку нормы федеральной Конституции являются непосредственно действующими и 70 определяют смысл и содержание любого законодательного акта. Поэтому законом субъекта Федерации не могут быть установлены более высокие санкции за административные проступки или ограничены права участников административного производства. Помимо федерального законодательства круг вопросов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, может быть также определен нормативными актами самих субъектов, то есть в конституциях республик, уставах (или основных законах) областей, городов федерального значения. Правотворческая практика указывает на то, что в основополагающих актах, определяющих статусы субъектов Российской Федерации, нет единого подхода к принципам распределения предметов ведения в сфере установления административной ответственности. Данное обстоятельство вызвало появление в специальной литературе различных точек зрения на решение данной проблемы. Законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях должно устанавливать административную ответственность, вопервых, за нарушения федеральных законов и правил, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации, и, во-вторых, за правонарушения, имеющие повышенную общественную вредность, то есть за такие, которые посягают на здоровье, честь и достоинство личности, собственность, общественный порядок. Установление административной ответственности за прочие проступки следует отнести к компетенции субъектов Федерации. Существует мнение, что в процессе реализации законодательства об административных правонарушениях органы местного самоуправления вправе принимать свои нормативные акты, устанавливающие административную ответственность. При этом соответствующие нормы должны детализировать 71 порядок применения административных санкций, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации. Я.Б. Гамзатов считает, что решение вопроса распределения полномочий заключается в определении «долей» Федерации и субъектов Российской Федерации, под которыми подразумеваются не только «доли» компетенции, но и категории проступков, перечни вопросов, которые должны быть урегулированы на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. 1 Для этого он предлагает сначала подготовить и издать Федеральный конституционный закон об исключительной компетенции органов законодательной власти Российской Федерации в части административноправового регулирования борьбы с административными правонарушениями, а затем в рамках ст. 78 Конституции Российской Федерации, заключить соглашения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации, которые, наряду с другими вопросами, дадут возможность выбрать оптимальный объем и содержание полномочий административно-правовому регулированию для всех субъектов Федерации. В.Н. Ульянова и В.В. Александров полагают, что данный вопрос должен быть урегулирован путем принятия Основ Российской Федерации об административной ответственности, в которых следует определить и гарантировать конструкцию федерального и регионального законодательства об административной ответственности, четко реализуя при этом конституционный принцип федерализма и разграничении предметов ведения. 2 1 Гамзатов Я.Б. Законодательство об административных правонарушениях в РФ. Проблемы и перспективы: Дис… канд. юрид. Наук. – М., 2012. – С. 58. 2 Ульянова В.Н. Указ. Раб. С. 169; Александров В.В. Некоторые проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного права России. – 2014. – С. 55. 72 Множество мнений и точек зрения, существующих в научной и юридической литературе на решение проблемы о распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в сфере установления административной ответственности, явилось следствием нечеткого определения данного вопроса в самой Конституции Российской Федерации. Как правильно отмечает А.П. Шергин: «Отношения, которые возникают по поводу совершения административных правонарушений - это отношения юридической ответственности, которые без достаточных на то оснований пытаются относить к управленческим. Сам характер этих отношений, содержание, метод реализации, правовые позиции субъектов свидетельствуют о самостоятельной группе деликатных отношений, составляющих в совокупности предмет административно-деликатного права». Иными словами, в соответствующем положении ст. 72 Конституции Российской Федерации произошла подмена понятий: в административное законодательство было необоснованно включено законодательство об административной ответственности. Об особом характере общественных отношений, связанных с реализацией института административной ответственности, говорят и другие административисты. Они отмечают, что группу административно-деликатных отношений необходимо отделять от организационно-управленческих. Законодательство, регулирующее организационно-управленческие отношения, которые в силу своей специфики пронизывает различные отрасли права, несомненно, должно находиться в совместном ведении. Административноделикатное же законодательство, имея специфический, отличный от организационно-управленческого права, предмет регулирования, должно, аналогично уголовному и гражданскому законодательству, находиться только в ведении Российской Федерации. 73 Последнее утверждение, на мой взгляд, является слишком категоричным, ибо практика законотворческой и правоприменительной деятельности в субъектах Федерации показывает, что отнесение вопросов по установлению административной ответственности к исключительному ведению Российской Федерации не позволит при решении основных задач, стоящих перед законодательством об административных правонарушениях, учесть все аспекты, отражающие национальные, этнические, природные, экономические и прочие особенности, отличающие субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, могут обусловливать появление отдельных видов административных правонарушений, характерных только для определенного региона. Однако, несмотря на разные пути решения данной проблемы, все авторы сходятся в одном: необходимость систематизации административно-правовых норм, регулирующих административную ответственность, с учетом всех политических, экономических и социальных перемен, произошедших в стране за последние годы, назрела уже давно. Только одни авторы видят выход в проведении инкорпорации административно-правовых норм (объединение и расположение в систематизированном порядке существующих норм по важнейшим административно-правовым институтам), другие (Д.Н. Бахрах, В.Н. Ульянова и др.), которых большинство, все же придерживаются мнения о необходимости принятия нового кодекса - кодекса об административной ответственности, который бы урегулировал общие принципы, и правила применение мер административной ответственности к гражданам, должностным лицам и юридическим лицам, включая порядок исполнения наложенных взысканий и порядок обжалования. В Особенной части его должны быть сформулированы составы административных проступков и меры взыскания за нарушения федеральных норм, круг субъектов административной юрисдикции и т.д. 74 1 июля 2002 г. вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Каким образом новый Кодекс на данном этапе развития российской государственности урегулировал распределение полномочий по установлению административной ответственности? Во-первых, ст. 1.1 КоАП Российской Федерации установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. Во-вторых, ст. 1.3 Кодекса закрепила круг вопросов в области законодательства об административных правонарушениях, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, конкретизируя тем самым положения ст.ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации. К ним относится установление: основополагающих положений в сфере регулирования административной ответственности, перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях и т.д. Вызывает интерес конструкция п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП Российской Федерации, из смысла которого вытекает, что кроме закрепления ответственности за нарушение нормативных правовых актов федерального уровня к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности и по другим вопросам. Выходит, что КоАП Российской Федерации может устанавливать ответственность за нарушение правил, предусмотренных нормативно-правовыми актами субъектов Федерации, которые приняты в рамках совместного ведения с Федерацией, если субъектами Российской Федерации эта ответственность не установлена. Напротив, если административная ответственность за нарушение федеральных норм КоАП Российской Федерации не установлена, то субъекты Федерации 75 установить ее не вправе. 1 Несмотря на то, что КоАП Российской Федерации не содержит конкретных статьей, устанавливающих предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, анализ норм Кодекса позволяет сформулировать следующий перечень полномочий: 1) выбор видов наказаний (предупреждения или административного штрафа); 2) выбор органа административной юрисдикции по делам о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; 3) образование в соответствии с законами субъектов Российской Федерации иных коллегиальных юрисдикционных органов, кроме уже указанных в КоАП Российской Федерации; 4) определение полномочий должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; 5) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по законодательству субъектов Российской Федерации об административной ответственности; 6) законодательное установление иных смягчающих обстоятельств, не включенных в Кодекс (в соответствии с ч. 2 ст. 4.2 КоАП Российской Федерации). Отсутствие в КоАП Российской Федерации отдельной нормы, определяющей конкретный перечень вопросов, в отношении которых субъекты обладают самостоятельностью, является причиной того, что, как правило, в указанных региональных правовых актах указание на предметы ведения либо отсутствует вообще, либо данный вопрос решается общей фразой типа: «Настоящий Закон устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесенным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к 1 Шишунова Е.В. Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности: сравнительный анализ положений КоАП РСФСР и КоАП РФ // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития): СБ. статей: ИГиП РАН. – М., 2013. – С. 150. 76 предметам ведения Российской Федерации, в том числе за нарушения правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти области (или республики). Как видно, выбранный законодателем вариант решения вопроса о распределении предметов ведения в сфере установления административной ответственности, который нашел отражение в нормах КоАП Российской Федерации, является не до конца разработанным (в частности в части четкого закрепления полномочий субъектов Федерации). Так, по мнению Б.В. Россинского, при отнесении административного законодательства к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление норм об административных правонарушениях, совершаемых гражданами, должно происходить только на уровне федерального законодательства. В свою очередь к ведению субъектов Российской Федерации могло бы быть отнесено установление административной ответственности должностных лиц за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена на федеральном уровне. 1 Как, например, из смысла ст. 2.10 КоАП Российской Федерации следует право субъектов Федерации устанавливать своими законами административную ответственность юридических лиц. Действительно, административная ответственность, являясь одним из видов административного принуждения, связана с ограничением прав и свобод граждан, а согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы 1 Россинский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. – 2015. – № 7. – С. 5. 77 человека и гражданина (не только конституционные, но и общепризнанные) могут быть ограничены лишь федеральным законом. 1 Таким образом, реализация данного подхода к разграничению полномочий способствовала бы соблюдению требований Конституции Российской Федерации. В свою очередь целесообразность закрепления за субъектами Российской Федерации права по установлению административной ответственности должностных лиц может быть объяснена следующими моментами. Во-первых, среди проступков должностных лиц, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, значительное количество составляют правонарушения в следующих сферах: обеспечения общественной безопасности, охраны природной среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования, охраны памятников истории и культуры; а также правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальных отношениях, ветеринарии и мелиорации земель, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов и др. Все эти вопросы находятся либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, либо в ведении самих субъектов Федерации. Во - вторых, согласно положениям ст. ст. 72 и 73 Конституции Российской Федерации, помимо федеральных актов или в дополнение к ним, субъекты Российской Федерации принимают большинство своих законов и правовых актов управления, отражающих особенности и специфику различных регионов страны, то есть в дополнение к нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, субъекты Федерации могут издавать нормы, предусматривающие административную ответственность должностных лиц за 1 Административное право: Учебник / Под ред Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М., 1999. – С. 336; Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. – М., 2015. – С. 267. 78 нарушения положений региональных актов. Это, безусловно, должно способствовать эффективному решению субъектами Федерации вопросов, отнесенных к предмету их собственного ведения и их полномочиям по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Надо отметить, что такого мнения придерживались и разработчики проекта КоАП Российской Федерации. Так, по словам Н.И. Шаклеина, возглавлявшего комиссию по работе над проектом КоАП Российской Федерации, еще до вступления Кодекса в силу начали поступать законопроекты о внесении в него различных дополнений. Все они затрагивали Особенную часть Кодекса и касались самых разных областей правоотношений: от вопросов установления ответственности за нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов до ответственности за изготовление или хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки. |