ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
От эффективности работы субъекта Российской Федерации во многом зависят благополучие и самочувствие людей, проживающих на данной территории. Высокий статус губернаторской должности отмечался еще в работах крупнейших дореволюционных ученых. Так, по мнению , «значение губернатора в местной администрации таково, что всякое существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на положении всех других 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. – 2016. – № 7. – С. 21. 27 установлений». И действительно, изменения, связанные с порядком избрания, полномочиями, конституционно-правовой ответственностью главы субъекта Российской Федерации во многом определяют его место в системе других органов власти, на их взаимоотношения и роль в обществе и государстве. 1 В Российской Федерации вначале не было и речи о какой-либо ответственности органов и должностных лиц ее субъектов. Однако, начиная с середины 1990-х годов, в работах специалистов, занимающихся проблемами административного права, все чаще стали высказываться предложения о закреплении в российском законодательстве различных мер административноправовой ответственности органов государственной властии должностных лиц субъектов Российской Федерации. В теории неоднозначно оцениваются меры административно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, введенные на уровне федерального закона при отсутствии ее конституционного регулирования. Виговский Е.В. полагает, что проблема «установления ответственности субъектов за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации должна решаться исключительно путем внесения поправок в действующую Конституцию Российской Федерации». Однако Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении указал, что ответственность субъектов Российской Федерации является необходимым элементом статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. 2 Решения Конституционного Суда Российской Федерации стали юридическим основанием закрепления административно-правовой 1 Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. – 2015. – № 4. – С.158. 2 Виговский Е.В. Процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях // Административное право. – 2016. – С.54. 28 ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, в статье 5 (ч. 3 п. «д») данного закона предусматривалось, в частности, что законодательный (представительный) орган может принять решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Эта норма затем была закреплена в Уставах субъектов Российской Федерации и стала важной формой парламентского контроля за исполнительной властью, усилив механизм системы сдержек и противовесов в сфере региональной власти. В других статьях Закона, в частности, в статье 19 в первоначальной редакции были предусмотрены такие меры административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как его отставка в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в случаях: а) издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; б) иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; в) его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской 29 Федерации. Позднее пункт, предусматривающий отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации, был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку он не устанавливал четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также процедурных гарантий. 1 В дальнейшем продолжалось совершенствование рассматриваемых мер административно-правовой ответственности, поскольку, как правильно отмечается в литературе, процедура привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации, предусмотренная нормами Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», оказалась недостаточной для обеспечения нормальной единой системы власти, для удовлетворения насущных потребностей населения регионов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, согласно указанному Закону, несло ответственность исключительно перед законодательным (представительным) органом субъекта Федерации и только за издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации. А между тем не всякое негативное воздействие на политическую и социально-экономическую сферы в конкретном субъекте Федерации вызывается 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. – 2016. – № 7. – С. 21. 30 конкретным нормативным актом высшего должностного лица. Оно может стать также результатом его действий или бездействия. Понимание этого требовало расширения оснований наступления ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, что и было предусмотрено Федеральным законом, внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии со статьей 29.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент Российской Федерации в случае уклонения главы субъекта Российской Федерации от отмены изданного им нормативного акта, приостановленного Президентом Российской Федерации, или обращения в соответствующий суд либо в случае издания нормативного акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, при условии, что эти противоречия установлены в судебном решении и в течение двух месяцев решение суда оставалось неисполненным, вправе вынести письменное предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Если же в течение месяца с момента вынесения предупреждения высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, то Президент Российской Федерации вправе отрешить это должностное лицо от занимаемой должности. Указанная схема реализации административно-правовой ответственности в принципе обеспечивала самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах Российской Федерации, гарантировала баланс во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами, а также создавала своего 31 рода механизм сдержек и противовесов при реализации административно-правовой ответственности со стороны федеральных органов государственной власти». 1 Изменения, внесенные в рассматриваемый Федеральный закон от 19 июня 2004 года, коренным образом изменили порядок избрания, а также административно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Главными целями этих изменений были названы обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, повышение роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для их достижения, а также с учетом нового порядка назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не в результате прямых выборов, а путем наделения по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, были расширены основания недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. В частности, было предусмотрено такое дополнительное основание недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации как ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. Тем не менее, нельзя не обратить внимание на то, что по данному Закону законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, принимающий решение о наделении соответствующими 1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. – 2015. – № 8. – С.135. 32 полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, фактически лишен возможности самостоятельного привлечения его к конституционно-правовой ответственности. Если раньше вынесенное депутатами недоверие, по аналогии с общераспространенной парламентской практикой, влекло немедленную отставку главы субъекта Российской Федерации, то по действующему законодательству решение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации направляется на рассмотрение Президенту Российской Федерации для окончательного решения данного вопроса. Это ведет к ослаблению контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти и нарушает действие принципа разделения властей, установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации, применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В то время как «выстраивание отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в рамках единой системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 КонституцииРоссийской Федерации) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, изменение порядка наделения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, возглавляющих, как правило, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, не может квалифицироваться как одностороннее усиление исполнительной власти соответствующего территориального уровня, «уход» региональных органов исполнительной власти от парламентского контроля». Поэтому федеральная власть ныне пытается расширить полномочия законодательной власти, в том числе в субъектах Федерации. И это правильно. Во всяком случае, логичной представляется возможность прекращения полномочий руководителя субъекта Российской Федерации с учетом воли тех, кто его наделил 33 ими. Вместо этого в настоящее время, в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», только Президент Российской Федерации обладает правом досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае отрешения его от должности «в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации» или же «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным законом». Вряд ли можно признать удачной такую конструкцию административноправовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Следует иметь в виду, что «негативная оценка деятельности высших органов государственной власти, должностных лиц, особенно на уровне, затрагивающем отношения Федерации и ее субъектов, требует максимальной осторожности и взвешенности, всесторонней обоснованности, точного соотнесения сиюминутных выгод и формального обеспечения неотвратимости ответственности с возможными отрицательными последствиями, в том числе побочными, отдаленными, чтобы общегосударственным интересам не навредить больше, чем можно извлечь пользы из такого рода осуждения». 1 К мерам административно-правовой ответственности следует отнести предусмотренное статьей 29.1 от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. – 2015. – № 8. – С.136. 34 государственной власти субъектов Российской Федерации» предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, которое вправе выносить Президент Российской Федерации в случае: а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской 35 Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора. 1 Данный пункт статьи 29.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает также срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Он не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора. Как видно, решение о предупреждении принимается в случае конкретного правонарушения и его оспаривание решается в судебном порядке. Такой механизм административно-правовой ответственности представляется более правильным и логичным, поэтому его следует использовать и в других случаях наступления административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации некоторые специалисты склоны относить к политической 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. – 2016. – № 7. – С. 22. 36 ответственности, с чем вряд ли можно согласиться. Ведь речь идет об административном правонарушении, поэтому, на наш взгляд, и ответственность должна носить административно-правовой характер. 1 Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Данный вид ответственности подробно прописан в части 5 статьи 114 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. В ней установлено, что в случае привлечения указанного лица в качестве обвиняемого и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Генеральный прокурор Российской Федерации направляет Президенту Российской Федерации представление о временном отстранении его от должности. Президент Российской Федерации в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении указанного лица от должности либо об отказе в этом. Среди специалистов ставится вопрос о конституционности закрепления данного вида административно-правовой ответственности в законодательстве. Так, считает, что |