ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
Федерации; первый вариант, предусмотренный Федеральным законом, на практике очень трудно применить в связи с участием в этой процедуре судебных органов и требованием значительных временных затрат (следует согласиться с некоторыми исследователями, которые считают, что в первом случае речь все-таки идет о конституционной ответственности, а во втором, когда основанием отрешения от должности является утрата доверия, это своеобразная административная ответственность или мера политической ответственности). 2. Исходя из того, что новый порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусматривает непосредственное участие в этом процессе Президента Российской Федерации, то полномочия последнего по отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так как именно Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Но в соответствии с Федеральным законом принятие решения о наделении лица полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возложено на законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской федерации, однако, при отстранении высшего должностного лица субъекта, мнение данного органа не учитывается. Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Было бы целесообразнее, если в процедуре наделения полномочиями и освобождения от должности участвовал один и тот же орган. 48 Следует отметить, что практика уже показала очевидный положительный эффект данных нововведений. 28 июля 2016 года президент Российской Федерации Владимир Путин своим указом отрешил Никиту Белых от должности губернатора Кировской области в связи с утратой доверия. В отношении Белых возбуждено уголовное дело о получении взяток на общую сумму 400 тысяч евро. Следователи Следственного комитета Российской Федерации во взаимодействии с сотрудниками ФСБ задержали его с поличным на месте совершения преступления 24 июня 2016 года в одном из ресторанов Москвы. В настоящее время Белых находится под арестом, но взяточником себя не считает и намерен доказывать свою невиновность в суде. 25 марта 2015 года Президент Владимир Путин отрешил от должности Губернатора Сахалинской области Александра Хорошавина в связи с утратой доверия. Хорошавин был задержан 4 марта в ходе проведения проверки следственных органов. Экс губернатор был арестован, ему было предъявлено обвинение. 25 июля 2016 года Следственный комитет завершил следственные действия в отношении Хорошавина, которому вменяется более десяти эпизодов взяточничества на десятки миллионов рублей. 18 марта 2014 года Президент Владимир Путин отправил в отставку главу Новосибирской области Василия Юрченко в связи с утратой доверия. В мае 2014 года следователи возбудили в отношении Юрченко уголовное дело о халатности (впоследствии дело было отменено), а в августе — о превышении полномочий. По версии следствия, Юрченко пролоббировал продажу недостроя и земли в центре Новосибирска по заниженной цене. По данным следствия, был причинен существенный вред ОАО "ГазТрансКом", 100% акций которого находятся в собственности Новосибирской области, в виде недополученного дохода на сумму не менее 17,7 миллиона рублей, а также Новосибирской области в виде недопоступления в областной бюджет Новосибирской области налогов и 49 дивидендов на сумму более 4,3 миллиона рублей. 27 ноября 2015 года следствие по статье «превышение должностных полномочий, совершенное лицом, занимающим государственную должность» было завершено и передано в суд. Экс губернатор непризнает свою вину и считает предъявленное ему обвинение необоснованным. В этой связи возникает еще одна серьезная проблема: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существенно снижает уровень ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. За законодательным органом субъекта сохраняется право выразить недоверие главе субъекта Российской Федерации. Так, например, в марте 2005 г. Законодательным Собранием Алтайского края было выражено недоверие губернатору Алтайского края М. Евдокимову. Но это уже не может повлечь, как было предусмотрено прежним законодательством, немедленную отставку главы региона. В результате получается, что законодательный орган субъекта Российской Федерации лишен реальных механизмов самостоятельного принятия решения о юридической ответственности утверждаемого в должности лица. Таким образом, Федеральный закон от 06.10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит общие формулировки оснований конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской федерации, которые требуют доработки и уточнения законодателем: – так, в частности, недостаточно четко сформулированы основания применения административно-правовой ответственности высшего должностного 50 лица субъектов Российской Федерации, не установлены пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству; – полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации прекращаются досрочно в случае «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей…» (пп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона). Данная формулировка содержит противоречия, так как речь может идти об одном или о разных основаниях; – «утрата доверия Президента Российской Федерации», «ненадлежащее исполнение полномочий» могут трактоваться неоднозначно, так как сам Федеральный закон не содержит определения данных понятий; – в соответствии с Федеральным законом принятие решения о наделении лица полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации возложено на законодательный (представительный) орган власти субъекта. Однако при отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации мнение данного органа не учитывается. А с точки зрения логики и практики конституционного регулирования в процедуре наделения полномочиями и освобождения от должности должен участвовать один и тот же орган; – следует в Федеральном законе закрепить одну процедуру применения ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, также следует закрепить за законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации право принимать окончательное решение при отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. 1 1 Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. – 2015. – № 8. – С.143. 51 В связи с этим необходимо детально регламентировать институт административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как в федеральном законодательстве, так и региональном, так как в демократическом правовом государстве важную роль в обеспечении единого правового пространства играет институт административноправовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно этот вид ответственности позволяет дать оценку действиям органов государственной власти субъектов Федерации. ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3.1 Проблемы привлечения к административной ответственности высшего должностного лица субъектаРоссийской Федерации Согласно ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на высшее должностное лицо субъекта Федерации распространяются ограничения, установленные для членов Правительства России, если иное не установлено федеральным законом. Несмотря на отсутствие прямых административных норм, институт административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нашел свое развитие в федеральных административных законах ифедеральных законах. В рамках первой группы указанных актов следует назвать Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», согласно ст. 44 которого Правительство России вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в случае их противоречия российской Конституции, 52 федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. 1 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», с изменениями от 5 апреля 2013 г. устанавливает, что этот судебный орган «разрешает дела о соответствии 1 Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. – 2015. – № 11. – С.65. 53 Конституции Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации» (ст. 3). Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», с изменениями от 25 февраля 2014 предоставляет право субъектам Российской Федерации создавать конституционные (уставные) суды для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации (ст. 27). 1 Во второй группе законодательных актов, несомненно, ведущее место принадлежит Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, именно в ч. 1 ст. 19 данного закона установлены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в основу классификации административной ответственности может быть положен признак как содержания основания, так и субъекта принятия решения о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. В частности, ч. 1.1 рассматриваемой статьи закрепляет, что указанное решение принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента России по большинству оснований. Исключение составляют положения п.п. «б», «в» и «г» ч. 1 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»., в соответствии с которыми решение о 1 Манохин В.М. Служба и служащий в С.39. Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 1997. – 54 досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации принимается Президентом России самостоятельно (ч. 1.2). Содержание данных норм подтверждает логичность такой позиции законодателя. С учетом вышеизложенного, обратимся к более детальному рассмотрению специфики административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Следует согласиться, что с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были заложены основы формирования действенного механизма административноправовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. 1 Изменения, произошедшие в законодательстве в период с 2000 по 2012 гг. (переход от всенародного избрания к наделению полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению Президента Российской Федерации и обратно), повлияли как на основания, так и на механизм указанной ответственности высших должностного лица субъекта Федерации. В результате были оптимизированы и официально закреплены три основные (указанные выше) формы административно-правовой ответственности данного лица. В ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определен исчерпывающий перечень оснований, по которым законодательный (представительный) орган 1 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. – М., 2015. – С.115. 55 государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие его высшему должностному лицу. В тот перечень входит: - издания им актов, противоречащих Конституции России, федеральному и региональному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены высшим должностным лицом субъекта Федерации в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; - ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. В отношении первого из указанных оснований особо подчеркнем, что оно даже выступало предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Как указано в его Постановлении от 4 апреля 2002 г., по смыслу рассматриваемых положений для применения такой меры воздействия, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия – массовое нарушение прав и свобод граждан. 1 Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Федерации. 1 Манохин В.М. Служба и служащий в С.40. Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 1997. – 56 Отметим, что выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации не является безусловным, автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий, но выступает основанием для рассмотрения Президентом России, с которым региональный руководитель находится в отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой должности. Как нам представляется, в связи с изменениями в порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, в настоящее время необходимо принципиальное внимание к юридической природе института выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, который был воспринят национальной юридической практикой в качестве важного элемента региональной системы сдержек и противовесов и одновременно – значимой формы парламентского контроля за исполнительной властью. 1 Однако в юридической литературе указанный институт мало исследован и рассматривается либо в рамках общих вопросов, касающихся значения доверия и недоверия в праве, в том числе в административном праве, либо в свете специальных проблем федеративных отношений, юридической ответственности, разделения властей. В итоге современная практика демонстрирует фактическую утрату рассматриваемым институтом самостоятельности и прямой юридической значимости, что подтверждается обязательной включенностью в процедуру его реализации главы российского государства. Как нам представляется, институт выражения недоверия высшему должностному лицу со стороны регионального парламента 1 Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. – 2015. – № 11. – С.67. 57 следует скорректировать. В частности, вопрос о допустимости введения субъектами Федерации отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта региональным парламентом как одной из форм административно-правовой ответственности уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении по «Алтайскому делу» Конституционный Суд России установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Федерации региональным парламентом, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу судебного решения. Следовательно, в целях соблюдения баланса в системе сдержек и противовесов государственной власти как на региональном уровне, так и в аспекте взаимодействия Федерации с субъектами, видится оптимальным самостоятельное законодательное оформление такой формы административноправовой ответственности высшего должностного лица, как отрешение его от должности в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Глава государства наделяется практически полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не связан никакими правовыми ограничениями. |