ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
С одной стороны, и это позитивный момент, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом России и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 1997. – 58 Федерации, что несет риск злоупотребления данным правом. 1 Указанное основание имеет ярко выраженную политическую окраску. В данной связи следует обратить особое внимание на установление и закреплениеправовых основ применения и порядка реализации указанной меры ответственности. Это становиться еще более актуальным, поскольку в контексте непосредственного избрания населением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – стал актуальным вопрос о конституционности института отрешения его от должности в связи с утратой доверия Президента России. В связи с этим, мы считаем, что данный вопрос должен выступить предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В результате возврата к всенародному избранию высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в современный период особую роль приобретает такая форма административно-правовой ответственности последних, как отзыв избирателями. Ее законодательной основой выступают положения п. «л» ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающие критерии применения соответствующей процедуры: - во-первых, осуществление отзыва только избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, 1 Манохин В.М. Служба и служащий в С.41. 59 - во-вторых, обязательное законодательное закрепление данного института и порядка его реализации на региональном уровне, что еще раз уточняется в ч. 7.1 указанной статьи. 1 При этом федеральный законодатель в нормах той же статьи изначально достаточно подробно определяет и основания, и процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта избирателями. Так, ч. 7.2 ст. 19 рассматриваемого акта устанавливает исчерпывающий перечень оснований такого отзыва: 1) подтвержденное судебным решением нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации федерального или регионального законодательства; 2) установленное судом неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей. Ч. 7.3 ст. 19 Закона об общих принципах организации региональной власти определяет субъектов инициирования процедуры отзыва в судебном порядке, к которым отнесены: политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа избирателей в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации и обладающих правом участвовать в выборах высшего должностного лица. В свою очередь ч. 7.4 той же статьи указывает на гарантированность возможности проведения агитации как за, так и против отзыва, всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по такому отзыву, а также достаточно подробно регламентирует саму процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации избирателями и его ограничения. Также уточним, что на уровне субъектов Российской Федерации вопросам административно-правовой ответственности высших должностных лиц также 1 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. – М., 2015. – С.119. 60 уделяется пристальное внимание, что подтверждается спецификой ее регулирования, определяемой в региональном законодательстве. В качестве примера обратимся к соответствующему опыту Челябинской области. Так, Уставом Челябинской области закреплены все основания отрешения от должности ее высшего должностного лица – губернатора, которые предусмотрены федеральным законодательством (ч. 6 ст. 45). При этом региональным законодателем ряд соответствующих положений не продублирован, а изложен лаконично и синтезировано, что позволяет, как представляется, избежать в ряде случаев внесения изменений и дополнений в данный учредительный акт в случае оптимизации федерального законодательства. Более подробно вопросы административно-правовой ответственности, в том числе высшего должностного лица субъекта, урегулированы в специальном законодательстве Челябинской области. В частности, особого внимания заслуживают нормы избирательного законодательства Челябинской области, посредством которых крайне оперативно были восприняты тенденции оптимизации федеральных законодательных актов в аспекте изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, примером здесь можно обозначить детальное регулирование такой формы административно-правовой ответственности, как отзыв высшего должностного лица избирателями. Закон Челябинской области от 29.11.2012 № 422-ЗО «О порядке отзыва Губернатора Челябинской области» (подписан Губернатором Челябинской области 11.12.2012) ст. 7 которого в целом отражает положения федерального закона в исследуемом аспекте, что видится логичным, исходя из ее наименования. Отзыв Губернатора Челябинской области возможен по одному из следующих оснований: 61 1) нарушение Губернатором Челябинской области законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Челябинской области, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение Губернатором Челябинской области своих обязанностей, установленное соответствующим судом. 1 Для сравнения, в ст. 15 «Общие положения об отзыве депутатов и выборных должностных лиц» Избирательного кодекса Белгородской области от 25 апреля 2012 г. присутствует положение гарантирующего характера, дополняющее нормы закона об общих принципах организации региональной власти: «Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности» (ч. 2 ст. 15). Спецификой избирательного законодательства Челябинской области в части установления процедуры отзыва губернатора избирателями выступает параллельное с установлением порядка наделения его полномочиями принятие указанного закона, подробно регламентирующего осуществление соответствующей процедуры. При этом особого внимания заслуживает содержание гарантий отзываемого губернатора и инициативной группы по его отзыву, определяемых региональным законодателем. Ст. 8 устанавливает гарантии отзываемого Губернатора Челябинской области: 1 Закон Челябинской области от 29.11.2012 № 422-ЗО «О порядке отзыва Губернатора Челябинской области» (подписан Губернатором Челябинской области 11.12.2012)// Южноуральская панорама. – № 191. – 15.12.2012 (спецвыпуск N 46). 62 - назначить до 20 доверенных лиц, представляющих интересы отзываемого Губернатора Челябинской области в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, их должностными лицами, а также участниками голосования по вопросам, связанным с отзывом Губернатора Челябинской области. - отозвать доверенных лиц, уведомив об этом Избирательную комиссию Челябинской области, которая аннулирует выданные данным доверенным лицам удостоверения. - назначать наблюдателей. На всех этапах осуществления отзыва Губернатором Челябинской области может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде. Ст. 9 устанавливает гарантии инициативной группы, иных групп участников голосования, которые: вправе осуществлять агитационную и иную законную деятельность, направленную на отзыв ГубернатораЧелябинской области, а также деятельность, связанную со сбором подписей участников голосования в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву Губернатора Челябинской области; могут назначать наблюдателей. 1 Для сравнения, в дополнение к положениям федерального закона Избирательный кодекс Белгородской области устанавливает возможность назначения губернатором такого же количества доверенных лиц, как и при проведении выборов, а для инициативной группы по проведению отзыва - ее уполномоченных представителей, но не более числа доверенных лиц, назначенных губернатором. То есть, в указанной части положения избирательного 1 Закон Челябинской области от 29.11.2012 № 422-ЗО «О порядке отзыва Губернатора Челябинской области» (подписан Губернатором Челябинской области 11.12.2012)// Южноуральская панорама. – № 191. – 15.12.2012 (спецвыпуск N 46). 63 законодательства носят ярко выраженный обеспечительный характер. В данной связи опыт Белгородской области можно признать показательным. Подводя итог, проделанному в настоящем параграфе исследованию, отметим, что в настоящее время административно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно признать самостоятельным институтом административного права. Регулирование оснований и процедуры привлечения к административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации осуществляет как федеральное, так и региональное законодательство. Особое место среди нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру административноправовой ответственности, занимают указы Президента Российской Федерации, на основании которых происходит досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом такая ответственность обладает ярко выраженным политическим характером. Своеобразной новеллой российского законодательства в части регулирования административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации следует признать институт отзыва последнего избирателями, «возрожденный» в силу изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако практику его применения на региональном уровне еще предстоит выработать в оптимизированных условиях современного государственного строительства. 1 Проведенное исследование однозначно позволяет сделать вывод о том, что реализуемые в стране реформы государственной власти коснулись и реформирования института высшего должностного лица субъекта Российской 1 Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. – 2015. – № 11. – С.69. 64 Федерации. Вместе с тем, предпринятые меры, недостаточно четко определили в федеральном и региональном законодательстве его правой статус. Несмотря на существенные изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Федерации, произошедшие в ходе проведения реформ государственного управления в последнее время, еще остается немало нерешенных вопросов. Так, до сих пор в юридической литературе ведется дискуссия между сторонниками назначения главы региона Президентом Российской Федерациис согласия законодательного органа субъекта Российской Федерациии сторонниками народного избрания главы региона. В связи с этим актуальным становиться вопрос повышения политической ответственности главы региона перед Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, гражданами субъекта Российской Федерации. Анализ различных точек зрения исследователей и законодательства позволил дать определение института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с наделением полномочиями, деятельностью и прекращением деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Законодательство, регулирующее правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации находится в стадии формирования. Множество факторов, среди которых главным является политический, влияют на то или иное, подчас противоположное, решение федерального законодателя и высших должностных лиц Российской Федерации. Четкое следование правилам юридической техники, анализ взаимосвязанных нормативных актов и учет мнений всех задействованных в процессе управления регионами позволит в конечном итоге 65 сформировать оптимальную правовую основу, регулирующую конституционно- правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. 1 Выбранная сегодня процедура выборов глав субъектов Российской Федерации с учетом возможности участия регионов в определении отдельных ее аспектов при закрепленном праве Президента Российской Федерации отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в установленных случаях является наиболее оптимальной в целях обеспечения государственной целостности Российской Федерации. Проведенное исследование позволило сформулировать определение компетенции высшего должностного лица субъекта федерации совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения: - определение внутренней политики и направлений внешней деятельности субъекта Российской Федерации; - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации; - обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. Дентальная регламентация компетенции высшего должного лица субъекта федерации позволит наиболее эффективно осуществлять лицам, занимающим данную должность возложенные на них обязанности. Определить место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов власти субъекта Российской Федерации можно в соответствие с выделенной классификацией: 1 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 1997. – С.45. 66 1. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации и Президента Российской Федерации; 2. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации; 3. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации с остальными участниками в рамках системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации; 4. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерациии законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Мы с уверенностью можем сделать вывод о том, что как субъект системы разделения властей высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации принимает активное участие в системе «сдержек и противовесов». В современных политических и социально-экономических российских реалиях фигура высшего должностного лица субъекта Федерации имеет огромное значение для укрепления единства страны, ее правового пространства, формирования единой экономической и финансовой системы. 1 В настоящее время административно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно признать самостоятельным институтом административного права. Регулирование оснований и процедуры привлечения к административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации осуществляет как федеральное, так и региональное законодательство. Особое место среди нормативных правовых актов, 1 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. – М., 2015. – С.134. 67 регламентирующих процедуру административноправовой ответственности, занимают указы Президента Российской Федерации, на основании которых происходит досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом такая ответственность обладает ярко выраженным политическим характером. Своеобразной новеллой российского законодательства в части регулирования административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации следует признать институт отзыва последнего избирателями, «возрожденный» в силу изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако практику его применения на региональном уровне еще предстоит выработать в оптимизированных условиях современного государственного строительства. 1 Институт губернаторства по-прежнему остается важнейшим звеном в политической системе государства. Он находится в процессе постоянного совершенствования и развития в интересах укрепления российской государственности, развития партийной системы, обеспечения оптимального баланса интересов федерального центра и субъектов федерации. 3.2 Направления совершенствования законодательства об ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Совершенствование законодательства об административной ответственности, в том числе об административной ответственности должностных лиц, невозможно без уяснения новых реалий российского государства: его федеративного устройства, объединяющего, в принципе, разнопорядковые 1 Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. – 2015. – № 11. – С.71. 68 субъекты, а также без надлежащего разрешения проблем распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Действительно, разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов во всех областях государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни нашего общества является одной из наиболее сложных и актуальных проблем. Она возникает всегда, когда речь идет о реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации, которая отнесла к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Исходя из смысла и содержания Конституции Российской Федерации, регулирование административной ответственности возможно только путем принятия законодательного акта на федеральном уровне и на основе принимаемых в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. |