Правовая характеристика деятельности фонда социального страхования рф. организация органов Cтарцева 8. Правовая характеристика деятельности Фонда социального страхования
 Скачать 166.02 Kb.
|
|
2.2. Состав, структура и динамика расходов Фонда социального страхования РФ Что касается структуры расходов бюджета ФСС РФ (табл. 2), то с каждым годом растет сумма выплат по случаю временной нетрудоспособности и в связи с материнством – на 2017 год эти расходы увеличены на 24% относительно 2013 года. Несомненно, это связано с тем, что в нашей стране наблюдается увеличение рождаемости. Таблица 2. Структура расходов бюджета ФСС РФ за 2013 -2017 гг., млрд руб.[18]
Одной из главных причин возникновения проблемы отрицательного баланса бюджета ФСС РФ выступает значительный рост расходов на выплаты различных пособий, в том числе связанный с повышением доли расходов на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в 2017 году относительно 2013 года на 24,2%. Расходы на выплату пособий по беременности и родам гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на 2017 год определены в объеме 122,45 млрд руб., что на 4,1% больше, чем в 2016 году. Дефицит бюджета Фонда, в части расходов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на 2017 год составляет 53,31 млрд руб. и объем профицита, в части расходов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в сумме 12,11 млрд руб. (табл. 3). Таблица 3. Структура дефицита бюджета ФСС РФ на 2017 г., тыс. руб.[18]
Несбалансированность бюджета Фонда социального страхования РФ обусловлена недостаточным обеспечением его необходимыми финансовыми ресурсами. Средства не доходят в полном объеме до бюджета ФСС РФ в виду достаточно высокой доли теневого сектора в российской экономике. Зачастую чтобы не платить большие страховые взносы, организации применяют такой способ расчета с работниками как «зарплата в конверте». Кроме того, кризисные явления в экономике в 2014-2015 гг., сопровождающиеся также ростом безработицы и сохраняющаяся в настоящее время общая макроэкономическая нестабильность привели к сокращению совокупного фонда оплаты труда в среднем на 2,5%, что также снижает объем поступающих страховых взносов в бюджеты всех государственных внебюджетных фондов РФ. Проблемы сбалансированности бюджета Фонда возникают также из-за роста недоимки по страховым взносам на обязательное социальное страхование при сохраняющейся тенденции роста расходов на социальное обеспечение за счет средств Фонда. Несовершенство законодательной базы функционирования ФСС РФ и невысокая прозрачность его деятельности также осложняет работу Фонда. По мнению многих экспертов, после принятия ряда нормативных правовых актов деятельность Фонда не отвечает полностью многим страховым принципам, которые положены в основу его функционирования. Например, целевое использование средств Фонда реализуется не полностью, так как средства, отчисляемые предпринимателями в ФСС РФ, считаются частью средств федерального бюджета и используются на покрытие его дефицита. Счетной палатой РФ неоднократно отмечалось, что нарушается принцип дифференцированности страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска, реализуемый через обеспечение эквивалентности обязательств по страховому обеспечению и сумм внесенных обязательных платежей внутри класса профессионального риска. Также, постоянное снижение размеров взносов, широкий перечень льгот сделали систему социальной поддержки граждан дотационной, что обусловливает усиление финансовой нагрузки, невозможность полного выполнения Фондом закрепленных за ним функций, и проявляется в нерациональном использовании имеющихся ресурсов, и в конечном итоге негативно влияет на устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования. Фонд социального страхования РФ для повышения эффективности деятельности в сфере обязательного социального страхования и в настоящее время реализует масштабный пилотный проект, меняющий существующий «зачетный механизм» исполнения бюджета ФСС на систему непосредственного назначения и выплат застрахованным лицам территориальными органами ФСС страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также осуществления иных выплат и возмещения расходов страхователя на предупредительные меры по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников. Данный пилотный проект предусматривает следующие нововведения: – замена «зачетной» системы системой прямого назначения и выплаты пособий региональными отделениями Фонда социального страхования РФ. Отметим, что зачетная система предполагала механизм выплаты работодателем пособий застрахованным лицам в счет уплаты страховых взносов в Фонд; – изменение бланка листка нетрудоспособности; – разработка и реализация новых технологий приема и обработки данных, в частности возможность электронного заполнения листка нетрудоспособности; – усложнение процесса обращения застрахованных лиц по поводу получения пособий; – упрощение процедуры заполнения ежеквартальной отчетности по форме 4-ФСС для страхователя. Таким образом, цели пилотного проекта – отказ от «зачетной» системы и переход на новый порядок выплаты пособий, усиление контроля над процессом рассмотрения листка временной нетрудоспособности для снижения случаев мошенничества. Реформирование системы социального страхования исключит возможность страхового мошенничества, а также позволит свести риск невыплат пособий застрахованным гражданам к нулю в случае, когда организация находится в стадии банкротства или ликвидации. Реализуя пилотный проект в ряде регионов России, ожидается получение следующих результатов: – обеспечение правильных расчетов при начислении пособий для застрахованных лиц; – сокращение конфликтов между работодателем и застрахованным лицом по поводу получения определенных пособий; – возможность контроля за всеми оплачиваемыми листками нетрудоспособности для ФСС РФ; – сокращение случаев мошенничества в области страхования; – оптимизация расходов Фонда; – введение электронного листка нетрудоспособности, позволяющего компьютеризировать и облегчить ряд процессов и др. Одним из важных результатов работы пилотного проекта явилось постоянное предоставление открытых для общественности отчетов о работе территориальных отделений фонда на соответствующих интернет-сайтах, что повышает прозрачность их работы и прозрачность предоставления социальных выплат населению за счет средств Фонда. В регионах, где внедрен данный проект, отмечено, что он оправдывает ожидаемые результаты, однако некоторые аспекты требуют усовершенствования. В частности, в заключении Счетной палатой РФ на проект бюджета ФСС РФ на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов отмечается, что проведенный в 2016 году «анализ финансовых результатов исполнения бюджетов территориальных органов ФСС, реализующих пилотный проект, показал, что рост недоимки по страховым взносам на обязательное социальное страхование в этих территориальных органах ФСС варьируется в пределах 1,27-2,16 раза, что значительно выше роста недоимки в целом по Российской Федерации (1,2 раза)», и причины данной ситуации требуют детального анализа. Другим важным изменением в деятельности ФСС РФ, направленным на сбалансированность его бюджета, является передача с 1 января 2017 года налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование. Согласно финансово-экономическому обоснованию к проекту «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации» на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов данное решение позволит сократить дефицит бюджета Фонда в 2020 году на 46,6 млрд. рублей. Таким образом, представляется, что дальнейшее развитие системы государственного социального страхования и решение проблем функционирования Фонда социального страхования Российской Федерации, должны быть связаны с: – использованием единой методики расчета поступлений страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний ФНС России и ФСС РФ, что будет способствовать более реалистичным оценкам данной группы доходов на стадии составления проекта бюджета Фонда; – совершенствованием системы расчета тарифов обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний путем обеспечения эквивалентности обязательств по страховому обеспечению и сумм внесенных обязательных платежей внутри класса профессионального риска; – сокращением аппарата управления и расходов на оплату труда и содержание работников центрального аппарата и территориальных органов Фонда вследствие передачи функций по администрированию страховых взносов на обязательное социальное страхование по временной нетрудоспособности и в связи с материнством налоговым органам; – обоснованным расчетом стоимости затрат Фонда на проведение научно-исследовательских работ; – обоснованным сокращением льготных категорий плательщиков страховых взносов в Фонд по пониженному тарифу, что позволит снизить нагрузку на федеральный бюджет, который осуществляет трансферт в бюджет ФСС РФ на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; – прекращением практики покрытия дефицита бюджета Фонда в части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством за счет средств страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, что не только не соответствует целевому назначению страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, но и создает риски невыполнения Фондом социальных обязательств по данному виду социального страхования. Внедрение указанных мер позволит повысить доходы Фонда социального страхования РФ и эффективность распределения его средств, обеспечить стабильный уровень социальной поддержки граждан и положительно влиять на общий уровень и качество жизни населения в целом. Глава 3. Правовая характеристика деятельности Фонда социального страхования Основы правового регулирования внебюджетных фондов в РФ Главное направление расходования денежных средств государственных внебюджетных фондов - социальная сфера. Следует отметить, что деятельность каждого внебюджетного фонда направлена на разрешение определенного круга проблем. Так, Пенсионный фонд РФ создан в целях управления финансовыми ресурсами пенсионного обеспечения. Деятельность Фонда социального страхования РФ направлена на обеспечение финансирования гарантируемых государством социальных пособий. Фонд обязательного медицинского страхования отвечает за обеспечение финансирования целевых программ в рамках реализации Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" [16]. Внебюджетные фонды денежных средств являются разновидностью целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств. Они создаются на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу самих законов РФ и Постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. Внебюджетные фонды по целевому назначению подразделяются на социальные и экономические. Социальные внебюджетные фонды созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д. Основам правового регулирования социальных внебюджетных фондов уделено внимание в ст.143-150 Бюджетного кодекса РФ [7]. В соответствии со ст.143 определяются общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Так, вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на: -социальное обеспечение по возрасту; -социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; -социальное обеспечение в случае безработицы; -охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с БК РФ. Состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации регламентирован ст.144 БК РФ. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Устанавливая подобные нормы, регламентирующие деятельность государственных внебюджетных фондов, БК РФ обеспечивает надежный контроль за своевременным поступлением и целевым расходованием средств фондов. Правовое регулирование правового статуса и деятельности внебюджетных фондов помимо Бюджетного кодекса осуществляется большим количеством подзаконных актов. Нормы, регламентирующие деятельность внебюджетных фондов, могут содержаться в указах Президента РФ, актах Правительства РФ, актах органах исполнительной власти, а также деятельность внебюджетных фондов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется соответствующими нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Характеристика нормативно-правовой базы, устанавливающей правовой режим фонда социального страхования Правовой статус государственных внебюджетных фондов включает в себя большинство элементов, характерных для правового статуса органов государственного управления: Фонды как субъекты государственного управления – это организованный коллектив людей с определенным порядком формирования, официальным наименованием, атрибутами (печати и эмблемы), закрепленным порядком комплектования личного состава, распределением управленческих функций. Деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется: специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленных на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности; методами и формами деятельности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; изданием актов управления, обязательных для плательщиков страховых взносов; возможностью применения установленных нормативными актами мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний. 3. Организационно-структурные элементы: законодательно определенный порядок образования, реорганизации, ликвидации фондов; определенная нормативными актами внутренняя функциональная структура фондов; территориальные пределы деятельности. С другой стороны, государственные внебюджетные фонды обладают свойствами, порожденными двойственностью их правового статуса и не позволяющими однозначно отнести их к органам государственного управления: государственные внебюджетные фонды не являются автономной частью государственного аппарата; государственные внебюджетные фонды – самостоятельные юридические лица, действующие не от имени государства, а по его поручению от собственного имени; государственные внебюджетные фонды несут самостоятельную ответственность, при этом ответственность государства за действия фондов ограничена рамками гражданского законодательства как собственника финансово-кредитных учреждений; государственные внебюджетные фонды самостоятельно в процессе своей собственной деятельности создают финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяются ими в процессе их организации; государственные внебюджетные фонды подконтрольны органам государственной власти, но не подчинены им; у фондов отсутствуют вышестоящие государственные органы в порядке подчиненности; штатные работники государственные внебюджетные фонды не являются государственными служащими, хотя в ряде случаев действующее законодательство приравнивает их к государственным служащим в части обеспечения бытовым и медицинским обслуживанием, оплаты труда и т.д. Реализация фондами полномочий в отношении финансовых средств опосредуется власти отношениями с государственными органами, осуществляющими от имени Российской Федерации, ее права собственника. Такие отношения возникают в связи с необходимостью получения согласия собственника на распоряжение имуществом в определенных случаях, осуществлением контроля уполномоченными государственными органами за деятельностью государственных внебюджетных фондов и др. Фонды сами как фискальные учреждения наделены довольно широкими полномочиями государственно-властного характера, прежде всего в отношениях с плательщиками страховых взносов и получателями финансовых средств фондов. Эти полномочия реализуются фондами путем: контроля за соблюдением законодательно установленного порядка уплаты плательщиками страховых взносов в государственный внебюджетный фонд; применения финансовых санкций к плательщикам страховых взносов как меры ответственности за нарушения порядка и сроков уплаты обязательных страховых платежей; принятия правовых актов, обязательных для исполнения плательщиками; контроля за целевым использованием средств государственного внебюджетного фонда получателями этих средств [28]. Фонд социального страхования РФ является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Его правовой режим определен Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 N 101 (ред. от 29.12.2018) "О Фонде социального страхования Российской Федерации". Фонд социального страхования РФ управляет средствами государственного социального страхования РФ. Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Свое целевое назначение фонд реализует при решении следующих задач: обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно - курортное обслуживание работников и их детей; участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования; осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда; разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование; организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования; сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования (пункт 6 Положения). Источниками образования фонда социального страхования РФ являются, в соответствии с п.7 Положения : страховые взносы работодателей-организаций и граждан, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанные уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством; страховые взносы граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд; доходы от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады; добровольные взносы граждан и юридических лиц; поступления иных финансовых средств, не запрещенных законодательством; ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях; прочие поступления (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимки по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченные в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств Фонда; средства, возмещаемые Фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и других). Постановление Фонда социального страхования РФ от 23 марта 2004 г. N 27 "Об организации работы исполнительных органов Фонда социального страхования Российской Федерации по регистрации страхователей" [11] закрепляет, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона РФ от 24 июля 1998 г №125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"(ред. от 02.12.2019) регистрация в качестве страхователей юридических лиц осуществляется исполнительными органами Фонда в пятидневный срок с момента представления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц (далее именуется - регистрирующий орган), сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц. Регистрация юридических лиц в качестве страхователей осуществляется в региональных отделениях Фонда. По решению управляющего региональным отделением Фонда полномочия по регистрации страхователей могут быть возложены на филиалы региональных отделений Фонда при условии соблюдения установленных законодательством Российской Федерации сроков регистрации страхователей, направления региональными отделениями Фонда в регистрирующий орган сведений о регистрации страхователей, а также обеспечения защиты сведений о страхователях, передаваемых в филиалы регионального отделения Фонда. Регистрация юридических лиц в качестве страхователей осуществляется в региональных отделениях Фонда (филиалах региональных отделений Фонда) по месту их государственной регистрации. Юридические лица одновременно с регистрацией в качестве страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний учитываются в качестве страхователей по обязательному социальному страхованию. На основе имеющихся данных о страхователях региональные отделения Фонда (филиалы региональных отделений Фонда) ведут реестры страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и обязательному социальному страхованию. В случае осуществления регистрации страхователей филиалами регионального отделения Фонда региональные отделения Фонда обеспечивают ведение единых реестров страхователей по региональному отделению Фонда в целом. Ведение реестров страхователей осуществляется средствами единой интегрированной информационной системы "Соцстрах". В реестры включаются данные по каждому страхователю - юридическому лицу. Ряд нормативно-правовых актов на прямую не регулирует деятельность фонда социального страхования, затрагивая лишь некоторые аспекты деятельности фонда. Например, с 1 января 2001 года взносы, зачисляемые в Фонд социального страхования РФ в составе единого социального налога, уплачиваются в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ [6]. Или, например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (ред. от 02.12.2019) в статье 22 говорит о страховых взносах в Фонд социального страхования РФ. При составлении годовой отчетности в ФСС необходимо руководствоваться следующими нормативными документами: Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (ред. от 19.12.2016) [14]; Федеральным законом от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Согласно данным поправкам отчет в ФСС необходимо представить по установленной форме: 1. не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, если отчет подается на бумажном носителе; 2. не позднее 25-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, если он представляется в форме электронного документа. [19]. Отчет об исполнении бюджета Фонда социального страхования принимается и утверждается Государственной Думой РФ в виде федерального закона, например, исполнение бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2017 был утвержден Федеральным законом от 11.10.2018 N 358-ФЗ (ред. от 13.05.2019) "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2017 год"[17]. Общий объем профицита бюджета Фонда утвержден в сумме 21 017 059,4 тыс. рублей, из них дефицит бюджета Фонда по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 3 107 289,4 тыс. рублей и профицит по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 23 676 998,9 тыс. рублей. Общий объем расходов бюджета Фонда, направленных Фондом на исполнение публичных нормативных обязательств в 2017 году, составил 579 855 686,4 тыс. рублей. По сравнению с 2016 годом расходы увеличились на 5 954,3 млн рублей, или на 1 процент, в основном за счет увеличения расходов на пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также на оплату 4 дополнительных выходных дней в месяц в связи с уходом за детьми-инвалидами. Расходы по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством составили 529 113,8 млн рублей, расходы на выплату всех видов пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством сложились в сумме 516 256,5 млн рублей, расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности составили 223 935,7 млн рублей, расходы на выплату пособий при рождении ребенка в 2017 году составили 20 310,2 млн рублей, расходы на выплату пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, составили 160 785,4 млн рублей. |