диплом. ВКР. Программа
 Скачать 0.49 Mb.
|
|
Рисунок 1. Возникновение миссии и целей муниципального управления. Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию населения муниципального образования.23 Именно внутреннее состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей муниципального управления24. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг муниципального образования и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала муниципального управления для управленческих действий, способных привести в итоге к объективной практической целенаправленности муниципального управления. Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным с объектом25. Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и открытость сформулированных целей муниципального управления. Сама сущность управления состоит из определенной последовательности (механизма) целеполагания, от прогнозирования к программированию, а далее к планированию – принятию решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать рисунок 2.  Рисунок 2. Механизм целеполагания. Планирование – это мост между нынешним и желаемым будущим положением. Игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в муниципальном управлении, а, следовательно, и от самого управления как такового, тогда начинают проявлять себя стихийные процессы с непредсказуемостью их последствий26. В-третьих, иерархия целей муниципального управления строится на приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей муниципального управления образуют следующую структуру рисунок 3.  Рисунок 3. Иерархия целей муниципального управления. -социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения муниципального образования; -культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования; -производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций, оказывающих различные услуги; -организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей. В-четвертых, построение, самого “древа” целей муниципального управления. Основой “древа” целей муниципального управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и качества жизни населения муниципального образования27. Стратегические цели являются – главными, а цели, способствующие их достижению – обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального управления) и частные (для отдельных сфер, органов и структурных подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени –долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, официальные (цели-декларации о намерениях или направлениях деятельности) и побочные (могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные (могущие увести систему и ее отдельные элементы в сторону).28  Рисунок 4 Виды целей муниципального управления. Построение “древа” целей муниципального управления на базе и с учетом их иерархии является непростой процедурой. Необходимо четкое выделение главной (стратегической) цели, ради достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем произвести “разветвление” этих целей по всем другим их видам рисунок 4. К целям муниципального управления, как и ко всем прочим, предъявляются определенные требования: -достижимость и реалистичность; -понятность исполнителям; -качественную и (возможно) количественную характеристику; -мотивирующую силу; -взаимную совместимость; -возможность проверки достижения и корректировки; -объективную обусловленность и обоснованность; -социальную мотивированность; -обеспеченность в ресурсном отношении; -системную организованность29. Для большинства муниципальных образований выбор целей деятельности представляет сложную проблему, требующую серьезных подходов и исследований30. При выборе целей следует принимать во внимание тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п. Таким образом, Функции и цели местного самоуправления основные направления деятельности муниципальных образований, направленных на проведение и обеспечение реализации определенной политики на определенных территориальных границах в своей компетенции. 1.2 Характеристика функциональной структуры аппарата управления местной администрации и способы ее совершенствования. Функциональная система управления — это система управления, которая основана на принципе полного распорядительства. Это значит, что в предприятии есть иерархия, где заместителями управляет руководитель, а остальными сотрудниками — заместители. При этом каждый орган управления специализируется на выполнении отдельных функций.31 Суть состоит в том, что выполнение отдельных функций, но конкретным вопросам возлагается на специалистов, т.е. каждый орган управления (либо исполнитель) специализирован на выполнении отдельных видов управленческой деятельности32. В организации, как правило, специалисты одного профиля объединяются в специализированные структурные подразделения (отделы), например плановый отдел, бухгалтерию и т.д. Таким образом, общая задача управления организацией делится, начиная со среднего уровня, по функциональному критерию. Преимущества и недостатки системы К достоинствам Функциональной системы управления относят: -Повышение эффективности работы управленческого персонала. -Совершенствование качества производственных процессов. -Исключение удвоения функций отделов. -Высокая компетентность специалистов, которые отвечают за осуществление определенных функций. -Использование консультаций компетентных специалистов и уменьшение потребности в специалистах широкого профиля. Среди минусов Функциональной Системе управления выделяют: -Нарушение принципа единоначатия, из-за чего уменьшается уровень порядка в организации. -Возникновение конфликтов в предприятии. -Несогласованность указаний управленческого аппарата. -Чрезмерная заинтересованность в выполнении целей собственных подразделений. -Нет ответственности исполнителя за работу. -Длительная процедура принятия решений. -Нет согласованности в оргструктуре. В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям. На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из которых являются: 1. Тип муниципального образования. Он предопределяет перечень вопросов местного значения, из которого складываются полномочия администрации. 2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. В зависимости от выбранных приоритетов развития будут «усиливаться» те звенья управления, на которые возложены функции по достижению соответствующих целей и решению задач. 3. Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в том числе, и наличие территориальных структурных подразделений. 4. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. е. передачи отдельных функций администрации, не носящих властного характера, более эффективному исполнителю. 5. Различные местные особенности – географические, природные, демографические, исторические. Они определяют необходимость создания структурных подразделений, которые не являются типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных образований. Типичная линейно-функциональная структура местной администрации обычно включает: 1. руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель; 2. структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой: -o отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.); -o функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.); -o территориальные органы (например, для города с районным делением); -o аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др33. Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой – сами определяются ею.34 Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. 1. Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия35. 2. Перспективность. Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. 3. Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий36. 4. Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности: 5. Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты. 6. Экономичность37. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.38 В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются: – глава администрации; – его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя; – структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления); – коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы; – аппарат администрации39. К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории. Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования40. Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов41. В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.42 В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений. Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. 1.3 Методика анализа эффективности функциональной структуры аппарата управления местной администрации Методы анализа организационной структуры могут быть различны: как общенаучные (аналогия, сравнение, анализ и т.д.). Анализ организационных структур местных администраций как муниципальных управленческих организаций осуществлять по следующим основным направлениям: -типологизация организационных структур администраций муниципальных образований; - количество уровней управления в администрации; -соблюдение норм управляемости, оптимизация количества должностных лиц и структурных подразделение, непосредственно подчиненных главе администрации и его заместителям; - роль и функции главы администрации, его заместителей; - наличие программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования43. Анализ состоит из нескольких этапов: 1 этап. Определение типа организационной структуры. 2 этап. Непосредственно анализ организационной структуры. На данном этапе необходимо рассмотреть каждое подразделение в отдельности, проанализировать его функции с точки зрения функционального подхода и имеющиеся для их исполнения полномочия44. 3 этап. Выявление существующих проблем. 4 этап. Рекомендации по совершенствованию организационной структуры. Второй этап анализа организационной структуры управления предполагает выделение рядя первичных характеристик исследуемой организационной структуры управления, а именно: 1. Общее количество уровней управления. 1.Необходимо отличать при анализе организационной структуры управления количество уровней управления (уровней руководителей) от общего количества уровней иерархии (количество уровней руководителей плюс уровень исполнителей). 2. Количество уровней управления различных подразделений организации; разность между максимальным и минимальным количеством уровней управления; среднее по подразделениям количество уровней управления. В данном случае определяется количество уровней управления по ветке каждого из заместителей первого лица предприятия, а также по ветке первого лица предприятия, в том случае, если он имеет в подчинении сотрудников кроме заместителей45. 3. Количество подразделений и количество руководителей. В выпускной квалификационной работе использована методика разработанная Старченко Е.Н. в диссертационном исследовании «Совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления». Старченко Е.Н. предложена система индикаторов оценки организационных структур администраций городов:46 1. Доля структурных подразделений администрации города, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления (экономической, городского хозяйства, социальной, административной).47 При этом, достигается экономия времени главы администрации за счет разгрузки его от решения множества текущих вопросов как минимум на 10 - 20 %; уменьшается напряженность принятия управленческих решений; повышается надежность системы в целом за счет обеспечения единства действий подразделений, входящих в соответствующие блоки. Значение данного индикатора должно быть максимально приближено к 100% (все подразделения входят в соответствующие блоки). 2. Отклонение от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя) - норма управляемости, которую дает теория менеджмента, равна семи структурным единицам48. В работе, с учетом личностного фактора, принято допущение о целесообразности непосредственного подчинения главе не более 9-11 структурных единиц. С = n ∙ [2 n-1 + n-1], (1) где С – число потенциальных связей; n – численность работников, ответственных перед руководителем. Превышение нормы управляемости рассматривается как серьезный недостаток в построении организационной структуры; при этом у главного руководителя не остается времени для решения перспективных, стратегических задач управления. Таблица 1 |