Происхождение дипломатии как категории исторической диплом
 Скачать 402.9 Kb.
|
|
системы международных отношений, считается Вестфальская, оформление которой связано с завершением Тридцатилетней войны и заключением в 1648 г. Вестфальского мира. Ее итогом стало формирование в Западной Европе ряда крупных, национальных государств. Вокруг них группировались более слабые государства, и таким образом в Европе возникли первые сравнительно устойчивые центры силы, противоборство между которыми определяло общую динамику международной жизни. Вестфальский мир 1648 года подвел следующие итоги Тридцатилетней войны: две основные силы того времени – папство и Империя – были сокрушены, был создан Швейцарский союз; Испания утратила доминирующие позиции в Европе, уступив их Франции, которая превратилась на полтора столетия в региональную сверхдержаву; другие страны, такие как Швеция, Португалия, Чехия, Дания, Италия и Нидерланды, сложились в национальные государства. Этой системе присуща идея баланса сил. Признание в качестве одного из ключевых «принципа национального государственного суверенитета», когда каждое государство обладает всей полнотой власти на своей территории. Характерна деидеологизация, то есть устранение конфессионального фактора как одного из основных факторов политики. Межгосударственные союзы в новых условиях становились более гибкими и ситуативными. Смена партнера по коалиции стала не таким уж редким явлением. Суть её сводилась к тому, чтобы политическим или дипломатическим маневром не позволить какому-либо одному европейскому государству или коалиции государств аккумулировать силы, значительно превосходящие мощь их вероятных соперников. Основные принципы Вестфальской системы международных отношений: приоритет национального интереса, принцип баланса сил, приоритет государств — наций, принцип государственного суверенитета: право требовать невмешательства в свои дела, равенство прав европейских государств, обязательство выполнять подписанные договоры, принцип действия международного права и применения дипломатии в международных отношениях. Историю этой модели отличает исключительная длительность фазы консолидации, растянувшейся вплоть до Утрехтского мира (1713 г.), и протекавшей на фоне практически не прекращавшихся войн. Важной чертой этой модели была географическая ограниченность сферы ее действия. Она носила отчетливо выраженный европоцентристский характер, а на ранней стадии ее влияние ограничивалось лишь Западной и Центральной Европой. Утрехтский мир (за испан.наследство) расширил и адаптировал условия Вестфальского мира на расширяющееся европейское сообщество. Система международных отношений вступает в сферу стабильного развития. Была ликвидирована асинхронность в развитии основных компонентов системы. Происходит дальнейшее расширение сферы действия системности. Вестфальскую эпоху (или систему) международных отношений разбивают на несколько подсистем: систему преимущественно англо-французского соперничества в Европе и борьбы за колонии в XVII - XVIII вв.; систему «европейского концерта наций» или Венского конгресса в XIX в.; более глобальную по географии Версальско-Вашингтонскую систему между двумя мировыми войнами; наконец, систему холодной войны, или, по определению некоторых ученых, Ялтинско-Потсдамскую. Принципы Вестфальского мира, которые базировались на суверенитете государств и рассматривали нарушение международных границ международными структурами как агрессию, - уходят в прошлое. 26 СТАНОВЛЕНИЕ ДИПЛОМАТИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ Корни дипломатической службы Великобритании уходят вглубь истории. Ее дипломатические учреждения, еще в их самом первоначальном виде, обязаны своим рождением исключительно королевской власти. В 1377 г. монарх назначает одного секретаря, поручая ему, среди прочего, заниматься и внешними делами. В 1540 г. Генрих VIII Тюдор назначает двух секретарей, при этом специально для выполнения ими дипломатических поручений. Столетие спустя прерогативы секретарей, прежде идентичные, разделяют в зависимости от круга стран, с которыми им предписывается вести дела. С 1660 г. секретари получают официальные наименования. Один из них становится государственным секретарем по делам Северного департамента (отношения с германскими государствами, Нидерландами, рядом других стран Северной Европы, включая и Россию), другой — государственным секретарем по делам Южного департамента (католические государства Западной Европы, Швейцария, Османская империя и некоторые другие). Соответственно у секретарей появляются заместители и небольшой аппарат чиновников. О кадровой профессиональной службе в те годы, однако, говорить еще не приходится, поскольку все назначения на дипломатические должности определяются благоволением суверена к тем или иным придворным, а не деловыми качествами претендентов 1 Так обстояли дела вплоть до правления Вильгельма III (1689—1702 гг.). Именно при Вильгельме закладываются основы профессионального дипломатического аппарата, как с точки зрения его кадрового оснащения, так и с точки зрения форм работы. При назначении на те или иные дипломатические посты в Лондоне и за границей король учитывает международный опыт, знания, деловые качества претендентов (по данной причине на службу принимается немало имевших значительный опыт дипломатической работы выходцев из Голландии — соотечественников короля). Регулярной становится переписка между государственными департаментами в Лондоне и зарубежными представительствами, делаются первые попытки ее обобщения и осмысления. В обсуждение дипломатических проблем включается палата лордов, получившая после «славной революции» 1688 г. право решать бюджетные вопросы, в их числе и финансирование внешнеполитических акций. Активная внешняя политика и дипломатия Вильгельма III, сумевшего за короткий срок вывести Великобританию в число великих европейских держав, явилась главным стимулом модернизации дипломатического аппарата. 27 ПАРЛАМЕНТАРИЗАЦИЯ АНГЛИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ В Англии, даже в пору наибольшей мощи королевской власти, парламент, где господствовали лорды и торговая буржуазия, не переставал существовать, производя давление на королевскую власть и ограничивая ее. Дворянство и буржуазия, которые захватили уже в XVI веке командные высоты в экономике страны, в XVII веке осуществили буржуазную революцию; ею были установлены порядки, которые давали простор дальнейшему развитию капитализма. В Англии поэтому сам господствующий класс, ясно сознающий свои цели и средства их достижения, вел политику и создавал общественное мнение, с которым правительство вынуждено было считаться. Важный этап на пути совершенствования организационных форм британской дипломатии — создание в 1782 г. (на основе Северного департамента) единого центрального дипломатического ведомства — Форин офиса, сохранившего свое наименование до наших дней. Учреждение в 1795 г. должности постоянного заместителя главы Форин офиса с одновременным исполнением им обязанностей административного управления всеми дипломатическими кадрами фактически положило начало принципиальному подразделению персонала Форин офиса (впрочем, небольшого — в его штабах в 1796 г. числились 14, в 1832 г. — 23, в 1861 г. - 37, в 1913 г. — 52 человека) на «политических» назначенцев и кадровый аппарат. Прогрессивная избирательная реформа 1832 г. и соответствующее перераспределение государственно-управленческих функций между монархом и парламентом в пользу последнего, укрепила позиции профессиональных дипломатических чиновников. Лидер победившей на - выборах политической партии получил право назначать членов своего кабинета, включая и министра иностранных дел политического главу Форин офиса. Но вместе с тем, почти весь аппарат британского МИД приобретает статус «профес- сиональных слуг Короны». За ним сохраняется значительная доля независимости от политических руководителей, свое собственное административное управление, свой табель о рангах и т.п. 28 ФОРМИРОВАНИЕ АНГЛИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ Ядром современной кадровой дипломатической службы Великобритании стали карьерные чиновники Форин офиса, а также и персонал британских дипломатических представительств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровая служба в центре (Форин офис) и зарубежные дипломатические кадры существовали как параллельные, независимые одна от другой административные системы. Формирование сети постоянных представительств за рубежом по времени намного опередило создание центральных дипломатических учреждений (первый постоянный английский посол — Джон Стайл был назначен Генрихом VIII представителем при испанском короле Фердинанде в 1509 г.). Наряду с постоянными послами в XVI—XVIII столетиях и даже позднее Великобритания продолжала направлять и чрезвычайные дипломатические миссии, количество которых свидетельствует о впечатляющей дипломатической активности страны. Так, в 1509—1688 гг. за границу были направлены 602 посла различных категорий. Многие из послов выполняли свои миссии два—три раза, что свидетельствовало о начале профессионализации. К концу исследуемого периода складывается «лестница» внутреннего рангирования, появляются возможности для должностного роста сотрудников на самой службе. К началу XVIII в. появляются послы, прошедшие через все существовавшие тогда ранги (один из первых таких послов — первый постоянный посол в России при Петре I Ч.Витворт). К концу XVIII столетия имелось уже 7 дипломатических рангов. В 1946—1949 гг. проводится «реформа Идена— Бевина», в соответствии с которой создается объединенная кадровая дипломатическая служба (объединены кадры по- сольств и кадры консульств). Прием вступительных экзаменов передается в ведение независимой Комиссии Гражданской Службы, дабы минимизировать протекционизм Форин офиса. На службу открыт доступ для женщин. Эти и другие мероприятия по демократизации кадрового состава службы, тем не менее, оставили в неприкосновенности традиционные принципы ее функционирования — внепартийность, прием исключительно через конкурс, соревновательный характер прохождения карьеры. 17 октября 1968 г. — день рождения «нового» Форин офиса — Министерства иностранных дел и по делам Содружества, объединившего в единое ведомство прежний Форин офис, министерство Содружества и министерство колоний. Три кадровые дипломатические службы, долгое время существовавшие раздельно (дипломатическая_сдужба, профессиональные кадры Форин офиса и заграничная служба торговых комиссаров) были объединены в единую «Дипломатическую службу Ее Величества» тремя годами ранее — 1 января 1965 г. Созданная в 60-е годы кадровая дипломатическая система продолжает существовать в почти неизменном виде и в наши дни. 29 ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ АМЕРИКАНСКОЙ ДИПЛОМАТИИ В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение нескольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. В январе 1781 г. Конгресс (законодательное собрание представите- лей всех колоний, объявивших свою независимость от Англии) учредил департамент по иностранным делам. Именно эта дата отмечается в США как день рождения центрального дипломатического ведомства. В течение последующих восьми лет департамент, составленный из самих законодателей, руководил внешними сношениями молодого государства. В 1789 г. в соответствии с принятой в 1787 г. Конституцией США департамент был преобразован в Госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешнеполитических ведомств. Государственному секретарю предписывается руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент. Ряд записанных в тексте конституции прерогатив президента впоследствии был истолкован в расширительном плане. Так, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать новые посты и структуры, а также контролировать работу аппарата. В конституции ничего не говорится о про- фессиональной дипломатической службе. Данная правовая лакуна отрицательно скажется на деятельности американских дипломатических учреждений в XX в., когда такая служба будет создана. В годы становления нового государства (с 1775 г. до 30-х годов XIX в.) усилиями талантливых политиков Б.Франклина, Т.Джефферсона, Дж.Адамса и многих других Америке — при полном отсутствии в ее распоряжении специально обученных дипломатических кадров — удалось решить стоявшие перед ней международные задачи. 30 ГОСДЕПАРТАМЕНТ И ЕГО МЕСТО ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ США В Соединенных Штатах Америки Госдепартамент, как уже говорилось, разделяет ряд внешнеполитических полномочий с другими учреждениями — с Министерством обороны, Советом Национальной Безопасности, Центральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно влиять на принятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом Госдепартаменте и, особенно, в зарубежных представительствах. Роль карьерных дипломатов — «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем, к примеру, в Великобритании или некоторых других европейских странах, и сводится, за редкими исключениями, к исполнительной работе рутинного характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британского кадрового дипломата № 1 — постоянного заместителя министра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессиональными кадрами. Соответственно, последним практически невозможно «пробиться» со своими рекомендациями к выс- шему руководству Госдепартамента, не говоря уже о президенте. Для этого им надо преодолеть толщу высшего партийно-политического начальства, поскольку руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено. Оно включает в себя госсекретаря, его первого заместителя по общеминистерским делам (осуществляет общее руководство Госдепартаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за административно-кадровыми делами), пять первых заместителей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответственных за более частные участки работы и за отношения с от- дельными регионами), и более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управлениях, каждое из которых возглавляется заместителем или директором. Именно эти должности замещаются по преимуществу профессиональными дипломатическими кадрами, хотя и здесь не редки «люди со стороны». Что до более высоких постов, то на них последние преобладают. Штатное расписание Госдепартамента — около 14 тысяч сотрудников, из них карьерных дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%). США содержит 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах (по данным 1998 г.), в которых представлены своим персоналом 28 учреждений США, включая Госдепартамент. Другая особенность — общая многочисленность персонала посольств (100—150 рангированных сотрудников в целом ряде стран, у других крупных государств — втрое меньше). 31 ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОГО СОСТАВА ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ США В США набор кадров профессиональной дипломатической службы (Заграничной службы США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей, «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи, пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения». Американское законодательство требует, чтобы в рядах службы были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения страны, а также все ее географические регионы. В этих целях ряду категорий претендентов представляются льготы при поступлении на службу (например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения т т п освобождены от письменного экзамена, представляя в экзаменационную комиссию вместо него оценки, полученные ими по окончании высшего учебного заведения). Для черных американцев выделены квоты в дипломатических учреждениях. Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных возможностей при наборе на работу, вызвали недовольство части кадровых дипломатов. В связи с этим с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвижения на дипломатической службе. Три высших внутренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) выделены в особую категорию — звено руководящего состава службы {Senior Foreign Service). Переход дипломатов в эту категорию обставлен новыми условиями, в частности, требованием, чтобы в течение предыдущей карьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участков работы. Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга (обозначенные цифрами, они называются в США классами и примерно соответствуют должностям от стажера (атташе) до 1-го секретаря). По Закону 1980 г. был установлен максимальный срок, в течение которого дипломат может работать без повышения в классе. Если он, по мнению соответствующей комиссии, не заслужи- вает повышения, то, как правило, он должен досрочно уйти в отставку. Зачисление вновь поступивших на службу дипломатов в постоянные штаты производится теперь только по исте- чении испытательного срока (3—4 года). Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппарата. Ряд специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой, преподаются уже в студенческих аудиториях. Выпускники этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы успешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дипломатическую службу. Кроме этого у Госдепартамента есть свой собственный учебный центр — Институт Заграничной службы США. Дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и переподготовку в стенах Института, либо в университетах и научно-исследовательских центрах, как правило, трижды в течение своей карьеры. Первый раз — после приема на службу, второй — в середине карьеры, и третий — при прохождении стажировки на специальном семинаре для дипломатов высшего звена. Подводя итоги, отметим, что, по мнению большинства специалистов, кадровая дипломатическая служба США — относительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но одновре- менно наиболее компетентная, квалифицированная и эффективная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. 32 ВЕНСКИЙ КОНГРЕСС И ВЕНСКИЙ РЕГЛАМЕНТ ВЕ́НСКИЙ КОНГРЕ́СС 1814-1815 годов (сентябрь 1814 — июнь 1815), конгресс европейских государств (за исключением Турции); завершил войны коалиций европейских держав с Наполеоном I. Заключены договоры, направленные на восстановление феодальных порядков и удовлетворение территориальных притязаний держав-победительниц, закреплена политическая раздробленность Германии и Италии; Варшавское герцогство разделено между Россией, Пруссией и Австрией. Франция лишена своих завоеваний. В сентябре 1815 постановления Венского конгресса дополнены актом о создании Священного союза. Все решения Венского Конгресса были собраны в Заключительном акте Венского Конгресса. Конгресс санкционировал включение в состав нового королевства Нидерландов территории Австрийских Нидерландов (современная Бельгия), однако все остальные владения Австрии вернулись под контроль Габсбургов, в том числе Ломбардия, Венецианская область, Тоскана, Парма и Тироль. Пруссии досталась часть Саксонии, значительная территория Вестфалии и Рейнской области. Дания, бывшая союзница Франции, лишилась Норвегии, переданной Швеции. В Италии была восстановлена власть папы римского над Ватиканом и Папской областью, а Бурбонам вернули Королевство Обеих Сицилий. Был также образован Германский союз. Часть созданного Наполеоном герцогства Варшавского вошла в состав Российской империи под названием Царство Польское, а русский император Александр I становился и польским королём. Австрия получила южную часть Малой Польши и большую часть Червонной Руси. Западные земли Великой Польши с городом Познанью и польское Поморье вернулись к Пруссии. Этот раздел Польши между державами в исторической науке иногда выделяется как «Четвёртый раздел Польши». Конгресс определил новую расстановку сил в Европе, сложившуюся к концу наполеоновских войн, на долгое время обозначив ведущую роль стран-победительниц — России, Австрии и Великобритании - в международных отношениях. В результате конгресса сложилась Венская система международных отношений и был создан Священный союз европейских государств, имевший целью обеспечение незыблемости европейских монархий. ВЕНСКИЙ РЕГЛАМЕНТ - Под таким названием известно приложение № 17 к генеральному акту Венского конгресса, подписанное 19. III 1815 уполномоченными 8 государств (Австрии, Великобритании, Испании, Португалии, Пруссии, России, Франции, Швеции). В. р. установил единообразие номенклатуры в старшинстве рангов дипломатических представителей. Установленные В. р. правила о рангах дипломатических представителей вошли в международный обиход в качестве нормы международного права, получили всемирное признание и распространение и положили предел бесконечным спорам и конфликтам по вопросу о характере наименования тех или иных дипломатических представителей и в особенности относительно их старшинства. В. р. установил следующие классы и ранги дипломатических агентов в порядке старшинства: 1) посол, папский легат и нунций; 2) посланник, министр и иные аккредитованные при монархе лица; 3) поверенный в делах (chargé d affaires). Дипломатические представители первых трёх рангов считаются аккредитованными главой назначившего государства при главе государства пребывания. Поверенные в делах являются уполномоченными своего министра иностранных дел при министре иностранных дел страны пребывания. В. р. устанавливает, что во всех государствах должен быть введён единообразный порядок для приёма дипломатических агентов каждого класса и что ни политические союзы между государствами, ни родственные связи между дворами не дают дипломатическим агентам никакого особого преимущества. Положения В. р. продолжают оставаться в силе и в наше время. Однако значительное прежде различие между послами и посланниками сейчас сгладилось. С другой стороны, гораздо шире применяется практика обмена между державами послами вместо посланников. 33 ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ДИПЛОМАТИИ ДРЕВНЕЙ РУСИ В IX веке в Приднепровье и примыкающих областях сложилось могущественное славянское государство Русь, которое с IX—X веков именуется Киевским государством, или «державой Рюриковичей». Самое географическое его положение на великих речных путях, соединявших Балтийское море Днепром с Черным морем и Волгой с Каспийским морем, определило связи Киевской Руси: на юге с Византией, на востоке с Хазарским каганатом, на севере со Скандинавией. С последней киевских князей связывали давнишние династические отношения. Но самое сильное и глубокое влияние на историю восточного славянства оказало соседство с Византией. Для Киевской Руси Византия служила рынком, куда князья и их дружинники сбывали меха и рабов, и откуда они получали тканные золотом материи и другие предметы роскоши. В Царьграде «языческая Русь» знакомилась с великолепием христианской культуры. После крещения международные связи Киева значительно расширились и окрепли. Киевское государство вступило в сношения не только с Византией, но и с католическими странами Средней Европы как равный и полноправный член христианского общества. Политические отношения скреплялись брачными союзами. Международные отношения Киевского государства находили свое выражение в договорах, которые заключались киевскими князьями с соседними государствами. Договоры имели целью прекращение неприятельских действий и установление «взаимной любви», т. Е. союза между обоими государствами, «пока сияет солнце и весь мир стоит». По договору 911 г. Империя оговаривала право принимать на службу русских дружинников. Договор 945 г. определял еще более точно обоюдные военные обязательства. Договоры отражают еще очень ранние стадии международных отношений, когда подданные различных государств глядели друг на друга, как на естественных врагов, когда человек, попадавший в чужую страну, чувствовал себя во вражеском стане. Пребывание, даже временное, в этой враждебной среде требовало поэтому регламентации всех деталей, чтобы, с одной стороны, оградить чужеземца от обид, с другой — обезвредить его. С распадом Киевского государства на ряд обособленных княжеств, который начался после смерти Ярослава и завершился в XII веке, не прекратились сношения Киевской Руси с Византией и Западной Европой. С Византией постоянная связь поддерживалась благодаря подчинению русской церкви константинопольскому патриарху. Сохранялись стародавние связи и со странами Северо-Западной Европы. Особенно прочные и оживленные отношения существовали между Южной Русью и непосредственно к ней примыкавшими Польшей и Венгрией. Договоры международные утверждались целованием креста и обычно заключались в форме «крестных грамот». Расторжение договора выражалось в том, что посол бросал крестные грамоты и уезжал. Естественно, что гарантия крестного целования была лишь условной, поскольку вся она держалась только на уважении к предмету культа и имела исключительно моральный характер. Также прибегали к требованию заложников, или «талей». Обычно выдачей заложников с обеих сторон обеспечивалось соблюдение договора половцами, которых русские всегда подозревали в коварстве. О неприкосновенности заложников говорится в договоре 1195 г., где за убийство «таля» устанавливался двойной штраф. На практике с заложниками не всегда церемонились. Таким образом, характерными чертами дипломатии Руси являлись активные отношения с соседями, особенно с Византийской империей. 34 ПОСОЛЬСКИЙ ПРИКАЗ И ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Становление профессиональной дипломатической службы в России происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого процесса охватывают XV—XVII вв. и в целом совпадают с общеевропейскими. С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено участие представителей нового сословия — |