Противодействие коррупции в Российской Федерации ПравоведениеЦели изучения темы
 Скачать 6.71 Mb.
|
|
Тема 15. Противодействие коррупции в Российской Федерации Правоведение Цели изучения темы: – Изучение основ противодействия коррупции России. Задачи изучения темы: изучение понятия и сущности противодействия коррупции; изучение причин и условий возникновения коррупционных отношений; рассмотрение основных направлений государственной политики в области противодействия коррупции в России; изучение международного опыта противодействия коррупции; изучение антикоррупционного законодательства Российской Федерации. В результате изучения данной темы Вы будете Знать: понятие и сущность коррупции; причины и условия возникновения коррупционных отношений; основные направления государственной политики в области противодействия коррупции в России; международный опыт противодействия коррупции. Уметь: понимать сущность коррупции; разбираться в причинах и условиях возникновения коррупционных отношений; об основных направлениях государственной политики в области противодействия коррупции в России; понимать международный опыт противодействия коррупции. Владеть: знаниями об антикоррупционном законодательстве Учебные вопросы темы: 1. Понятие и сущность коррупции. 2. Причины и условия возникновения коррупционных отношений. 3. Основные направления государственной политики в области противодействия коррупции в России. 4. Международный опыт противодействия коррупции. Вопрос 1. Понятие и сущность коррупции. Понятие, признаки и сущность коррупции. Коррупция как явление известно с глубокой древности. Единого понимания, что такое коррупция, не существует. Это явление рассматривают и как социально-экономическое, и как криминологическое, и как политическое, и как бытовое, и как культурологическое явление. Это неудивительно в силу изменяющегося многообразия коррупционных практик, эволюционирующих в неотъемлемом единстве с социально- экономической, политической, судебно-правовой и культурной системой и обществом в целом. Движущий мотив коррупционеров – получение личной выгоды, способствует тому, что они будут изобретать новые способы незаконного обогащения. В современной научной и публицистической литературе можно встретить различные толкования термина «коррупция». В большинстве современных стран мира под термином «коррупция» подразумевается «противоречащее законодательству и моральным установкам использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды». В отечественной историографии можно встретить как широкое, так и узкое толкование термина коррупция. А.В. Кузьмин указывает, что широкое понимание включает в себя как подкуп во всех отраслях власти и управления (государственных, муниципальных, частных), так и должностные преступления, совершенные из корыстных побуждений; узкое понимание коррупции – это подкуп во всех его разновидностях плюс (с определенной долей условности) провокация такового. Подавляющая часть и российских, и зарубежных авторов высказывают схожую точку зрения на суть коррупции как злоупотребление государственной властью, использование служебного положения в корыстных, иных личных или групповых целях. Также авторы едины во мнении, что коррупции, подобно коррозии, беспощадно разрушает правовые основы общества и государственную власть. Поскольку коррупция в настоящее время приобрела мировой масштаб, международные организации, включившиеся в борьбу с этим явлением, предложили свое толкование термина коррупция. Так, в справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, данное явление определяется как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Это понятие включает в себя: взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Правовое определение коррупции в России дано в статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-Ф3 «О противодействии коррупции», в которой коррупция – это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. Таким, образом, в понятие коррупции включены такие составляющие, как: кража, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами; злоупотребление служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования официального статуса; конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью. Из этого следует, что любая форма коррупции предполагает наличие человека, имеющего возможность распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами, принимая или не принимая те или иные решения. Если таким человеком является государственный служащий, то речь может идти о государственной коррупции. Если это сотрудник коммерческой или общественной организации – речь может идти о коррупции в негосударственном секторе или экономической коррупции. Вопрос 2. Причины и условия возникновения коррупционных отношений. Подавляющая часть исследователей считает, что корни коррупции восходят к обычаю делать подарки, чтобы добиться расположения. В первобытных и раннеклассовых обществах платили жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи. Подношение выделяло человека среди других просителей и способствовало тому, чтобы его просьба была выполнена. Обращение к таким первоисточникам, как напр., Библия, Коран, Законы Хамурапи, Законы Двенадцати таблиц и др., бесспорно свидетельствует о древности коррупции и ее разновидности в виде взяточничества, которое также представляет одно из древнейших деструктивных явлений, и как считают некоторые исследователи, имело место еще в протогосударствах. Так, фраза короля Македонии Филиппа II, что «не существует таких высоких крепостных стен, через которые бы невозможно было перебраться ослу, навьюченному золотом», и сегодня подтверждает ежечасно мысль о невозможности уничтожить коррупцию. Уже в Библии можно найти такую цитату: «...Я знаю, насколько бесчисленны ваши злодеяния и как тяжка ваша вина: вы притесняете невиновного, берете взятки, а нищему, разыскивающему правосудие, указываете на дверь...» (Ам; 5:12). Согласно Священному Корану подкуп должностных лиц является грехом, предостерегая от подобных действий: «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте этим [имуществом] судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности [других] людей грешным путем» (2/188). Проблему коррупции в судах в виде взяточничества не обошел вниманием древнейший кодекс – Законы вавилонского царя Хаммурапи (XIX век до нашей эры): «Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое поменял, то этого судью подобает уличить в изменении решения, которое он вынес, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен выплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, по решению совета его должны удалить с судейского кресла, и он не должен вернуться и заседательствовать вместе с судьями в суде» . Не менее остро проблема коррупции не только в виде взяточничества, но и в виде казнокрадства нашла отражение в древнеиндийском трактате по управлению государством IV – III веков до н.э. «Артхашастре». О множестве видов присвоения чиновниками государственного дохода говорил главный министр императора Чандрапурта Маурия – Каутилья. Он перечислил 40 способов казнокрадства. Поэтому борьба с ним также являлась одной из важнейших задач любого царя. Анализ ранних и современных работ приводит к умозаключению о присущности коррупции следующих отличительных признаков. Во-первых, это специфическая сфера существования данного явления – государственное и муниципальное управление. Во-вторых, специфический статус субъекта, чаще всего которыми являются должностные лица. Так, субъектами коррупции признаются лица, уполномоченные на выполнение государственных и управленческих функции в муниципальных органах. В-третьих, использование субъектом коррупции своего служебного положения и служебных полномочий, под которым понимается как совершение действий, входящих в круг его служебных обязанностей, так использование авторитета занимаемой должности, возможностей, предоставляемых служебным положением. В-четвертых, субъекты коррупции имеют корыстную или иную личную заинтересованность (напр., стремление получить тем или иным образом материальную выгоду, выгоду имущественного или неимущественного характера, в том числе содействие в повышения по службе, родственные отношения, кумовство и т.п.). Вопрос 3. Основные направления государственной политики в области противодействия коррупции в России. В советском уголовном праве второй половины ХХ в. взяточничество являло собой вершину всего спектра корыстно- должностных преступлений. Власть рассматривала взяточников с позиции «деклассированных элементов, не принимающих социалистической морали и требующих соответствующего исправления». Как и большинство асоциальных явлений тех лет – пьянство, тунеядство, спекуляция, хулиганство и т.д. – руководство страны традиционно относило к пережиткам прошлого. Об этом говорится в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество»: «Взяточничество является одним из позорных и отвратительных пережитков прошлого, оставленных капитализмом в наследство нашему обществу. Это уродливое явление чуждо и совершенно нетерпимо для Советского государства...», которое рассматривалось как особо опасное преступление. И уже наказание стало другим. Если по УК 1922 г. нижняя граница наказания устанавливалась 1 год, то в Указе 1962 г. поднималась с одного года до пяти лет, а в зависимости от тяжести (т.е. размера взятки и кратности) устанавливался верхним предел – высшая мера наказания (расстрел) с конфискацией имущества или без таковой. Справедливости ради стоит отметить, что и И.В. Сталин боролся с взятками. Известное «ленинградское дело» также было начато как борьба с этим явлением. После окончания войны страна тяжело поднималась из разрухи. За годы войны в тотальной нищете оказалось практически все население. Однако были и те, кто за 4 года войны сумели значительно улучшить свое материальное положение. Голод и тяжелые жизненные обстоятельства вынуждали одних продавать, но чаще всего менять на продукты питания или одежду, ювелирные изделия и семейные реликвии, в том числе и антикварные. В таких условиях деньги, как средство накопления, были вторичны. Первичным было то, что позволяло выжить – еда и одежда, защищавшая от холода. В таких обстоятельствах всегда находятся люди, не взирающие на морально-этические нормы, наживаются на несчастьях других. В годы войны эта группа людей была очень небольшой по численности, но близко стоящая к вершине распределительной пирамиды, т.е. те, кто имел реальный доступ к продуктам питания и одежде, либо к талонам, злоупотребляя своим служебным положением. Поэтому под денежной реформой 1947 г. было закамуфлировано выявление денежных средств, нажитых таким способом. В УК РСФСР 1960 г. предмет взятки не оговаривался («в каком бы то ни было виде взятки»), но оговаривались возможный способ («лично или через посредника») и цель ее получения или дачи («за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку какого- либо действия, которое должностное лицо должно было или могло совершить с использованием своего служебного положения») (ст. 173). Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 г. достаточно подробно описывает предметы взяточничества. Согласно примечанию, к ст. 290 УК РФ взяткой могут быть деньги, ценные бумаги, иное имущество, услуги имущественного характера, иные имущественные права. С приходом к власти М.С. Горбачев начал борьбу не только с пьянством и нарушением трудовой дисциплиной, но и взяточничеством. В 1984 г., т.е. за год до начала Перестройки, в ЦК КПСС поступило 74 тыс. анонимных писем с жалобами на произвол чиновников и мелкую коррупцию (Исторические проблемы социально-политической безопасности… 2014. С. 260). Будучи протеже Ю.В. Андропова, генсек Горбачев был осведомлен о росте данного вида преступления. В РСФСР с 1980 по 1985 г. количество фактов взяточничества выросло почти в два раза (с 2785 до 5177 фактов). Ухудшение социально-экономической ситуации после сворачивания антиалкогольного курса (1988 г.) оказало влияние на криминогенную составляющую. Рост тяжких преступлений в целом, и особенно хищений, снизил контроль правоохранителей за взяточниками. В 1990 г. милицейская статистика отражала показатели 1980 г. (2691 фактов). Снижение регистрируемых фактов взяточничества и экономическая ситуация тех лет свидетельствовало не о том, что «брать» стали меньше, а о том, что взяточничество становилось обязательной составляющей многих вопросов. Перестроечная волна подняло на вершину людей, обладающих властным ресурсом. Не случайно термин «откат» - по сути, общепринятый размер взятки за решение чиновником конкретного вопроса, - пришел к нам в повседневность с тех лет. В России с 1991 по 1993 г. количество зарегистрированного взяточничества выросло на 94,2%. В «профессиональной» структуре общей преступности сотрудники государственных и муниципальных органов совершали от 43,9 до 53,9% преступлений. По оценкам криминологов латентность взяточничества составляет от 90 до 99%, а раскрытие 80-90% таких преступлений происходит по заявлению чаще всего взяткодателей. Коэффициент латентности взяточничества, по данным опроса экспертов, составил 1: 18, в 1995 г. – 1:20, в 2010 г. оценивался коэффициентом 1:50. Демографический «потрет» взяточника состоял преимущественно из мужчин (от 66,3 в 1991 г. до 77,3% 1994 г.). Однако, если рассматривать количественные показатели взяточничества первых лет перехода советского общества на капиталистические «рельсы», то они невысокие. В РФ в 1994 г. за получение взятки осудили 1114 чел., из них к лишению свободы – 722 чел. Столь низкий процент выявления и назначения реального наказания обусловили расцвет взяточничества, а вместе с ним и коррупции. Среди причин следует отметить следующие. В начале 1990-х гг. власть пошла по пути того, что сузило понятие взяточничества, раздев его на «обычные подарки» и «взятку». Было определено, что если стоимость «подношения» не превышает 5 минимальных размеров оплаты труда, то это считается подарком (ст. 575 ГК РФ. Ч. 2, принятого ГД РФ 22 декабря 1995 г.). В книге «Преступность, ее организованность и криминальное общество» (2003) А.И. Долгова приводит следующие цифры. Так, среди опрошенных, каждый десятый сам предлагал взятку, и только один из 33 чиновников взятку вымогал. Каждый четвертый чиновник (26%) давал понять просителю, что просьба будет удовлетворена за соответствующее вознаграждение. И почти каждый пятый (18%) давал взятку по обоюдному желанию взяткодателя и взяткополучателя. В 1990-х годах многомесячные задержки заработной платы в правоохранительных и контролирующих органов вынуждали адаптироваться сотрудников к реалиям. Потребность в доходах, существенно превышающих разумное потребление семьи, провоцировали морально неустойчивых сотрудников использовать свое должностное / служебное положение. Однако подавляющая часть сотрудников правоохранительных органов честно несли свою службу. Коррупцией были поражены не только столичные регионы, в которых наблюдался безудержный рост чиновничества, но и в регионах, традиционно богатых ресурсами. Например, в 2009 г. в число наиболее криминально-коррумпированных макрорегионов вошел Дальний Восток. В 1993 – 2011 гг. участниками коррупционных скандалов в Приморском крае были два губернатора – Е.И. Наздратенко и С.М. Дарькин, депутаты Законодательного собрания края и гордумы г. Владивостока, главы г. Владивостока, Кавалеровского района, ЗАТО Большой Камень (последний – за вымогательство взятки), инспекторы ДПС, таможни и т.д. Пять чиновников администрации Приморского края нанесли ущерб государству на сумму более чем в 200 млн. руб. Это почти в три раза больше, чем все семь тысяч коррупционеров, на которых в 2009 г. были возбуждены дела, в том числе органов прокуратуры – 31 уголовное дело, привлечено к дисциплинарной ответственности – 114 должностных лиц, к административной – 97. В 2009 г. Всероссийская антикоррупционная приемная «Чистые руки» на основании обращения граждан в период с 30 июля 2008 г. по 30 июня 2009 г. составила рейтинг наиболее коррупционных должностей в правоохранительной системе с указанием размера вида коррупционной «деятельности» и получаемого «дохода». Так, руководители оперативных подразделений (оперативники ОБЭП, ФСБ, ФСКН*), в чьи обязанности входила проверка экономической сферы или борьба с организованной преступностью, за «крышевание» предпринимателей, рейдерство получали доход, как правило, не менее 20 тыс. долл. в месяц. За схожий вид «деятельности» – «крышевание» предпринимателей и криминала, коррупционеры-прокуроры получали «доход» не менее 10 тыс. долл. в месяц. Коррупционеры-инспекторы ГИБДД – от 5 тыс. долл. Коррупционеры-дознаватели – от 3 тыс. долл. Коррупционеры-участковые – от 2 тыс. долл., при этом основным источником дохода являются нелегальные мигранты. Коррупционеры-ППС от 1 тыс. долл. за счет нелегальной торговли и нелегальной рекламы. Сложившаяся коррупционная ситуация в стране настоятельно требовала принятия конкретных мер по борьбе с этим явлением. В 2008 г. была выработана программа Президента РФ Медведева Д.А. по борьбе с коррупцией. Двумя годами ранее, в 2006 г., Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. В 2008 г. был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которому предусматривалось обязательное декларирование доходов государственных и муниципальных служащих (ст. 8). В Уголовном кодексе РФ в отношении коррупционеров усиливалась репрессивная составляющая. В рамках борьбы с коррупцией состоялась очередная реформа МВД, повлекшая кадровые изменения. В результате появления антикоррупционного законодательства можно наблюдать определенные изменения. Пожалуй, самым очевидным стало публичное освещение в СМИ коррупционных резонансных дел. Среди них: в отношении бывшего министра экономического развития А. Улюкаева, бывшего вице-губернатора Санкт-Петербурга М. Оганесяна, мэра Переславля-Залесского Д. Коршурникова, бывшего высокопоставленного сотрудника МВД Д. Захарченко, губернатора Кировской области Н. Белых, экс- губернатора Сахалинской области А. Хорошавина и его соучастников, членов преступного сообщества, возглавляемого главой республики Коми В. Гайзером, бывших сотрудников ГУП «Московский метрополитен» Г. Верховского, Д. Борисенко и бизнесмена А. Ищенко, бывшего заместителя губернатора Челябинской области Н. Сандакова, бывшего директора ФСИН А. Реймера, его бывшего заместителя Н. Криволапова и директора ФГУП «Центр информационно-технического обеспечения и связи» ФСИН В. Определенова. Ряд уголовных дел был возбужден по факту хищений при строительстве объектов космодрома «Восточный». По данным СКР, в 2016 г. в суд направлены уголовные дела в отношении 427 лиц с особым правовым статусом, в числе которых 13 депутатов органов законодательной власти, три судьи, 11 прокуроров, 56 членов избирательных комиссий, 130 депутатов органов местного самоуправления, 116 глав муниципальных образований, 27 сотрудников органов внутренних дел, четыре сотрудника наркоконтроля и 42 адвоката. Динамика раскрытых коррупционных преступлений в 2013 – 2017 гг. выглядела следующим образом (табл. 1). Таблица 1. Динамика раскрытых сотрудниками Следственного комитета РФ коррупционных преступлений в 2013 – 2017 гг. Абсолютные данные % 2013 2017 2013 2017 1. Расследовано преступлений 174 839 155 552 100 100 2. Окончено уголовных дел о коррупционных преступлениях 12 168 10 797 6,95 6,94 3. Получение взяток (ст.290 УК РФ) 6 569 2 506 3,75 1,61 4. в т. ч. в структуре дел коррупционной 53,98 23,21 направленности: 5. Дача взяток (ст.291 УК РФ) 4 767 2 208 2,72 1,41 6. в т. ч. в структуре дел коррупционной направленности: 39,17 20,45 7. Остальные преступления 832 6 083 0,47 9,46 8. в т. ч. в структуре дел коррупционной направленности 6,83 56,34 Примечание: Таблица составлена Сведения о деятельности Следственного комитета Российской Федерации за январь – декабрь 2013 года; Сведения о деятельности Следственного комитета Российской Федерации за январь – декабрь 2017 года. Таким образом, данные таблицы 10 свидетельствуют в пользу того, что за 5-летний период (2013 – 2017) снизилась на 11%. В структуре общего количества рассмотренных уголовных дел в процентном соотношении количество дел коррупционной направленности осталось практически неизменным (6,95% и 6,94%). Однако в структуре коррупционных преступлений наблюдается существенное изменение. Если в 2013 г. в структуре рассмотренных дел на взяточничество приходилось 6,47% дел, то в 2017 г. – 3,02%. В структуре раскрытых коррупционных преступлений взяточничество в 2013 г. составляло 93,13%, в 2017 г. – 43,66%. Следовательно, количество остальных коррупционных преступлений, таких как мошенничество, растрата, злоупотребления и др., в структуре коррупционных преступлений выросло с 6,87% до 57,34%. Другую картину о масштабе коррупционных преступлений можно наблюдать в статсборниках о состоянии преступности в РФ, составленных на основе первичной информации зарегистрированных заявлений о преступлении (табл. 2). Таблица 2. Динамика зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в Российской Федерации в 2013 – 2017 гг. Абсолютные данные % 20 13 20 17 2 013 2 017 1 Всего зарегистрировано преступлений 1 7 61 545 2 0 58 476 1 00 1 00 2 Преступления коррупционной направленности 41 542 29 972 2, 35 1 ,45 3 в т. ч. в структуре преступлений коррупционной направленности 1 00 1 00 4 Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях в структуре общей преступности 3 6 63 1 7 41 0, 20 0 ,08 5 в т. ч. в структуре преступлений коррупционной направленности 8, 80 5 ,80 6 Коммерческий подкуп организациях в структуре общей преступности 1 9 58 1 0 18 0, 11 0 ,09 7 в т. ч. в структуре преступлений коррупционной направленности 4, 71 3 ,39 8 Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления организациях в структуре общей преступности 26 642 12 213 1, 51 0 ,59 9 в т. ч. в структуре преступлений коррупционной направленности 6 4,13 4 0,74 1 0. Взяточничество в организациях в структуре общей преступности 11 521 6 2 70 0, 65 0 ,30 1 1. в т. ч. в структуре преступлений коррупционной направленности 2 7,73 2 0,91 1 2. Посредничество во взяточничестве организациях в структуре общей преступности 58 8 81 0 0, 03 0 ,04 1 3. в т. ч. в структуре преступлений коррупционной направленности 1, 41 2 ,70 Автор ограничилась 2017 г. в связи с изменением статистического учета коррупционных преступлений, поэтому дать подробный сравнительный анализ данных за 2013 и за 2018-2019 годы было бы невозможно. Примечание: Таблица составлена на основе: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2013 года. М.: Министерство внутренних дел Российской Федерации ФКУ «Главный информационно-аналитический центр», 2014. С. 3, 27, 29; Состояние преступности в России за январь-декабрь 2017 года. М.: Министерство внутренних дел Российской Федерации ФКУ «Главный информационно-аналитический центр», 2018. С. 3, 27. Таким образом, результаты таблицы 2 также свидетельствуют в пользу сокращения коррупционных преступлений. При тенденции роста общего количества преступлений наблюдается снижение количества коррупционных преступлений более чем на четверть (27,85%). В 2,5 раза снизилось количество преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (с 0,2 до 0,08%), почти в 2 раза упало взяточничество (с 0,65% до 0,3%) и количество преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления организациях (с 26 тыс. до 12 тыс.) и т.д. Все это свидетельствует в пользу того, что антикоррупционная кампания приносит свои плоды, в том числе в части активности правоохранительных органов. Однако за светлым фасадом успехов государства в борьбе с коррупцией есть и темная сторона. Как реакция на политику «закручивания гаек» «стоимость» услуг росла, многократно обгоняя инфляцию. Согласно информации Департамента экономической безопасности МВД РФ, в 2010 г., за первое полугодие 2010 г. средний размер взяток в этом ведомстве вырос с 23 000 руб. до 44 000 руб. В 2014 г., по данным Генеральной прокуратуры РФ, средняя сумма полученной взятки РФ составила 682 тыс. руб., а по преступлениям, связанным с дачей взятки – 606 тыс. руб. По сравнению с началом «нулевых» предпринимательское сообщество отмечало увеличение коррупционных издержек. Если в 2000 – 2001 гг. на них приходилось примерно треть денежного оборота, то к середине 2010 г. они составили около 50% всех расходов. Всемирный банк пришел к выводу, что в России коррупционный оборот составляет более 48% ВВП. ,. Следующий мониторинг, проводившийся ВАП с 1 сентября 2014 по 31 августа 2015 г., помог выявить увеличение размера взяток. Средний размер взятки в России на душу населения в этот период составил 613 718 руб., 9 440 долл. США. Для сравнения, за прошлый отчетный период средний размер взятки составлял 218 400 руб., 5600 долл. Таким образом, рост среднего размера взятки составил в трехкратном размере в рублевом эквиваленте и на 40,7% в долларовом эквиваленте. Специалисты приемной «Чистые руки» отметили сохранение в 2014 – 2015 гг. следующих негативных тенденций: 1. уровень коррупции среди чиновников видоизменился, они стали более осторожными, сократилось количество коррупционных схем и промежуточных посреднических звеньев с 10-12 до 1-2; 2. выросло количество жалоб на правоохранительные (суды прокуратуры, ФССП, ФСИН) и исполнительные органы (администрации городов и районов); 3. как минимум у половины всех глав регионов России есть свои бизнес-структуры, являющиеся олигархическими на региональном уровне: в форме банков, крупных строительных и / или обслуживающих (управляющих) компаний. В Приморском крае, например, таким банком являлся Банк «Приморье». Также известно, что С. Дарькин (экс-губернатор) и В. Николаев (экс-мэр г. Владивостока) имели рыболовные предприятия; 4. не менее чем у половины глав всех регионов имеется зарубежная недвижимость (например, у Дарькина – во Франции, у Николаева – в Таиланде, где он скрывался несколько лет от уголовного преследования); 5. с сентября 2013 по август 2015 г. сократилось количество жалоб на бытовую коррупцию (в 2013 – на 15%, 2014 – на 10%), особенно на ФМС, что обусловлено появлением во многих учреждениях официальных предложений по ускорению тех или иных процедур по получению государственных услуг, включая получение документов в сокращенные сроки; 6. сохранялось «посредничество» при покупке водительских прав (средняя стоимость услуги посредника и представителя органа, выдающего документы, составляли 100 тыс. руб.; в сфере медицины сохранялась возможность приобрести необходимые справки о нетрудоспособности, стоимость на которые варьировалась от 3 тыс. до 10 тыс. руб.; 7. в медицине и в сфере образования коррупция стала носить легальные формы, например, в виде пожертвований, покупки оборудования, лекарств, несмотря на то, что на оказание всех этих услуг выделяются из бюджета, которые на местах расхищались. На основе количества жалоб, поступивших от граждан с 1 сентября 2014 по 31 августа 2015 г., специалисты приемной «Чистые руки» составили свой рейтинг коррупции в различных государственных органах (табл. 3). Таблица 3. № Название органа государственной власти Уровень коррупции в % 1 Судебная система 61,25% 2 Полиция 39,3% 3 Прокуратура 33,75% 4 Федеральная служба исполнения наказания 16,87% 5 Органы региональной власти и местного самоуправления 12,5% 6 Следственный комитет 11,25% 7 Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков 2,5% 8 Федеральная служба безопасности 1,25 % Однако позволим себе не согласиться с представленным рейтингом. На наш взгляд, наибольшее количество жалоб в адрес правоохранительных и исполнительных органов – судов, полиции, прокуратуры, следственного комитета, администраций городов и районов обусловлено тем, что граждане хотят защитить свои права, однако не всегда получается. И не потому, что судьи, полицейские или прокуроры бездушные, а потому, что они действуют в жестких рамках регламента. Незнание юридических тонкостей функционирования российской правовой и административной системы, неверная оценка ситуации стороной, ищущей защиты, создают ошибочное представление о коррумпированности этих органов. Минимальное количество жалоб на ФСКН РФ и ФСБ РФ свидетельствуют не столько в пользу низкой коррумпированности этих органов, сколько в пользу того, что граждане в повседневной жизни крайне редко сталкиваются с этими структурами. Положительная динамика снижения коррупционных преступлений в административных и правоохранительных органах, по нашему мнению, обусловлена двумя факторами: реформированием законодательства и общественным контролем. Бесспорно, большой вклад в сокращении коррупции сыграл Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязывающий государственных и муниципальных служащих, а также претендентов на государственные и муниципальные должности подавать декларации о доходах и имуществе. Важной составляющей является проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых документов. На сайте любой организации, имеющей бюджетное финансирование, имеется «окно», где каждый может сообщить о коррупционном поведении сотрудника. Существенный вклад в борьбе с «распилом» бюджетных средств внесли федеральные законы № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Большой вклад в противодействии коррупции внесли IT-технологии, когда личный контакт гражданина и чиновника сведены к минимуму. Появление новых структур, как многофункциональные центры (МФЦ «Мои документы»), также оказали влияние на снижение коррупции. Еще одним фактором снижения коррупционных преступлений стало возложение в 2017 г. на руководителей субъектов федерации, правоохранительных и силовых структур контроля за своими подчиненными всех имущественных взаимоотношений. В случае сомнительных, недостоверных или неполных данных – обращаться в соответствующие органы и в вышестоящие инстанции с требованием об отстранении должностного лица от службы, либо применение к нему других мер дисциплинарного взыскания, если факт подтвердится. Таким образом, коррупция и взяточничество имели тенденцию как к расширению, так и к сужению сферы деятельности. Предпринятые государством шаги, направленные на противодействие этим явлениям, дали положительные результаты. Однако с уверенностью можно сказать, что государство так и не смогло преодолеть институциональный и социетальный характер коррупции и взяточничества. Вопрос 4. Международный опыт противодействия коррупции. Проблема коррупции, как в мировом, так и в локальном масштабе, способствовало появлению различных методов и форм противодействия этому явлению. В 2018 г. В первую десятку стран с самым низким уровнем коррупции вошли Дания, Новая Зеландия, Финляндия, Сингапур, Швеция, Швейцария, Норвегия, Нидерланды, Канада, Люксембург. В 2018 г. в индексе восприятия коррупции (ИВК) Россия заняла 138-е место, а в 2020 г. – 129-е место из 180. Столько же набрали Азербайджан, Габон, Малави и Мали. В «зоне» с ещё более высокими показателями уровня коррупции находятся более двух третей стран. Наихудшие показатели – у Сирии, Сомали и Южного Судана. С 2012 года, который является отправной точкой для сравнения стран с применением нынешней методологии ИВК, 26 стран значительно повысили свой рейтинг, в том числе: Эквадор, Греция, Гайана, Мьянма и Южная Корея. Но у 22 стран – Боснии и Герцеговины, Гватемалы, Ливана, Малави, Мальты и Польши, рейтинг снизился. Если говорить о странах СНГ и географических соседях России, самый большой рывок за год совершила Армения. Существенно улучшил свои показатели Казахстан. В 2020 г. По сравнению с предыдущим годом ухудшили свои показатели Украина, Беларусь и Молдова. Неизменными остались показатели у Грузии, Азербайджана, Таджикистана и Туркменистана. Одним из инициаторов активного противодействия коррупции внутри страны и на международной арене выступили США. В конце 1960-х годов с коррупцией в США решили бороться специальными методами. В частности, специалисты ФБР разработали и успешно осуществили операцию под названием «Шейх и пчела». Агенты ФБР внедрялись в коррупционные сети под видом посредников арабских миллионеров и предлагали высокопоставленным государственным служащим и конгрессменам большие взятки за продвижение их коммерческих интересов. В результате операции только за один год было уличено в коррупционных преступлениях и впоследствии уволено свыше двухсот государственных чиновников. Крупный скандал, связанный с деятельностью американской компании «Локхид» в Японии, привел не только к отставке правительства страны, но побудил американских законодателей принять в 1977 г. Акт о зарубежной коррупционной практике. Этот Акт ставил вне закона подкуп зарубежных должностных лиц американскими гражданами и компаниями. С целью усиления мер по борьбе с коррупцией и оказания содействия американским компаниям в решении этой проблемы на международном уровне в начале XXI в. министерство торговли США создало на своем в интернете «горячую линию». Таким образом, теперь любая фирма может сообщить об известных ей случаях использования взяток при заключении международных контрактов непосредственно в министерство торговли США. В США удалось выстроить достаточно эффективную систему, создающую условия для действенной борьбы с коррупцией. Антикоррупционное законодательство США чрезвычайно жесткое. Так, за различные виды коррупции – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др., предусмотрены штрафы в тройном размере взятки, или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – лишение свободы до 20 лет. В числе мер, направленных на противодействие коррупции в США, являются наличие юридической ответственности как за активный, так и пассивный подкуп должностных лиц, учреждений или организаций. Даже за предложение и обещание дачи взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом (так называемый активный подкуп), наступает уголовная ответственность. Уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ либо их получение для содействия в устройстве на государственную службу. А отсутствие иммунитета у должностных лиц, независимо от должности, включая президента, конгрессменов и сенаторов, могут быть привлечены к уголовной ответственности, существенно снижает уровень коррупции. Однако и после окончания службы в отношении госслужащих действует ряд ограничений, в том числе в течение двух лет после выхода в отставку запрещается выполнять представительские функции при разрешении органами исполнительной власти конкретных дел, которые относились к ведению этого государственного служащего в течение года, предшествовавшего прекращению его службы. Двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, не могут представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором они служили, или каким-либо госслужащим этого ведомства. Одним из направлений антикоррупционной стратегии США является комплекс этических и дисциплинарных норм. В их числе ограничение на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15% оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Чиновники, назначаемые президентом, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей». Не последнюю роль антикоррупционной стратегии США играет запрет для сенаторов США и сотрудников его аппарата на принятие подарков от частных физических и юридических лиц, которые впоследствии могут быть заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долл. Свои методы борьбы с коррупцией появились и в Японии. В частности, особое значение законодательство Японии придаёт запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности. В рамках антикоррупционной политики Японии одним из важнейших направлений противодействия коррупции является кадровая политика. Государственное администрирование построено здесь на принципе меритократии и ориентировано на службу. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата труда. Большое внимание уделяется этичному поведению политиков и служащих. С апреля 2000 г в стране действует Закон «Об этике государственных служащих», а также утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование норм Закона. В Японии, в соответствии с законом «О раскрытии информации» (2001), ведётся реестр лиц, против которых выдвинуты обвинения в коррупции или причастности к организованной преступности. Этот факт доводится до сведения общественности через средства массовой информации и может повлечь за собой установление контроля за поведением конкретного лица, применение к нему ряда ограничений. Японское законодательство устанавливает строгие ограничения в отношении финансирования избирательных кампаний, партий и иных политических организаций. Прежде всего это касается порядка пожертвований в пользу кандидатов на выборах, политических фондов. Нарушение положений Закона влечёт за собой применение санкций, распространяющихся на ответственных лиц как предоставляющей, так и получающей пожертвования стороны, а также на посредников. Антикоррупционная политика Японии предполагает подотчётность политического руководства, реформу финансирования политических партий и избирательных кампаний; поддержание престижа государственной службы; обеспечение гражданских свобод. Еще одним ярким примером эффективной борьбы с коррупцией, является операция «Чистые руки», проведенная в Италии в 1993 – 1994 годов, операция имела ошеломляющие результаты. К началу 1990-х коррупция в Италии опутала всю государственную систему и спровоцировала политический кризис. По той же схеме, что и в Японии, в Италии предприниматели покупали себе защиту либо устраняли конкурентов, финансируя политиков. Прочные коррупционные связи между бизнесом и чиновниками стали обычным делом. Чем теснее становились связи, тем больше возможностей появлялось у нечистых на руку бизнесменов: государственные заказы, важные контракты, внутренняя секретная информация. Взятка, данная Марио Къеза, директором миланского пансионата для престарелых в размере в 14 млн лир (около $5 тысяч), привела к крупным итальянским политикам, положившим начало операции «Чистые руки». Ее итог: тюремные сроки получили более 500 политиков, в том числе пожизненный сенатор Джулио Андреотти и премьер Кракси. Под следствием оказались около 20 тысяч человек. Чтобы избежать обвинений, уволилось больше 80% чиновников. В поле зрения органов попали сотрудники Fiat, Olivetti и других корпораций. Операция «Чистые руки» сопровождалось не только разоблачением коррупционеров, но и применением хорошо известной меры в СССР – конфискация имущества, полученная от доходов, полученных преступных путем. В экспроприированных домах размещали государственные учреждения: больницы, суды, полицейские участки. Деньги коррупционеров направляли в социальную сферу и сельское хозяйство. Показателен пример антикоррупционной политики Сингапура. Опыт Сингапура является хрестоматийным для демонстрации примера эффективной политики в области борьбы со взяточничеством. Особое внимание при этом обращается на то, что борьба с коррупцией в Сингапуре развивалась на фоне наличия в этой стране политической модели, которую исследователи называют «мягким авторитаризмом». К моменту обретения независимости в 1965 году Сингапур оказался в ситуации, близкой к тому, что было в России в 1990-х годах. Тяжелая экономическая ситуация, правовой нигилизм вкупе с импортированным британским законодательством негативно влияли на рост коррупции, с которым правоохранительные органы оказались не в состоянии противостоять по ряду причин. Так, чиновники имели более скромный достаток по сравнению с работниками коммерческого сектора, поэтому многие из них использовали должностное положение в личных целях, участвуя в коррупционных схемах. Другой причиной, влиявшей на рост коррупции, были антикоррупционный закон, который был откровенно слаб, а многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия. Крайне трудно было найти доказательства преступлений из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную практику. Значительная часть население, имея низкий образовательный уровень и уровень правовой культуры преимущественно только через взятки могли получить доступ к ресурсам. Нельзя обойти вниманием и специфику функционирования, созданного британцами Бюро по расследованию случаев коррупции, состоявшее из выходцев из местной полиции, и психологически они были не готовы к серьезной борьбе с этим явлением, которое усугублялось культурой подношений, т.е. традицией взяточничества. «Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары. Персонал Центральной службы обеспечения за определенную мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступивших на тендер. Чиновники импортно-экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Департамента общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду. Лидеры страны пришли к пониманию необходимости обуздать коррупцию и чиновничий произвол, осознавая, что без этого страна не имеет будущего. Это послужило основанием для принятия целой системы мер, отличавшихся строгостью и последовательностью. Органом, воплотившим эти меры в жизнь и сохранившим свои полномочия и сегодня, стало специализированное Бюро по расследованию случаев коррупции, куда граждане обращались с жалобами на действия госслужащих и требовали возмещения убытков. Среди мер, направленных на снижение коррупционных преступлений, правительство Сингапура реализовало следующие. Во- первых, были разработаны высокие этические стандарты, за соблюдением которых велся строгий надзор, упрощены бюрократические процедуры, а действия чиновников жестко регламентированы. Во-вторых, ужесточились меры уголовного наказания за коррупционные действия, сопровождавшиеся повышением независимости судебной системы и статуса судей, перейдя в категорию привилегированных госслужащих, в том числе используя механизм значительного повышения заработной платы. В- третьих, одновременно вводились чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Жёсткие акции (вплоть до увольнения всех сотрудников) были проведены во многих государственных ведомствах. Эти меры сочетались с уменьшением вмешательства государства в экономику, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров. Победить коррупцию и выбиться в мировые лидеры экономического развития Сингапур смог за счет политической воли лидеров и грамотного антикоррупционного законодательства. Первым делом были сокращены возможности для совершения коррупционных действий. В 1960 г. стратегию борьбы с коррупцией закрепили в Законе о предотвращении коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции особыми полномочиями. Результатом антикоррупционной политики стало то, что Сингапур стал государством с самым низким уровнем коррупции, а экономика – одной из самых эффективных в мире. Свой механизм борьбы с коррупцией разработала Республика Корея, имеющей много общего в культуре подношений с Сингапуром. К наиболее значимым законам в сфере противодействия коррупции можно отнести Уголовный кодекс КНР от 1 июля 1979 г., Закон КНР от 2 сентября 1993 г. «О борьбе с недобросовестной конкуренцией», Закон КНР от 27 апреля 2005 г. «О государственных служащих», Закон КНР от 31 октября 2006 г. «Об отмывании денег»10 и др. В июне 2017 г. в Китае был разработан проект Закона КНР «О государственном контроле» в целях реализации политики верховенства права, осуществления системы контроля в масштабах всей страны и углубления деятельности по противодействию коррупции. После успешной апробации системы государственного контроля в Пекине, провинциях Шаньси и Чжэцзян китайское руководство приняло решение распространить данную систему в рамках всей страны. Такая практика реализуется в соответствии с древней китайской стратагемой «переходить реку, нащупывая камни». Это означает, что в наиболее развитых районах Китая внедряются экспериментальные инновационные подходы в искомой области, а затем – если такая практика признается успешной – подобный подход масштабируется по всей стране. В Великобритании Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана в 1995 г. сформулировал семь принципов государственной работы чиновников – своеобразный кодекс поведения: нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей; неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга; объективность – непредвзятое решение всех вопросов; подотчетность – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки; открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов); честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов; лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни. Вопросы для самопроверки: 1. Перечислите признаки коррупции. 2. Почему коррупция ассоциируется с подкупом и продажностью? 3. Почему многие исследователи рассматривают коррупцию как социально-экономическое? 4. Выделите этапы борьбы с коррупцией в России? 5. Что характеризует коррупцию на Руси в домонгольский период? 6. Назовите Древнерусский памятник права, в котором впервые признавалось наличие коррупции: 7. Как назывались «дары» чиновникам в разные исторические периоды? 8. В чем отличие «мздоимства» от «лихоимства»? 9. Почему антикоррупционную политику Анны Иоановны можно назвать как противоречивую? 10. Были ли коррупционные преступления в России в советский период? |