VKR_итог. Развитие государственной контрактной системы в Московской области
 Скачать 1.59 Mb.
|
 Соответствие цены контракта и ИКЗ контрактаСоответствие сведений о бюджетных обязательствах Соответствие объема финобеспечения позиции ПЗ с системой «Электронный бюджет» и ПФХД Соответствие информации, включаемой в РК, информации, ранее включенной в РК по этому контракту Соответствие информации о контракте (п/п.«в» п.14 ППРФ№1084) Соответствие информации о контракте Соответствие ИКЗ и НмЦК в Извещении с позицией ПГ Непревышение НмЦК позиции план графика с ПЗ через ИКЗ Наличие документов Корректность ИКЗ/НМЦК/Цены победителя в протоколе ОППИ с данными в Лоте/Извещении Контроль за наличием финансового обеспечения для осуществления закупки Рисунок 20 - Структура нарушений, выявленных органом контроля по части 5 статьи 99 закона № 44-фз Исходя из данных представленных на рисунке 20, основными нарушениями, выявленными органами контролями по части 5 статьи 99 Закона № 44-ФЗ являются: не соответствие информации о контракте в части наименования объекта закупки, срока исполнения контракта, количества товара, объема работ и услуг (при наличии) и единицы измерения - 610 тыс. нарушений (46 %) не соответствие цены контракта и идентификационного кода закупки, содержащихся в информации, включаемой в реестр контрактов, заключенных заказчиками, а также в сведениях о контракте, направленных для включения в реестр контрактов, содержащий сведения, составляющие государственную тайну, аналогичной информации, указанной в условиях контракта - 276 тыс. нарушений (21%). В соответствии с частью 32 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, а также в соответствии с Правилами оценки эффективности деятельности органов контроля, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.2020 № 90, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляется анализ показателей контрольно-надзорной деятельности органов контроля, указанных в части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ (далее – органы контроля). Показателями контрольно-надзорной деятельности, на основании которых осуществляется оценка эффективности деятельности органов контроля в сфере закупок, являются: а) доля решений органов контроля, выданных ими предписаний, а также иных ненормативных правовых актов (далее – результаты контроля), принятых в отчетном году по результатам рассмотрения жалоб, проведения плановых и внеплановых проверок, которые отменены частично или полностью на основании судебных актов, вступивших в законную силу в отчетном году (далее – показатель № 1); б) доля результатов контроля, принятых в предыдущих отчетных периодах по результатам рассмотрения жалоб, проведения плановых и внеплановых проверок, которые отменены частично или полностью на основании судебных актов, вступивших в законную силу в отчетном году (далее – показатель № 2); в) доля результатов контроля, подлежащих размещению в реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений, предусмотренном частью 21 статьи Закона № 44-ФЗ (далее - реестр), и размещенных в реестре в отчетном году с нарушением установленных сроков(далее – показатель № 3). По данным ЕИС контроль в сфере закупок, предусмотренный статьей 99 Закона № 44-ФЗ, непосредственно или через свои территориальные органы осуществляли 3 635 органов контроля. Результаты деятельности органов контроля за отчетный период, а также за предыдущие отчетные периоды, размещенные в реестре представлены в таблице 8. Таблица 8 - Результаты деятельности органов контроля за отчетный период
На основании представленных данных получены следующие значения показателей контрольно-надзорной деятельности, используемые для целей оценки эффективности органов контроля (таблица 9). Таблица 9 - Оценки эффективности органов контроля
Значения показателей № 1 и 2, не позволяют сделать объективный вывод о степени соответствия результатов контроля законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок, поскольку информация об обжаловании результатов контроля в судебном порядке и их результатах, расходиться, в том числе с данными, представленными ФАС России о результатах обжалования решений и предписаний, принятых в отчетном периоде предыдущем отчетном периоде. Так, по данным ФАС России в 2018-2019 годах зафиксировано 6 606 случаев обжалования в арбитражных судах и судах общей юрисдикции решений (предписаний) ФАС России, по результатам которых требования заявителей были удовлетворены судами в 1 142 случаях (17%). В соответствии Правилами ведения реестра, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2015 № 1148, информация о принятом судом решении, постановлении, определении об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации в связи с обжалованием решений органов контроля, выданных ими предписаний, представлений, а также иных ненормативных правовых актов по результатам рассмотрения жалобы, проведения плановых и внеплановых проверок, подлежит размещению в реестре, путем добавления соответствующе информации в реестровую запись результата контроля. Указанное свидетельствует о наличии фактов несоблюдения органами контроля порядка ведения реестра в части неразмещения в нем обязательной информации. Значения показателя № 3 свидетельствуют о значительном количестве случаев, при которых контрольными органами не соблюдались сроки размещения информации о результатах контроля в реестре, наибольшая доля которых в отчетном периоде отмечена у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок – 34% результатов контроля, размещенных в реестре в отчетном году с нарушением установленных сроков. Таким образом по итогам третьей главы был проанализирован организация закупочной деятельности в системе образования на примере городского округа Реутов. Проведен развёрнутый анализ закупочной деятельности в г. о Реутов по конкретным показателям, сделан вывод о эффективности управления закупками. Подробно описаны процедуры, которые должен произвести заказчик по получению ценовых предложений, а именно: 1.Направить запросы о предоставлении коммерческих предложений не менее чем 5 поставщикам, подрядчикам исполнителям; 2.Разместить в ЕИС запрос о предоставлении ценовой информации; 3.Проанализировать цены в реестре контрактов на однородные или идентичные товары (работы, услуги), (выполненные без штрафов и неустоек); 4.Осуществить сбор данных в иных источниках информации. 5. Были выявлены проблемы технического и нормативно-правового обеспечения закупочной деятельности и разработаны конкретные предложения по оптимизации контрактной системы муниципальных закупок в г. о. Реутов в частности и в стране в целом: 6. Выявлены проблемы, затрагивающие сферу нормативно-правового регулирования контрактной системы в части формирования понятийного аппарата, указаны слабые стороны и недоработки, предложены пути по оптимизации нормативно-правовой базы; 7. даны конкретные предложения по решению кадровых вопросов и подготовке квалифицированных контрактных управляющих; 8. выявлены проблемы в работе системы Электронный магазин в части затянутой процедуры заключения контракта, а также отсутствия санкций к недобросовестным участникам закупок, предложены меры по регулированию и упрощению данной процедуры; 13. на примере планово-экономического отдела, Финансового органа и Комитета по управлению закупками г. о. Реутов даны конкретные предложения по корректному взаимодействию между данными системами обеспечения закупочной деятельности; 14. выявлены недоработки и задержки в действиях Федеральной Антимонопольной службы в части рассмотрения жалоб, предложены меры по упрощению и оптимизации претензионного процесса; 15. даны рекомендации по оптимизации и повышению эффективности закупочной деятельности г. о. Реутов. Представленная в работе теория и практика государственных и муниципальных закупок с учетом вектора конкуренции от федерального антимонопольного органа позволяет по-новому взглянуть на развитие и регулирование данной системы, что позволяет выйти на новый уровень совершенствования административно-правового регулирования сферы закупок в РФ. На данный момент, в отличие от исследуемого опыта зарубежных закупок, ориентированностью которого является закупка товаров по оптимальной, а не минимальной цене, в РФ наблюдается тенденция к «максимальной экономии», что приводит к тому, что все участники закупок преследуют свои цели, не находя при этом точку удовлетворения общих интересов. Многие страны сменили вектор регулирования закупок с достижения максимальной экономии на качественное и полное удовлетворение нужд заказчика, то есть к партнерским отношениям, несомненные плюсы которых были рассмотрены в данной работе. На основании полученных результатов, органам контроля рекомендуется усилить контроль за соблюдением порядка ведения реестра. При этом в целях повышения эффективности ведения реестра и получения объективных данных о результатах контрольно-надзорной деятельности, целесообразно рассмотреть вопрос об организации автоматизированного информационного обмена между реестром и официальными информационными ресурсами (при их наличии), содержащими сведения о решениях и иных документах, принимаемых судами, что может положительным образом повлиять: − на объективность информации, размещаемой в реестре; − на снижение значений показателей; − на соблюдение требований о размещении необходимой информации; − на снижение трудовых затрат органов контроля. Для обобщающей оценки изменений уровней динамики показателей за рассматриваемый период мы определили сначала абсолютные и относительные значения, а затем средние показатели, что позволяет оценить результативность применения такого подхода к статистическим значениям (табл. 10). Таблица 10 – Расчет средних значений роста и прироста значений показателей оценки эффективности контрактной системы в г. о. Реутов за 2019–2021 гг.
Средние значения темпов роста и прироста в целом подтвердили общие тенденции динамики практически всех показателей. Ухудшение наблюдается у таких категорий, как «Экономия», «Доля состоявшихся конкурсов», «Доля конкурентных закупок», «Количество обжалованных закупок». Это объясняется их тесной взаимосвязью и комплексно отражается на оценке эффективности заказчиков. В принципе можно говорить о достаточно эффективной методике оценки работы контрактной системы, применяемой в г. о. Реутов. При этом можно использовать несколько подходов в анализе показателей результативности, что позволит в полном объеме выявить тенденции по каждому из них и по системе в целом. Кроме того, исследование отразило резкие изменения изучаемых показателей в течение 2019–2021 гг., в ходе которых внедрялась новая процедура оценивания. Однако выявленные тренды по каждому из показателей применяемой методики, к сожалению, позволяют провести только внутренний сравнительный анализ плановых и фактических значений и не дают возможности оценить наличие либо отсутствие эффекта от принимаемых мер по устранению выявленных проблем. Отсутствует возможность сопоставить установленный уровень эффективности по разным муниципалитетам области, получить средние результаты работы контрактной системы региона по конкретным бюджетным сферам, а также в целом. Таким образом, применяемая на территории г. о. Реутов методика оценки эффективности контрактной системы нуждается в ряде дополнений и изменений, которые позволили бы устранить имеющиеся недостатки и наиболее полно подойти к процедуре установления результатов работы заказчиков разного уровня. Выбор инструментов, определяющих эффективность контрактной системы на муниципальном уровне, и формирование на их основе методики оценки эффективности контрактной системы предполагают использование уже имеющихся коэффициентов, определяющая роль которых в общем итоге не представляется, как уже отмечалось ранее, оптимальной. Именно по этой причине необходимо установить значения различных показателей для следующего этапа по разработке методики, непосредственно созданной в целях оценки эффективности работы муниципальных заказчиков. Обоснование важности одних критериев относительно других возможно путем применения метода экспертных оценок. Данный метод имеет длительную историю применения, зарекомендовал себя как инструмент качественного анализа. При этом всю деятельность по проведению экспертизы можно разделить на три этапа: 1) подготовка к экспертизе; этот этап включает определение цели, выбор инструментария, подбор экспертов, подготовку инструкций для работы с инструментарием; 2) проведение экспертизы; 3) анализ результатов экспертизы. Только строгая последовательность действий при реализации этого метода позволит получить объективный взгляд на решение стоящей перед экспертами задачи. Целью проведения данной экспертизы является выявление уровня значимости показателей, используемых в процессе оценки эффективности контрактных систем муниципального уровня. Поставленная цель определяет весь ход развития программы изучения экспертных мнений, а ее специфичность обусловливает группу наиболее приемлемых методов исследования, среди которых выбрана матрица парных сравнений. Этот инструментарий даст возможность установить значимость критериев, даже если разница между ними будет незначительной. Кроме того, в качестве преимуществ выбранного метода можно назвать быстрый и экономный характер проведения. Для осуществления метода парных сравнений каждый эксперт использует матрицу, которая содержит наименования показателей, таблицу для расстановки баллов, включающую единицы или нули в зависимости от степени значимости фактора, и итоговый столбец, содержащий суммированный результат (табл. 5). В представленном исследовании было сформировано 6 групп критериев оценки, которые номеруются следующим образом: П1 – показатель экономности расходования бюджетных средств; П2 – показатели качественного анализа осуществления закупок; П3 – показатели оценки эффективности исполнения контракта; П4 – показатели качественного планирования закупок; П5 – показатели соблюдения процедурных норм федерального законодательства; П6 – показатели средств, затраченных на закупку товаров, работ и услуг у СОНКО и СМП. Таблица 11 – Пример матрицы парных сравнений
Каждый член экспертной комиссии индивидуально заполняет матрицу, а затем все полученные данные усредняются в общей таблице, для чего полученные значения делятся на количество принимающих участие специалистов. После этого суммы по каждому показателю ранжируются, тем самым определяются коэффициенты значимости для каждой группы критериев оценки. Одним из самых важных составляющих при проведении выбранного метода является подбор экспертов, которые должны наиболее объективно и профессионально осуществить оценку каждого показателя эффективности контрактной системы. Безусловно, участие в подобной процедуре могут принимать только специалисты в сфере государственного и муниципального заказа, имеющие значительный практический опыт работы в закупочной деятельности и представляющие особенности и проблемы проведения оценивающих методик в реальных условиях. В качестве экспертов для достижения поставленной выше цели в исследовании участвовали 5 представителей муниципальных заказчиков, контрактные системы которых функционируют на территории г. о. Реутов. При этом стаж работы каждого члена экспертной комиссии в области осуществления закупочной деятельности именно муниципального уровня составляет более 5 лет. Существенной характеристикой статуса экспертов является наличие дополнительного профессионального образования в сфере закупок, а также сертификатов о прохождении программ повышения квалификации. Помимо вышеперечисленных параметров отбора членов экспертной комиссии обращалось внимание и на отсутствие значительных нарушений законодательства в процессе осуществления полномочий представления муниципальных заказчиков. Следующим мероприятием при проведении экспертной оценки являлось ознакомление участвующих специалистов с инструкцией ее проведения, с целями, задачами, элементами матрицы, а также непосредственно с оценкой показателей. Каждый эксперт может озвучивать собственное мнение по вопросам, касающимся значения механизмов оценки деятельности заказчиков в целом, методик определения их результативности и показателей. Участникам предоставлялась возможность вносить предложения по числу и характеристикам критериев, которые были представлены в матрице. Однако экспертами единогласно были одобрены уже имеющиеся группы показателей. После разъяснения задач и содержания метода парных сравнений каждый член экспертной комиссии заполнил соответствующую матрицу, в ходе чего сформировалась объединенная матрица. Далее полученные результаты подверглись обработке: данные были разделены на количество экспертов и просуммированы. Исходя из итоговой суммы, методом пропорций определялись коэффициенты значимости каждой группы показателей оценки эффективности (табл. 12). Таким образом, была достигнута поставленная изначально цель экспертизы. Таблица 12 – Итоговая матрица значимости групп показателей
Последним, но не менее значимым этапом проведения метода экспертной оценки является анализ полученных результатов. В ходе осуществления экспертизы было выявлено, что наиболее значимой группой показателей среди используемых оказались показатели качественного анализа осуществления закупок. Данная группа включала критерии, оценивающие долю закупок, проведенных конкурсными способами; долю закупок у единственного поставщика; долю заявок, возвращенных заказчику на доработку. По уровню значимости в региональной системе оценки эти показатели также были наиболее важными. Им присваивался коэффициент значимости, равный 0,3, что лишь на 0,01 отличается от полученного в ходе текущей экспертизы. Вторую позицию среди критериев занимает группа, определяющая качество планирования закупок. В нее входят показатель соблюдения сроков осуществления закупок в сравнении с утвержденным планом-графиком, показатель соответствия освоенного объема средств запланированному и показатель количества внесенных в план-график изменений за отчетный период. Можно говорить об аналогичности удельного веса в отношении значимости этой группы критериев и в региональных процедурах, и в полученных результатах. Следующим по значению выступает показатель экономии расходования бюджетных средств, коэффициент которого составил 0,21. При этом в большинстве уже используемых методик он оценивался несколько ниже, что можно объяснить с точки зрения различия в задачах инструментария оценки и используемых в ходе анализа подходов. Показатели 3-й и 5-й группы выявили равные уровни значимости для экспертной комиссии. Показатели оценки эффективности исполнения контракта, включающие установление количества заключенных контрактов, качество их исполнения, численность расторгнутых контрактов, и показатели соблюдения норм законодательства, содержащие точность соблюдения всех сроков в процессе закупочной деятельности, обладают коэффициентом в 0,12. Сравнительный анализ результатов текущей экспертизы и имеющихся методик оценки показал, что показатели 5-й группы обладают меньшей значимостью для региональных систем, чем для опрошенной экспертной комиссии, а значение 3-й группы соответствует уровню показателя экономности расходования бюджетных средств. Для понимания конкурентного положения методик оценивания результатов работы контрактных систем муниципального уровня необходима качественная оценка ее составляющих элементов. Данная цель может быть достигнута при проведении SNW-анализа. Полученные в ходе использования различных методологических инструментов результаты представляют собой необходимые составляющие предложений по разработке и дальнейшему внедрению единого оценочного механизма для муниципальных заказчиков, основанного на научном знании, опыте и специфике данного уровня системы. В настоящее время многие регионы уже начали внедрение выбранной ими системы показателей оценки эффективности контрактной системы, как было сказано выше. Однако выбор одной из них без проведения адаптационного и коррекционного этапов может стать существенной ошибкой всего процесса оценивания. Одновременно с этим в существующих методиках отсутствуют ориентиры для ранжирования исследуемых объектов, то есть параллельно осуществляется сравнение муниципальных учреждений или муниципальных образований, отличающихся объемами бюджетных средств, а соответственно, и возможностями закупочной деятельности. Такое ранжирование можно осуществить и по сферам деятельности заказчиков. Важнейшей стороной всего процесса внедрения системы является разработка формы взаимодействия всех субъектов муниципального заказа. Проведение разъяснительных мероприятий с каждым участником процедуры оценивания представляется необходимостью, в противном случае вся схема будет давать сбои на самых начальных этапах реализации. Из 4 структурных элементов состоит схема взаимодействия заинтересованных лиц при подготовке итоговых отчетов, содержащих результаты оценки, применяемая в г. о. Реутов (рис. 21).  Рисунок 21 – Схема взаимодействия заинтересованных лиц при подведении итогов оценки эффективности контрактной системы Можно отметить, что данная структура позволяет проводить анализ результатов работы на нескольких уровнях: по заказчикам, по отрасли, по муниципальному образованию, а также в целом по региону. При этом заказчик имеет возможность при возникновении трудностей в процессе заполнения отчета обращаться ко всем последующим заинтересованным лицам схемы за необходимыми пояснениями, что поможет сдать отчеты в срок. Стоит отметить, что данная схема должна работать с такой же эффективностью и в обратной последовательности, то есть при анализе результатов и работе с инструкциями, содержащими рекомендации по повышению эффективности функционирования заказчиков. В составлении данных материалов активное участие должны принимать экспертные комиссии, которые помогут определить наиболее рациональные пути для решения выявленных проблем для каждого конкретного объекта оценки. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||