Реферат Организация муниципального управления. Реферат. Реферат (вид работы) Тема Организация муниципального управления (Название темы) Выполнил(а) (Ф. И. О. студента)
 Скачать 62.78 Kb.
|
|
2 Особенности процесса управления и тенденции его развития на муниципальном уровне 2.1 Сущность и содержание процесса муниципального управления Теоретическое обоснование путей повышения эффективности муниципального управления и, прежде всего, функционирования всего хозяйственного механизма региона, согласно В. Б. Зотову, предполагает изучение его процесса [20]. Процесс – это реализация функции во времени, способ решения задачи. Процесс описывает то, как функция выполняется, в какой последовательности и в каких вариантах, а также то, как функции взаимодействуют между собой в работе организации. Процесс отвечает на вопрос как делать. Процесс муниципального управления – это порядок осуществления механизма управления [3]. Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности. Управление муниципальным образованием, как отмечает В. Б. Зотов, характеризуется не только статистическими показателями, организационным закреплением вариантов разделения управленческого труда, организационной структурой системы управления, установленными связями между звеньями системы управления, но и динамическими характеристиками управления как процесса [20]. Динамика управления – это постоянное или периодическое воздействие на объект системы муниципального управления через акты (введение нормативов, положений, распоряжений), действующие в течение определенных периодов времени и таким образом координирующих деятельность людей в управляемой системе. Постоянное воздействие – действующая функция, организационная структура управления, распределение полномочий, нормативные акты, инструкции и т.д., а также любая форма системы действующего хозяйственного механизма. Постоянное воздействие создает впечатление длительной устойчивости, неизменчивости, но с изменением воздействия внутренних и внешних факторов приводит к изменению масштабности объекта управления, хозяйственных связей и т.д. Вот почему от руководителя требуется особое внимание и контроль за тем, чтобы новые условия, возникающие во внутренней и внешней среде, были отражены в новых условиях процесса управления функционированием системы муниципального образования. Периодическое воздействие – это более активная форма воздействия. В этом случае руководитель принимает непосредственное участие в анализе информации о ходе деятельности объекта С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям. Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации. Анализ изученной литературы позволил выделить общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой: – необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы; – коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования; – необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования – представительный орган – администрация) в процессе принятия управленческих решений; – наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля – общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу [3, 20]. Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. Так внедрение механизмов взаимодействия и координации в процесс муниципального управления в рамках распределенных полномочий между уровнями публичной власти позволяет организовать государственное и муниципальное управление развитием территорий на принципах системности и с применением непротиворечивых документов [15]. Нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение. Содержание процесса муниципального управления характеризуется: этапами, стадиями и операциями, а также средствами осуществления операций. Этап процесса управления определяется его содержанием, последовательным выполнением операций, присущим управленческой деятельности. Стадии процесса управления отражают временной промежуток его этапа. Исходя из сущности процесса управления можно выделить следующие его этапы: цель, ситуация, проблема, решение. В такой последовательности осуществляется управленческая деятельность любого объекта, в том числе и муниципального образования. Всякому акту воздействия предшествует уяснение его цели, ее постановка. Этот этап может протекать по-разному, в зависимости от масштабов объекта системы муниципального управления и его конкретных условий функционирования. В практической деятельности бывают случаи, когда этап формирования цели протекает как бы неосознанно, автоматически или элементарно. Но так или иначе процесс управления, процесс воздействия начинается с формирования его цели, так как управление осуществляется для достижения определенной цели. Следующим этапом является анализ ситуации. Ситуация – состояние управляемой системы (объекта), оцениваемое относительно цели развития объекта. Анализ ситуации – это совокупность работ по оценке функционирования системы, поиску путей ее улучшения либо устранения нежелательной тенденции ее функционирования. Этап проблемы – выяснение основных противоречий в текущем состоянии объекта системы муниципального управления относительно цели его развития. Этап решения – переход к практической организации деятельности руководителя. Стадиями процесса муниципального управления являются: целеполагание, аналитическая и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и организационно-практической работы. Эти стадии представляют собой более детальную группировку операций управления по их специфике и значимости при нормальном протекании процесса управления муниципальным образованием. К средствам осуществления процесса управления муниципальным образованием следует отнести, прежде всего, информацию. Посредством информации осуществляется воздействие, а большая часть операций управления представляют собой работу с информацией. С другой стороны, к средствам воздействия следует отнести совокупность технических средств, широко используемых в работе аппарата управления; это – поручения, передача и переработка информации. Способы осуществления процесса муниципального управления можно разделить на две группы в соответствии с характером управленческого труда: это информационно-аналитическая, интеллектуальная работа, проводимая с привлечением специальных методов. К способам относятся: сбор, хранение, передача и переработка информации; анализ, расчет, разработка вариантов решений; организационная работа, в которой материализуется воздействие на управляемую систему (объект). В организационной работе существуют свои специфические методы, которые используются на заключительном этапе процесса управления и являются методами управления (экономические, организационно-административные и социально-психологические). К этим способам относятся: способы разъяснения, убеждения, стимулирования, реализации заданий. Как отмечает Е. М. Петрова, конкретные формы организации процесса разработки и принятия управленческого решения могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету и зависят от уровня организации в целом деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства [15]. При этом организационная работа муниципалитета должна осуществляться скоординированно различными подразделениями и службами. Чтобы управлять, необходимо не только решать, что и как делать, но и заставить людей это делать, заинтересовать, организовать, убедить, разъяснить, проконтролировать. Эти две группы способов осуществления процесса управления взаимосвязаны. От правильного выбора методов управления зависит успех практических действий руководителя. Процесс муниципального управления начинается с разработки цели воздействия, целеполагания, определяющих его начальные операции, трудоемкость которых снижается по мере уточнения целей воздействия. Цель управления – это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемой системы (объекта) муниципального образования. Цель управления муниципальным образованием должна соответствовать общей цели развития общества и государства. В пользу целеполагания свидетельствует ряд факторов, что подтверждено лучшей практикой муниципального управления: – целеполагание позволяет повысить эффективность муниципального управления в традиционных для российских муниципалитетов условиях ограниченности местных ресурсов; – наличие как тактической, так и стратегической цели позволяет организовать процесс управления при решении повседневных проблем [9]. Параллельно с целеполаганием ведется информационная работа, т. к. без достаточно полной информации трудно правильно сформулировать цель воздействия. Информационные операции начинаются с целевой стадии и продолжаются на протяжении всего процесса управления. Выработка и выбор вариантов действий определяются не только целью, но и наличием информации о тех или иных сферах деятельности, результатах анализа, показывающих слабые места работы. Операции разработки вариантов решений начинаются на стадии целеполагания и продолжаются до стадии практических действий. Цикл процесса муниципального управления завершается операциями организационно-практической работы, т. е. процессом реализации принятых решений. Операции по выбору методов управления сводятся в основном к сопоставлению цели воздействия с механизмом управления, дающим возможность выбора наиболее эффективных методов для достижения поставленной цели. Это операции аналитического характера, предполагающие проектирование новых блоков механизма муниципального управления, новых рычагов воздействия, на которых может базироваться тот или иной метод управления. Операциями практической организационной работы являются: доведение распоряжений по данному решению до исполнителя, их разъяснение и уточнение, распределение заданий, учет и контроль за их выполнением. Таким образом, организация процесса муниципального управления характеризуется последовательностью и взаимосвязью этапов (цель, ситуация, проблема, решение), стадий (целеполагание, аналитическая и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и организационно-практической работы), операций и средствами осуществления операций (информация, совокупность технических средств). Успех выполнения всех операций процесса муниципального управления зависит от организации управления и от условий функционирования системы (объекта) муниципального образования. Организация процесса муниципального управления позволяет адекватно оценить перспективы муниципального развития, сбалансировать приоритеты и темпы развития с имеющимися ресурсами. 2.2 Современные тенденции развития муниципального управления Глобальные изменения, произошедшие в конце прошлого века, затронули все стороны человеческой жизни, что непосредственно повлияло на состояние и положение государств, регионов, муниципальных образований в современном мире. Чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды они вынуждены совершенствовать управленческую структуру и методы, распределять функции с учетом происходящих в мире изменений. Совершенствование муниципального управления ставит задачу осмыслить теоретически новые требования, связанные с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также выявить современные тенденции развития муниципального управления. Муниципальное стратегическое планирование выступает современной тенденцией развития муниципального управления [4]. Стратегическое планирование, в отличие от традиционного, ориентируется на активные действия, является долгосрочным, касается множества проблем и акцентирует внимание на оптимальном удовлетворении потребностей местного сообщества, содействуя достижению общественного согласия. С другой стороны, стратегическое планирование повышает конкурентоспособность муниципальных образований, когда даже наличие стратегического плана само по себе уже является фактором привлечения инвесторов. Муниципальное стратегическое планирование необходимо рассматривать в двух взаимодополняющих аспектах: как процесс и как деятельность. Деятельность по планированию – это сфера профессионалов. С точки зрения градостроительного планирования они сосредоточивают внимание на функциональных и эстетических чертах построения окружающей среды и занимаются разработкой будущих форм развития. Они определяют, какие формы являются лучшими с технической точки зрения, исходя из таких критериев, как организация эффективного использования земли и сети услуг. Профессионалы-экономисты подсчитывают необходимые затраты, интегральный экономический эффект от реализации планов, определяют объем и структуру инвестиций, срок их окупаемости и т. д. Окончательное решение обычно не принимается только на основе технических соображений. Представления специалистов по планированию часто противоречат интересам остальных членов сообщества. Необходим более широкий подход, который и вырабатывается в процессе планирования. Все жители муниципального объединения заинтересованы в определенных решениях по планированию, но интересы часто различны, что порождает конфликты в отношении целей планирования. Конфликтующие стороны стремятся повлиять на тех, кто имеет юридическую власть по принятию окончательного решения. Таким образом, планирование становится политическим процессом, методом выявления разнонаправленных, конкурирующих векторов интересов и создания из них устойчивых комбинаций, необходимых для достижения поставленных целей [15]. Осуществляется это в процесс социального сотрудничества. С данной позиции, одной из целей стратегического планирования муниципальных органов управления является создание общего перспективного видения проблемы развития всеми участниками этого процесса. Поэтому стратегическое планирование – это процесс обмена информацией, примирения противоположных точек зрения и согласования позиций, формирования у участников заинтересованности в реализации выработанной стратегии. С другой стороны, стратегическое планирование в системе муниципального управления должно выполнять не только аналитические функции, но и познавательно-воспитательные. Система ценностей и предпочтений не является чем-то неизменным, а расхождения во мнениях и оценках, так же как отношение различных групп к сотрудничеству, меняются во времени. Поэтому важно, чтобы процесс согласования позиций содержал «воспитательный» элемент, т. е. не только способствовал достижению согласия у всех участников, но и формировал у них новые предпочтения, которые отвечали бы целям вырабатываемой стратегии. В качестве примера рассмотрим алгоритм стратегического планирования, реализованный в ходе подготовки стратегического плана развития Санкт-Петербурга: 1. Формирование методического подхода и выявление приоритетных направлений развития города: совещания по отдельным отраслевым проблемам; интервью со специалистами; опросы населения; анкетирование специалистов; инвентаризация разработок в области планирования и материалов технической помощи; анализ зарубежного опыта. 2. Формирование организационных структур разработки стратегического плана и проведение аналитических работ по диагностике и постановке целей развития: анализ конкурентных возможностей города; обоснование главной цели и стратегических направлений; создание тематических комиссий. 3. Подготовка частных стратегий в тематических комиссиях: формирование системы задач и мер стратегического плана; подготовка первой редакции базовой версии стратегического плана. 4. Обсуждение плана с участием населения, комитетов администрации, комиссий законодательного собрания, профессиональных ассоциаций, общественных организаций, профсоюзов. Доработка и согласование текста в комиссиях [4]. Разработка стратегий, целевых программ развития, инвестиционных проектовявляются современной тенденцией, новым инструментом достижения целей муниципального управления. Так основными целями программ развития являются: основываясь на использовании потенциальных преимуществ муниципалитета (в том числе выгод его природно-географического положения, благоприятной демографической структуры, высокой самозанятости населения и др.), добиться повышения привлекательности и конкурентоспособности, обеспечить стабилизацию населения и развитие современных мест приложения труда. Разработанные муниципальные стратегии, прогнозы, целевые программы, инвестиционные проекты позволяют органам местного самоуправления обосновывать и формировать заявки на получение средств из федерального и регионального бюджетов [15]. Одной из современных тенденций развития выступает совершенствование структур и деятельности органов муниципального управления – замена вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных муниципальных организаций, имеющих определенные полномочия. При этом используются новые методы: контрактное управление, внутренний и внешний аудит, консалтинг, др. В муниципальном управлении происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в одних органах, и функции ее исполнения, которая может возлагаться на различные муниципальные организации. В управление все шире внедряются механизмы рыночных отношений и современные методы менеджмента, используемые в частных компаниях, такие как маркетинг, логистика и др. В деятельности муниципальных органов основной упор делается на развитие аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а так же на повышение качества подготовки и принятия решений. Происходит постепенный переход от частных показателей деятельности муниципальных органов, таких как «экономия, эффективность, результативность», к новым глобальным категориям «мониторинг и диагноз проблем, разработка новой политики, ее развитие и реализация». При разработке стратегий, программ и проектов следует учитывать, что их реализация будет проходить в период проведения общероссийской административной реформы и дальнейшего перераспределения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, в результате чего не прогнозируется увеличение административного, финансового и имущественного ресурсов городов, поселков и сел. В связи с этим одной из тенденций развития муниципального управления становится налаживание устойчивого, доверительного и взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур по решению задач нормального функционирования и развития муниципалитетов. Особая роль в этом принадлежит формированию дееспособных структур самоорганизации населения как альтернативы социальным мотивациям «временного проживания» [16]. В условиях недостаточности финансовых средств местных бюджетов для выполнения законодательно установленных полномочий местные органы власти осуществляют поиск дополнительных источников финансирования предоставления определенных видов услуг путем привлечения организаций частного сектора. Согласно критериям – источник оплаты и сектор предоставления услуг – выделяются три группы муниципальных услуг: – частные, которые оплачиваются исключительно потребителем и предоставляются организациями частного или общественного секторов; – общественные, которые финансируются местным бюджетом и предоставляются муниципальными предприятиями и учреждениями; – смешанные, которые могут финансироваться в разных пропорциях потребителями, государственным и местным бюджетами и предоставляются в зависимости от особенностей конкретного типа услуги, политики государства и местных органов власти всеми секторами экономики, как по отдельности, так и в различных сочетаниях [10]. Органы местного самоуправления привлекают частный сектор к производству конкретного вида муниципальных услуг, что способствует более эффективному их предоставлению и снижению финансовой нагрузки на местный бюджет. Очевидно, что к предоставлению общественных услуг нерационально привлечение структур частного сектора, а смешанные муниципальные услуги могут эффективно предоставляться на основе взаимодействия частного сектора и муниципального [10]. Ключевыми принципами взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур выступают: – совместное финансирование проектов; – прозрачная система отбора проектов; – глубокая предварительная проработка проектов. В этом случае муниципалитет: – разрабатывает проекты (возможно, с участием частных инвесторов); – защищает свои проекты на заседаниях конкурсной комиссии; – исправляет недостатки при условном одобрении; – организует выполнение проекта; – готовит и передает региону отчетность по проекту [16]. Как отмечает Н. А. Пегин, преимущества доверительного и взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур состоят в следующем: – уменьшаются возможности субъективного распределения регионом субсидий и т. п., выделяемых муниципалитетам; – муниципальные власти будут более ориентированы на проработку проектов, а не на примитивное лоббирование и конфликты; – снижаются возможности муниципальных властей по популистскому обвинению краевого руководства во всех своих проблемах, так как появляется аргументированное возражение – готовьте проекты и выигрывайте конкурсы; – более эффективно и прозрачно распределяются бюджетные средства [16]. При этом, как показывает практика, муниципалитетами недооценивается возможность реализации проектов развития муниципальных образований на условиях: – межмуниципального сотрудничества, на основе которого объединение различных видов ресурсов позволяет оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления; – широко развитой в некоторых зарубежных странах практики реализации крупных социальных проектов на уровне местного сообщества с применением инструментов государственного займа у населения и участием крупных компаний, бизнес-структур, осуществляющих деятельность на данной территории [15]. Одной из тенденций развития муниципального управления является создание информационно-аналитической службымуниципального образования, которая призвана предварительно выявить ценность наличной информации, ее глубину и содержательность, степень отражения реальных процессов, для воздействия на которые предназначено определенное управленческое решение. Обеспечение достаточной по объему и качественной информацией предохраняет руководителей муниципального образования от существенных ошибок. Знания только отдельных фактов недостаточно для принятия и реализации управленческих решений на уровне муниципалитетов. При этом речь идет об объективной информации не только о внешних признаках происходящих процессов, но и об их сущности. Поэтому переработка информации включает не просто сбор данных, но и грамотное использование аналитических моделей: структурной, динамической, типологической, факторной, социально-технологической. Хорошо организованная информационно-аналитическая служба имеет не только осведомительную, но и предупредительную, превентивную функцию. Если руководитель принимает неправильное решение, она должна отметить величину ошибки принятого решения, зафиксировать степень неоптимальности, т. е. содействовать совершенствованию службы управления. Более того, в настоящее время актуализируется значение принципа опережающего информационного обеспечения решений. Следовательно, информационно-аналитическая служба муниципального образования должна не только обеспечивать информацией соответствующие требования, но заранее, до поступления заявок, давать необходимые сведения, предвидя возникновение потребности в них. Следующей тенденцией развития муниципального управления выступает создание региональных и общероссийских ассоциаций. Муниципалитеты не могут и не должны действовать «в одиночку». В начале ХХI века федеральный центр видел в мэрах крупнейших городов своих союзников и выступал на их стороне при конфликте с региональными властями. Сегодня ситуация меняется. Введение иного типа формирования губернаторского корпуса привело к тому, что центр, контролирующий его, все чаще становится на сторону губернаторов. Губернатору же, в краткосрочной перспективе, важнее «накормить» периферию, чем развить столичные характеристики центрального города. В результате городские ресурсы начинают размываться. Поэтому необходима консолидация центра и муниципалитетов путем создания региональных и общероссийских ассоциаций для оперативного решения как федеральных, так и муниципальных проблем. Таким образом, идет формирование особой, инновационной среды городов, которая станет каркасом новой экономики России. Одной из тенденций развития процесса муниципального управления выступает развитие персонала и реформирование муниципальной службы. Персонал всегда был важным стратегическим ресурсом для достижения целей муниципальной политики и его развитие является главной задачей в совершенствовании управления. Реформирование муниципальной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования муниципальных служащих; систему обучения и повышения квалификации, а так же продвижения персонала; методы отбора и найма сотрудников; формы аттестации и критерии оценки; пенсионную политику; политику равных возможностей в муниципальной службе. В условиях перехода от старых бюрократических норм и правил к современным, возникает вопрос о новой этике муниципальной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность и подотчетность, порядочность и открытость. Современные тенденции развития муниципального управления высветили ряд проблем, которые требуют своевременных решений: – рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и, прежде всего, в сфере бюджетных отношений и отношений собственности; – совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления; – создания эффективной системы подготовки высококвалифицированных муниципальных кадров, способных принимать эффективные самостоятельные решения в переменных условиях; – наиболее важные стратегические решения носят сложный, комплексный характер и связанные с этими решениями проблемы не под силу высококвалифицированным руководителям. В таких случаях требуются специальные научные исследования, проведение которых в рамках отдельного муниципального образования собственными силами осуществить сложно и практически и не возможно [4, 20, 22]. Таким образом, современными тенденциями развития процесса муниципального управления выступают: муниципальное стратегическое планирование; совершенствование структур и деятельности органов муниципального управления; разработка муниципальных стратегий, целевых программ развития, инвестиционных проектов; налаживание устойчивого, доверительного и взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур; создание информационно-аналитической службымуниципального образования; создание региональных и общероссийских ассоциаций. |