РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА. магистра. регион полит. Региональная налоговая политика и ее влияние на формирование налогового потенциала
 Скачать 280.46 Kb.
|
2.2. Эффективность н алоговой политики и проблемы ее реализации в пер иод р ефор мС н ачала 1990-х гг. р оссийская экон омика окон чательн о встала н а путь р ын очн ого р азвития. Одн овр емен н о н ачала возр ождаться, а фактически создаваться зан ово н алоговая система, замен ившая админ истр ативн ые методы фор мир ован ия государ ствен н ого бюджета. И сам бюджет р аспр еделился н о тр ем самостоятельн ым ур овн ям, н аполн яемым федер альн ыми, р егион альн ыми и местн ыми н алогами. Появилась остр ая н еобходимость н е пр осто во введен ии системы н алогов и сбор ов, н о в пр оведен ии четко осозн ан н ой н алоговой политики, н апр авлен н ой н а достижен ие кон кр етн ых пр актических целей экон омической и социальн ой политики государ ства. Н ельзя н е отметить тот факт, что стр оительство н овой р оссийской н алоговой системы и политики пр оисходило в весьма сложн ых, можн о сказать, экстр емальн ых условиях в момен т фактического р азр ушен ия н алоговой базы стр ан ы. Пер иод пер естр ойки закон чился кр ахом н е столько админ истр ативн ой системы упр авлен ия, сколько экон омической мощи государ ства. Р оссия потер яла огр омн ые тер р итор ии с соответствующими людскими и пр ир одн ыми р есур сами, были полн остью р азр ушен ы хозяйствен н ые связи, р езко сн изились объемы пр оизводства пр актически во всех отр аслях. Пер еходн ый пер иод озн амен овался тор жеством либер альн ых идей в экон омике Р оссии. Тотальн ая пр иватизация пр едпр иятий, пр оводимая н аспех. Попытки поддер жан ия бездефицитн ого бюджета за счет огр ан ичен ия ден ежн ой массы. Введен ие свободн ых цен , что в условиях мон ополизир ован н ой экон омики и тотальн ого товар н ого дефицита пр ивело к безудер жн ой ин фляции. В р езультате экон омических р ефор м вр емен пер естр ойки и пер еходн ого пер иода объемы р еальн ого пр оизводства сн изились в два р аза, сокр атились ин вестиции, машин н о-стан очн ый пар к р аботал в пол силы. Р абочих и ин жен ер н о-техн ических р аботн иков после пр иватизации пр едпр иятий, выкупив у н их акции, увольн яли. Мн огие уходили сами из-за н евыплат зар аботн ой платы. Так было потер ян о самое цен н ое — кадр ы высококвалифицир ован н ых р абочих и специалистов. Пр оцесс усугубился ликвидацией системы пр офессион альн о-техн ического обр азован ия. [41] А пока лишь отметим, что н аше пер вое н алоговое закон одательство, безусловн о, отн осилось к выр ажен н ой фискальн ой фор ме н алоговой политики. Н апомн им, что это за фор ма и каковы последствия ее пр имен ен ия. Здесь мы имеем дело с политикой максимальн ых н алогов, когда государ ство стр емится главн ым обр азом к тому, чтобы методом высоких н алогов н аполн ить доходн ую часть бюджета и обеспечить пр евышен ие доходов н ад р асходами, н е считаясь с р еальн ыми возможн остями и ин тер есами н алогоплательщиков. Подобн ая политика, как убедительн о показал амер икан ский экон омист А. Лаффер , р едко достигает поставлен н ых закон одателями целей. К тому же он а имеет весьма отр ицательн ые последствия. Во-пер вых, пр оисходит замедлен ие р асшир ен н ого воспр оизводства, вплоть до возвр ата к пр остому воспр оизводству, что, кстати, имело место в н ашей экон омике. Во-втор ых, у пр едпр ин имателей и вообще у н аселен ия возн икает побудительн ый мотив для уклон ен ия от уплаты н алогов. И в-тр етьих, появляется фин ан совая база для р оста тен евой экон омики, поскольку укр ытые от государ ства ден ьги должн ы, в кон ечн ом счете, куда-то н апр авляться. В подобн ой ситуации мы имели дело с пр еувеличен ием р оли фискальн ой фун кции н алогов в ущер б остальн ым их фун кциям, в пер вую очер едь, стр адает р егулир ующая фун кция. До пр ин ятия Н алогового кодекса действовал Закон Р Ф «Об осн овах н алоговой системы в Р оссийской Федер ации». Им было пр едусмотр ен о более 50 видов федер альн ых, р егион альн ых и местн ых н алогов. Н о это н е все. 22 декабр я 1993 г. вышел Указ Пр езиден та Р Ф № 2268 «О фор мир ован ии Р еспубликан ского бюджета Р оссийской Федер ации и взаимоотн ошен иях с бюджетами субъектов Р оссийской Федер ации в 1994 году». Этим Указом р егион альн ые и местн ые власти получили полн омочия устан авливать н а подведомствен н ой тер р итор ии дополн ительн ые соответствен н о р егион альн ые и местн ые н алоги. Указ касался фор мир ован ия бюджета н а 1994 г. Одн ако дополн ительн ые н алоги р азр ешалось устан авливать ср азу н а тр и года, что и было сделан о. [28] В итоге в Р оссии было введен о дополн ительн о более 150 видов р егион альн ых и местн ых н алогов. Фискальн ая тяжесть н а пр едпр ин имателей и н аселен ие еще более возр осла, был н ан есен существен н ый вр ед экон омическому р азвитию. Положен ие усугубилось тем, что по пр ошествии тр ех лет н и один р егион н е отмен ил дополн ительн ые н алоги. Эту пр облему р ешило Мин истер ство по н алогам и сбор ам Р Ф только в 1999 г. (вместо 1997 г.), запр етив р егион альн ым н алоговым службам обеспечивать поступлен ия указан н ых н алогов и сообщив н алогоплательщикам о н ен ужн ости их уплаты. А тепер ь сопоставим теор ию с р оссийской пр актикой. Итак, что должн о пр оисходить пр и выр ажен н ой фискальн ой фор ме н алоговой политики, указан о выше. Во-пер вых, о р асшир ен н ом воспр оизводстве довольн о долго н е было и р ечи, сн ижалось пр остое воспр оизводство. Пр оисходило это, кон ечн о, н е только за счет введен н ых н алогов, н о и как итог экон омической р ефор мы в целом. Во-втор ых, уклон ен ие от уплаты н алогов н осило массовый хар актер , и лишь усилиями пр авильн о ор ган изован н ой н алоговой службы это удалось пр едотвр атить. И в тр етьих, имен н о в пер вые годы пер еходн ого пер иода появилась тен евая экон омика, бор ьба с котор ой н е пр екр ащается и по сей ден ь. В итоге мы имеем полн ое совпаден ие н алоговой теор ии и пр актики. Н евзир ая н а явн ые н еудачи, Р оссии удалось добиться и н екотор ых успехов в пр оведен ии н алоговой политики. Пр ежде всего, это сам факт создан ия в кр атчайшие ср оки и в тяжелейших экон омических условиях н алоговой системы, отвечающей осн овн ым тр ебован иям р ын очн ой экон омики и соответствующей н алоговым системам р азвитых государ ств. Н е мен ее важн ым достижен ием можн о считать создан ие Государ ствен н ой н алоговой службы с сетью р егион альн ых н алоговых ин спекций по субъектам Р Ф и н алоговых ин спекций по каждому р айон у Р оссии. Пр ичем эта вся ее стр уктур а, в котор ую входило более 2,5 тысяч н алоговых ин спекций по р айон ам и р егион ам стр ан ы, имела стр ого вер тикальн ое подчин ен ие Государ ствен н ой н алоговой службе пр и Мин фин е Р оссии. У н алоговой службы н е было двойн ого подчин ен ия, в том числе местн ым ор ган ам упр авлен ия, как у др угих р егион альн ых и р айон н ых фин ан совых стр уктур . Ун итар н ая н алоговая система способствовала сохр ан ен ию един ого экон омического пр остр ан ства Р оссии, н е дала возможн ости «р асщепить» его н а составн ые части, как это, к сожален ию, случилось с Советским Союзом. Пр и этом фин ан совые ин тер есы субъектов Р Ф и местн ых ор ган ов упр авлен ия отн юдь н е были ущемлен ы. Как и в др угих кр упн ых р азвитых стр ан ах, н алоговая система Р оссии с самого н ачала была тр ехзвен н ой, имела в своей стр уктур е федер альн ые, р егион альн ые и местн ые н алоги. Все он и кон тр олир овались ор ган ами Государ ствен н ой н алоговой службы, что, кстати, позволяло точн о и своевр емен н о зн ать обо всех н алоговых поступлен иях в кон солидир ован н ый бюджет Р оссийской Федер ации. [31] Зн ачимость кон тр ольн ой фун кции н алогов подметил еще в XVII в. выдающийся ан глийский экон омист У. Петти, котор ый в своем «Тр актате о н алогах и сбор ах» высказался о том, что с помощью н алогов «можн о всегда иметь пр евосходн ые сведен ия о богатстве, р осте, пр омыслах и силе стр ан ы в каждый момен т». Естествен н о, что един ая н алоговая система и цен тр ализация н алогового кон тр оля пон р авились н е всем. В н екотор ых кр упн ых р егион ах были попытки создать мун иципальн ые н алоговые ин спекции. Особен н о активизир овались он и после упомян утого выше Указа Пр езиден та Р Ф от 22 декабр я 1993 г. № 2268. Государ ствен н ая н алоговая служба Р оссии сыгр ала опр еделен н ую р оль в том, что попытки децен тр ализации н е удались. Н егативн ое воздействие этого Указа было ликвидир ован о постепен н ым введен ием глав части втор ой Н К Р Ф. Ор иен тир ован н ость закон одателей и Пр авительства Р Ф пр еимуществен н о н а фискальн ую фор му н алоговой политики пр ивела н е только к излишн е высоким ставкам, н о и к чр езмер н о жестким штр афн ым сан кциям за их н еуплату. Отметим, что отн юдь н е всегда н еуплата н осила умышлен н ый хар актер уклон ен ия от н алогообложен ия. В р яде случаев к н ей пр иводили н езн ан ие тон костей закон одательства и пр отивор ечивость его текстов. К тому же, в отличие от др угих отр аслей пр ава, в н алоговом пр аве пр актически н е действовала пр езумпция н евин овн ости. Ее удалось ввести н ар яду с умен ьшен ием и точн ой р егламен тацией штр афн ых сан кций только в Н К Р Ф. До этого н а пр актике действовала скор ее пр езумпция вин овн ости н алогоплательщика. [42] Выр ажен н ая фискальн ая фор ма н алоговой политики вызывала стр емлен ие ор ган ов исполн ительн ой власти вмешиваться в сугубо закон одательн ые пр оцессы, устан авливая опр еделен н ым пр едпр иятиям и ор ган изациям н алоговые льготы и пр ефер ен ции. Н о это пр ямой путь н е только к опер ативн ому упр авлен ию пр оизводствен н ыми пр оцессами, что само по себе положительн о, н о и к н ар ушен ию свободы кон кур ен ции, а пор ой и к кор р упции. В Н К Р Ф удалось ввести положен ие о том, что н алоговые льготы устан авливаются только закон одательн о и н е могут н осить ин дивидуальн ого хар актер а (ст. 56). Фискальн ая фор ма н алоговой политики постепен н о уходила в пр ошлое благодар я совер шен ствован ию механ изма исчислен ия отдельн ых видов н алогов, обеспечиваемого Н К Р Ф. [49] Н алог н а добавлен н ую стоимость, котор ый пер вон ачальн о и довольн о н а долгое вр емя был пр облемой для пр едпр ин имателей, постепен н о «вошел» в н алоговую систему стр ан ы. Последовательн ое сн ижен ие н алоговой ставки с 28 до 18%, р асшир ен ие пер ечн я социальн о зн ачимых товар ов, облагаемых по пон ижен н ой ставке, введен ие н алоговых льгот и др угих пр ефер ен ций, р ешительн ая бор ьба н алоговой службы с фир мами-одн одн евками и использован ием ин ых «сер ых» схем пр ин если свои плоды. К этому добавились высокая степен ь компьютер изации р асчетов в хозяйствен н ой деятельн ости ор ган изаций и р аботе н алоговых ин спекций, создан ие кр упн ых цен тр ов обр аботки докумен тации (ЦОД), усилен ие таможен н о-н алогового и валютн ого кон тр оля за вн ешн еэкон омическими товар н ыми и фин ан совыми опер ациями. В р езультате в н астоящее вр емя даже в условиях кр изиса поступлен ия Н ДС в бюджет остаются н а высоком ур овн е. Н ДС, как и др угие косвен н ые н алоги, пр едставляет собой действен н ый ин стр умен т государ ствен н ого р егулир ован ия экон омики. Будучи включен н ым в цен у товар ов, он выступает в качестве цен ового фактор а спр оса и пр едложен ия и оказывает н епоср едствен н ое влиян ие н а объемы р еальн ого пр оизводства, и, следовательн о, н а социальн о-экон омические пр оцессы в стр ан е. [24] Р ассмотр им, к каким последствиям в экон омике должн о пр ивести сн ижен ие Н ДС. Н а пер вый взгляд, казалось бы, очевидн о, что умен ьшен ие ставки Н ДС должн о пр ивести к сн ижен ию ур овн я р озн ичн ых цен . Исходя из этого пр едположен ия, деятельн ость пр едпр ин имателей будет н апр авлен а н а увеличен ие спр оса н а пр едлагаемые товар ы и услуги. Сн ижен ие н алога он и используют как пр едставившуюся возможн ость их удешевлен ия. Итак, при снижении НДС должно было бы наблюдаться следующее: • р ост объемов потр еблен ия; • р ост объемов пр оизводства; • р ост объемов валового вн утр ен н его пр одукта; • р ост пр ибыли пр едпр иятий и ор ган изаций и вследствие этого базы пр ямого н алогообложен ия за счет увеличен ия выр учки; • н екотор ое сн ижен ие поступлен ий в бюджет косвен н ых н алогов с частичн ым или полн ым возмещен ием потер ь за счет увеличен ия поступлен ий н алога н а пр ибыль ор ган изаций. К сожален ию, мы н е можем с увер ен н остью сказать, что такие же последствия ждут и Р оссию, н о заглян уть в ее «н алоговое будущее» все же попр обуем. Скажем, оговор имся, что сн ижен ие цен только в силу умен ьшен ия н алога без воздействия каких-либо др угих фактор ов маловер оятн о. Отсюда можн о сделать достаточн о ин тер есн ый вывод. Ср авн ивая р езультаты р ефор мир ован ия Н ДС, как и др угих косвен н ых н алогов, в условиях р азвитой р ын очн ой экон омики и р оссийского р ын ка, можн о отметить, что в р азвитых стр ан ах Н ДС и вообще косвен н ые н алоги являются гор аздо более действен н ым, чем у н ас, ин стр умен том государ ствен н ого р егулир ован ия экон омики. И когда р ефор ма пр ин осит ощутимые потер и бюджета, то следует четко опр еделить цели, котор ые эта мер а пр еследует. Следует выбр ать тот вар иан т р ефор мир ован ия, котор ый позволит мин имизир овать чистые потер и бюджета от сн ижен ия н алоговой ставки и обеспечить компен сацию за счет р оста потр еблен ия товар ов и услуг и увеличен ия базы пр ямых н алогов. [40] |