С. Ю. Кашкин, др юрид наук, проф. предисловие, вопросы 1013, 43, 124125, 128, 145147, 149, 174, 176, совместно с А. О. Четвериковым 16, 1823, 2932, 7888, 160, совместно с П.
 Скачать 1.35 Mb.
|
|
Раздел IX КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 78. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза? Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. вопрос № 15). Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т. е. в Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия наднациональных институтов в сфере атомной энергетики. В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его полномочия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовноправовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор. Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках: — в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «Политика Сообщества»; — разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положениях об ОВПБ и СПСО; — разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии». Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи , т. е. положения, наделяющие институты Союза полномочиями принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) вся внутриполитическая компетенция организации, т. е. компетенция по регулированию общественных отношений в пределах территории Союза, будет закреплена в части третьей Договора о функционировании Европейского Союза под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза». Эта часть включает 24 раздела, посвященные отдельным сферам внутриполитической деятельности Союза: раздел I «Внутренний рынок», раздел XX «Окружающая среда» и т. д. Базовые положения о внешнеполитической компетенции организации, т. е. компетенции по развитию отношений с третьими странами и международными организациями, будут содержаться в Договоре о Европейском Союзе (раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные правила об общей внешней политике и политике безопасности»). Остальные правила о внешней политике Союза закреплены в части пятой Договора о функционировании Европейского Союза «Внешнеполитическая деятельность Союза» (включает семь разделов). Полномочия институтов Союза в области мирного использования атомной энергии будут по-прежнему регулироваться Договором о Евратоме (раздел II «Положения о содействии прогрессу в области атомной энергии»). 79. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза? По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории. Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т. е. полученной от государств-членов. Из данного признака, который возведен проектом Лиссабонского договора в разряд принципа — принципа наделения компетенцией (франц. principe d’attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т. е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах. Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера интеграционного процесса: — во-первых, Договор о ЕС содержит особые «статьи-лазейки», разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормального функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308). Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву «По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей». Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т. п.). Другим примером могут служить директивы Европейского парламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на основании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учредительные договоры также не предусматривают; — во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обычно подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Европейских сообществ, решения которого носят характер прецедента. «Отвергнув традиционные каноны толкования международного права… Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из амбициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в других — осуществляя внимательный контроль за тем, как государства-члены используют свои прерогативы»[110]. 80. Что такое «политика Союза»? Политика Союза — это комплекс мероприятий, проводимых им в отношении конкретных сфер общественной жизни. Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредительных документах термин «политика» используется во множественном числе (англ. policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора о ЕС (дословно: «Политики Сообщества»). Так же будут именоваться соответствующие части и разделы учредительных документов «нового» Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопросы № 17 и № 78). В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом «политика» используют прилагательное общая с целью подчеркнуть стремление к выработке единого политического курса в определенной сфере: «общая торговая политика», «общая политика в сфере транспорта», «общая политика в сферах сельского хозяйства и рыболовства» и т. д. Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финансовой) мер, осуществляемых на уровне отдельных государств-членов, учредительные договоры обычно употребляют более осторожные формулировки: «содействие научным исследованиям и технологическому развитию», «вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет культур государств-членов» и т. п. С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на внутреннюю и внешнюю . Первая обращена к общественным отношениям, складывающимся на территории Союза между его государствами-членами, гражданами и юридическими лицами. Внешняя политика имеет своим предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в его состав (с «третьими странами»), а также с международными организациями. Исходя из классификации политики Союза на внутреннюю и внешнюю, в дальнейшем будет закрепляться вся его компетенция после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 78). 81. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Европейского Союза? Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза подразделяется на две основные категории — в зависимости от ее соотношения с компетенцией государств-членов. Первая категория — исключительная компетенция — охватывает вопросы, решение которых полностью изъято из ведения государств-членов и должно осуществляться только Союзом в лице своих институтов и органов. Примером служит установление пошлин общего таможенного тарифа в отношении продукции, импортируемой в ЕС из третьих стран, а также другие мероприятия в рамках общей торговой (внешнеторговой) политики Сообщества. К исключительной компетенции ЕС относится и разработка денежной политики в пределах «зоны евро». Подавляющее большинство вопросов, подведомственных Европейскому Союзу, образуют его совместную компетенцию с государствами-членами. По этим вопросам последние не лишаются возможности принимать собственные правовые акты и другие меры на национальном уровне. Однако эти меры должны соответствовать законодательству, изданному институтами Союза, и в случае противоречия последнее имеет приоритет. Осуществление Союзом совместной компетенции подчиняется принципу субсидиарности , в соответствии с которым он не должен вмешиваться в проблемы, способные эффективно решаться в рамках отдельных государств-членов (см. вопрос № 23). Напротив, если конкретная проблема имеет транснациональные масштабы, то Союз не только может, но и должен предпринять необходимые шаги. Хотя термины «исключительная» и «совместная» применительно к компетенции Союза употребляются в его действующих учредительных документах (например, ст. 5 и 133 Договора о ЕС), определения данных терминов они не содержат. Указанный пробел будет устранен Лиссабонским договором, который посвящает несколько статей установлению и разграничению его разных категорий компетенции (франц. catйgories de compйtence). Наряду с «исключительной» и «совместной» компетенцией в отдельную группу выделены «сферы деятельности, направленной на поддержку, координацию или дополнение» (защита здоровья, культура и др.). Это те сферы общественной жизни, в которых Союз не должен стремиться проводить унификацию или гармонизацию национального права, но может координировать деятельность государств-членов или помогать им. В качестве особых категорий компетенции в Лиссабонском договоре указаны координация Союзом экономической политики и политики занятости государств-членов, общая внешняя политика и политика безопасности. 82. Планируется ли дальнейшее расширение компетенции Европейского Союза? Да. Речь идет о таких новых сферах, как космос (европейская космическая политика) и спорт. Лиссабонский договор также расширяет круг задач Союза в некоторых других, уже осуществляемых им видах деятельности: защита населения от катастроф (гражданская оборона), энергетика, туризм и др. В основном же Лиссабонский договор ориентируется не столько на дальнейший рост имеющейся у Союза компетенции, которая и так достаточно широка (не следует забывать о наличии «статей-лазеек»), сколько на повышение эффективности процесса ее реализации. Главными средствами выступают, с одной стороны, дальнейшее сокращение количества вопросов, в которых государства-члены располагают правом вето (при голосовании их министров в Совете Европейского Союза), с другой стороны, развитие «продвинутого сотрудничества» в тех областях, где отдельные страны Союза желают развивать интеграцию более быстрыми темпами (см. вопрос № 15). Подобное сотрудничество в рамках Европейского Союза планируется установить, в частности, в рамках оборонной политики. Дополнительным механизмом для увеличения эффективности функционирования Союза служит учреждение новых органов и постов, таких как министр иностранных дел, Председатель Европейского совета, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, Европейская прокуратура. Раздел X ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 83. Что такое «европейское право в области прав человека»? Термин «европейское право в области прав человека» используется в современной доктрине для обозначения совокупности норм, которые закрепляют и гарантируют основные права личности в «европейском масштабе», т. е. в рамках Европы в целом или, по крайней мере, значительного числа расположенных в ней государств. В настоящее время европейское право в области прав человека служит предметом научных исследований и преподается в виде отдельного учебного курса студентам зарубежных университетов[111]. Особенность европейского права в области прав человека состоит в том, что оно создается усилиями двух европейских интеграционных организаций: Европейского Союза и Совета Европы. Созданный в 1947 г., Совет Европы не обладает, в отличие от Союза, законодательными полномочиями. Однако еще до создания Европейских сообществ в рамках этой организации был подписан уникальный международный договор, который впоследствии стал ядром общеевропейской системы защиты прав человека: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Европейский Союз заимствовал эту Конвенцию в свою правовую систему, но не ограничился этим. В 2000 г. была разработана и торжественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, которая со временем способна получить роль второго важнейшего источника европейского «билля о правах». Таким образом, на сегодняшний день система источников европейского права в области прав человека слагается из двух частей, которые взаимодополняют друг друга. При этом документы, принятые в рамках Совета Европы, имеют потенциально более широкую сферу действия (в состав этой организации входят 47 стран). Они являются обязательными и для России при условии подписания и ратификации нашей страной конвенций, подготовленных Советом Европы. 84. Каковы основные источники европейского права в области прав человека? Действующие источники европейского права в области прав человека являются результатом правотворческой деятельности, с одной стороны, Совета Европы, с другой — Европейского Союза. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и другие источники права Совета Европы Совет Европы осуществляет правотворческую деятельность в форме международных договоров (конвенций), которые предлагаются государствам-участникам для подписания и ратификации. Аутентичные тексты этих документов существуют только на английском и французском языках, являющихся официальными языками Совета Европы. Первым и наиболее важным источником рассматриваемой категории служит Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), подписанная в Риме 4 ноября 1950 г. Конвенция вступила в силу для России 5 мая 1998 г., и с этого момента ее правила в обязательном порядке должны учитываться российскими судам[112]. Согласно Договору о Европейском Союзе (ст. 6) ЕКПЧ обязательна не только для его государств-членов (которые подписали Конвенцию в качестве сторон), но и для Союза в целом. Контроль за ее соблюдением со стороны наднациональных институтов и органов осуществляют Суд Европейских сообществ и Трибунал первой инстанции, которые могут, в частности, отменять правовые акты ЕС на основании противоречия их ЕКПЧ. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод включает преамбулу и 59 статей, объединенных в три раздела: — раздел I «Права и свободы» (ст. 2-18) закрепляет, собственно, основные права и свободы личности, их допустимые ограничения; — раздел II «Европейский суд по правам человека» (ст. 19–51) устанавливает порядок создания и функционирования указанного суда, условия обращения к нему с жалобами (см. вопрос № 49); — раздел III «Прочие положения» (ст. 52–59) содержит нормы общего и заключительного характера. Список прав и свобод, закрепленных в разделе I, был дополнен с помощью протоколов , которые отдельными соглашениями приложены к ЕКПЧ и имеют равную с ней юридическую силу. В настоящее время действуют следующие протоколы: № 1 (от 20 марта 1952 г.), № 4 (от 16 сентября 1963 г.), № 6 (от 28 апреля 1983 г.) и № 7 (от 22 ноября 1984 г.)[113] Например, право собственности закреплено в Протоколе № 1 (ст. 1), а принцип равноправия супругов — в протоколе № 7 (ст. 5). Российская Федерация — участница всех этих протоколов, кроме шестого, устанавливающего запрет применения смертной казни (кроме смертной казни во время войны). В последние годы к ЕКПЧ подписаны еще два протокола, которые для нашей страны тоже пока не вступили в силу: протокол № 12 (от 4 ноября 2000 г.), предусматривающий общий запрет на дискриминацию, и протокол № 13 (от 3 мая 2002 г.), который безоговорочно запрещает смертную казнь, в том числе во время войны. Протокол № 14 (от 13 мая 2004 г.) направлен на реформирование контрольного механизма Конвенции, прежде всего Европейского суда по правам человека. По этой причине для вступления в силу он требует ратификации всеми 47 государствами — участниками Конвенции. К концу 2009 г. ратификационный процесс завершили 46 из них (Российская Федерация подписала, но не ратифицировала данный Протокол). Важным дополнением к Конвенции служит также судебная практика Европейского суда по правам человека , который традиционно осуществляет расширительное толкование прав и свобод, закрепленных в ЕКПЧ, и их гарантий[114]. Органы правосудия европейских стран, в том числе Россия, обязаны учитывать постановления этого Суда при вынесении своих решений[115]. Вторым по значимости источником Совета Европы служит Европейская социальная хартия (ЕСХ), которая существует в двух версиях: первоначальной (от 18 октября 1961 г.) и дополненной (так называемая пересмотренная Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г.). Пересмотренная ЕСХ содержит более обширный круг социальных прав, чем первоначальная версия. Часть стран Совета Европы уже ратифицировали ее, для других сохраняет действие текст 1961 г. Российская Федерация присоединилась к Европейской социальной хартии (пересмотренной) в 2009 г. В отличие от ЕКПЧ, закрепляющей права «первого поколения», главным образом, личные и политические (свобода мысли и слова, неприкосновенность личности, право на свободные выборы и т. д.), ЕСХ провозглашает социально-экономические права, реализация которых требует активных (в том числе финансовых) мер со стороны государства: право на труд, право на профессиональное обучение, право на охрану здоровья и т. д. Чтобы облегчить государствам выполнение Европейской социальной хартии, она построена по принципу «ala carte» (меню): страны могут по своему выбору присоединяться к одним статьям ЕСХ и не присоединяться к другим[116]. Контрольный механизм данной Хартии также ослаблен: функционирует специальный комитет по социальным правам, но он не является судебным органом. Европейский суд по правам человека не уполномочен рассматривать жалобы на нарушение ЕСХ. Европейский Союз не включил Европейскую социальную хартию в свою правовую систему, но в его учредительных договорах присутствуют отсылки к этому документу. Положения ЕСХ принимаются во внимание институтами Союза при разработке нового законодательства в социальной сфере. Кроме Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартии в рамках Совета Европы подписаны также ряд специальных конвенций, посвященных защите отдельных прав личности: Конвенция о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера (от 18 января 1981 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (от 26 ноября 1987 г.), Европейская конвенция об осуществлении прав ребенка (от 25 января 1966 г.) и др. Дела о нарушении этих конвенций также не подсудны Европейскому суду по правам человека. В соответствии с Лиссабонским договором 2007 г. Европейский Союз официально уполномочен присоединиться к важнейшей конвенции Совета Европы — Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод — в качестве самостоятельной стороны. Для реализации этого полномочия необходимо также вступление в силу Протокола № 14, так как в соответствии с действующей редакцией Конвенции ее сторонами могут быть только государства. В случае присоединения Союза к Европейской конвенции действия и бездействие органов Союза, так же как и действия/бездействие национальных властей, можно будет в конечном счете обжаловать в Европейском суде по правам человека. Хартия об основных правах 2000 г. и другие источники Европейского Союза В отличие от конституций демократических государств, учредительные документы Европейского Союза не содержат полноценного каталога основных прав личности. В 1950-е гг. при создании Европейских сообществ в них были закреплены лишь отдельные положения в этой области, касающиеся преимущественно социальноэкономической сферы жизни. Речь идет о свободах единого внутреннего рынка, которые гарантируют возможность осуществления экономической деятельности на всей территории ЕС, и принципе недопустимости дискриминации в зависимости от принадлежности к национальному гражданству того или иного государства-члена (ст. 12 Договора о ЕС). Ввиду больших масштабов дискриминации женщин в социально-трудовых отношениях в Договор о Европейском сообществе был также включен принцип равенства мужчин и женщин в вопросах оплаты труда (см. вопрос № 125). В 1990-е гг. перечень прав и принципов, содержащихся в Договоре о ЕС (как главном учредительном документе), был расширен. В связи с введением гражданства Союза в 1992 г. в него были включены ряд основных прав союзных граждан (часть вторая «Гражданство Союза»). В 1997 г. (поправками Амстердамского договора) добавился общий принцип социального равенства (ст. 13), т. е. недопустимости дискриминации в зависимости от «пола, расы или этнического происхождения, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации». Указанный принцип, однако, закреплен косвенно, т. е. путем наделения Сообщества полномочиями издавать законодательство о борьбе с данными видами дискриминации. Таким образом, и в первоначальной, и в действующей редакции «конституция» Европейского Союза не содержит всеобъемлющего «билля о правах», который охватывал бы весь комплекс основных личных, политических и социально-экономических прав человека и гражданина. В учредительных документах Союза отсутствуют, например, такие основополагающие права, как право на свободу и личную неприкосновенность, право собственности, свобода мысли и слова и т. д. Признание и защита этих и иных базовых прав личности стали возможны благодаря судебной практике Суда Европейских сообществ. С конца 1960-х гг. Суд в своих решениях признал основные права в качестве «общих принципов права Сообщества» и провозгласил в качестве основного их источника Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (см. вопрос № 21). Несмотря на использование Конвенции Совета Европы 1950 г., Европейский Союз не оставил попыток подготовить собственный «билль о правах», отражающий состояние их развития на конец XX в. Кульминацией этих усилий стало торжественное провозглашение 7 декабря 2000 г. Хартии Европейского Союза об основных права[117]. Хартия призвана защитить человеческую личность во взаимоотношениях, прежде всего, с наднациональными институтами и органами Союза, а также с государствами — членами Союза, когда последние действуют во исполнение установленных им правил (например, привлекают к ответственности за нарушение предписаний регламентов, директив или рамочных решений). При этом Хартия 2000 г. не отменяет иных «биллей о правах», существующих в рамках государств-членов или международного сообщества. Все они сохраняют силу «в рамках своей соответствующей области применения» (ст. 53 Хартии). Более того, когда положения Хартии корреспондируют нормам ЕКПЧ 1950 г., они должны толковаться одинаковым образом, в том числе с учетом прецедентов Европейского суда по правам человека. Например, «право на свободу и личную неприкосновенность» (ст. 6 Хартии) имеет те же ограничения и пределы, что и одноименное право, провозглашенное в ЕКПЧ (ст. 5 «Право на свободу и личную неприкосновенность»). Из сказанного не следует делать вывод, что Хартия Союза лишь копирует Конвенцию Совета Европы. В отличие от последней, она охватывает всю совокупность основных прав и свобод (в том числе социально-экономических и культурных). Хартия может устанавливать и более высокие стандарты защиты личности, но в любом случае она не должна снижать их по сравнению с ЕКПЧ, к которой Союз в дальнейшем планирует присоединиться в качестве отдельной стороны. Полноценное действие Хартии Европейского Союза об основных правах станет возможным после придания ей высшей юридической силы в правовой системе Союза. Это предусмотрено Лиссабонским договором 2007 г., согласно которому Хартия будет иметь одинаковую юридическую силу с учредительными документами организации: Договором о Европейском Союзе и Договором о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора (см. вопрос № 17). После вступления в силу Лиссабонского договора Хартия Европейского Союза об основных правах также будет действовать в новой редакции, адаптированной к функционированию «нового» Европейского Союза (утверждена 12 декабря 2007 г.). Новая редакция Хартии не затрагивает содержания закрепленных в ней основных прав и свобод (см. вопрос № 85). Применение Хартии судебными органами в дальнейшем будет осуществляться с учетом официального комментария, приложенного к ее тексту («Разъяснения Хартии об основных правах»). Кроме того, двум государствам-членам — Великобритании и Польше — предоставлены отдельные изъятия из применения Хартии на их территории. Эти изъятия касаются главным образом группы социальных прав. 85. В чем заключаются особенности Хартии Европейского Союза об основных правах? Главная особенность Хартии — новый, уникальный подход к систематизации основных прав и свобод личности. В отличие от классического подхода, принятого в том числе в Конституции России, основные права личности систематизированы в Хартии не по сферам их реализации (личная, политическая, социально-экономическая), а по ценностям, которые они защищают. Важнейшие среди них указаны в преамбуле документа: человеческое достоинство, свобода, равенство и солидарность. В соответствии с этими и другими ценностями построена структура Хартии: — глава I «Достоинство» (ст. 1–5) закрепляет те права и гарантии, без которых немыслимо бытие человеческой личности: право на человеческое достоинство, право на жизнь, запрещение пыток и др.; — глава II «Свободы» (ст. 6-19) призвана обеспечить свободную жизнедеятельность человека во всех сферах общественных отношений, защитить его от неправомерного вмешательства публичных властей (в том числе институтов Союза). Это выражается в признании за личностью таких прав, как право на свободу и личную неприкосновенность, на уважение частной и семейной жизни, свободы мысли, совести и вероисповедания, свободы искусства и науки, свободы предпринимательства, права частной собственности и т. д.; — глава III «Равенство» (ст. 20–26), название которой говорит само за себя, закрепляет наряду с принципом равенства положения о признании и уважении интересов групп населения, нуждающихся в особой защите общества (дети, пожилые люди, инвалиды); — глава IV «Солидарность» (ст. 27–38) содержит трудовые и социальные права, призванные обеспечить снижение или устранение классовых и иных социальных противоречий: право работников предприятия на информацию и консультации, право на переговоры и коллективные действия, включая забастовку, запрещение детского труда, право на социальное обеспечение и т. д.; — глава V «Гражданство» (ст. 39–46) устанавливает права и гарантии, предоставляемые в первую очередь гражданам Союза; — глава VI «Правосудие» (ст. 47–50) предусматривает уголовноправовые и процессуальные гарантии прав личности: право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду, презумпция невиновности и др.; — глава VII «Общие положения» (ст. 51–54) определяет сферу действия и порядок применения Хартии, ее соотношение с другими источниками прав и свобод, в том числе с ЕКПЧ 1950 г. К особенностям Хартии наряду с уникальной систематизацией основных прав и свобод можно отнести признание в этом качестве «права на целостность личности» (ст. 3) и «права на хорошее управление» (ст. 41). Первое защищает человека от возможных посягательств на его тело и душу с использованием достижений научно-технического прогресса (медицинские и биологические опыты, евгеника, клонирование, торговля частями человеческого тела), второе — от злоупотреблений со стороны институтов и органов Союза. 86. Каковы содержание и значение гражданства Европейского Союза? Гражданство Европейского Союза — устойчивая правовая связь между гражданами государств-членов (национальными гражданами) и Союзом в целом. В истории это первый случай, когда «гражданство существует вне классических рамок государства и нации[118]. Гражданство Союза начало формироваться еще в 1950-е гг., после создания Европейских сообществ. Официально оно было признано в 1992 г. Договором о Европейском Союзе. Положения об этом гражданстве закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС), являющемся главным учредительным документом организации (см. вопрос № 15). В соответствии с частью второй Договора о ЕС «Гражданство Союза» в качестве союзных граждан признаются граждане всех государств-членов, вместе взятых. Таким образом, приобретение немецкого, испанского, греческого или иного национального гражданства автоматически приводит к появлению у лица второго гражданства — гражданства Союза в целом. «Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его» (ст. 17 Договора о ЕС). Дополнительный характер этого гражданства выражается в наделении его обладателей рядом новых основных прав и свобод, которые связаны именно с обладанием «европейским» гражданством. Данные права в настоящее время закреплены в Договоре о ЕС и воспроизведены в Хартии Европейского Союза об основных правах (глава V «Гражданство»): — свобода передвижения и проживания на всей территории Союза; — избирательные права: право гражданина Союза избирать и баллотироваться кандидатом в Европарламент и муниципальные органы на территории любого государства-члена, где он проживает; — право на консульскую защиту: в третьих государствах, т. е. в странах, не входящих в Союз, гражданин может обращаться за защитой своих прав и интересов в дипломатическое и консульское представительство любого государства-члена, если там отсутствует представительство его родного государства; — право петиций в Европейский парламент; — право на подачу жалоб Европейскому омбудсману; — право направлять письменные обращения институтам и органам Союза и получать ответ на любом из официальных языков Союза по своему выбору; — право на доступ к документам Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. перечисленные права будут закрепляться в части второй «Недискриминация и гражданство Союза» Договора о функционировании Европейского Союза и в вышеназванном разделе Хартии. Кроме того, новый раздел II Договора о Европейском Союзе под названием «Положения о демократических принципах» наделяет граждан Союза рядом важных политических прав, в том числе правом инициировать издание новых нормативных актов на европейском уровне — «гражданская инициатива» (см. вопросы № 8 и № 17). 87. Распространяется ли Хартия Европейского Союза об основных правах на иностранцев? Подавляющее большинство прав и свобод, закрепленных в Хартии 2000 г., так же как и в ЕКПЧ 1950 г., являются правами человека, т. е. не связаны с принадлежностью к определенному гражданству. Таким образом, гражданин России, находящийся на территории Европейского Союза, вправе рассчитывать на соблюдение в отношении его принципов и норм указанных документов, кроме отдельных правомочий, зарезервированных исключительно для местных граждан. Однако и в последнем случае Договор о ЕС и Хартия 2000 г. иногда приравнивают к гражданам Союза других физических и юридических лиц, имеющих место жительства (местонахождение) на его территории. Это относится, например, к праву петиций в Европейский парламент, праву на подачу жалоб Европейскому омбудсману, на обращение к институтам и органам Союза и на доступ к их документации. Хартия, кроме того, разрешает предоставлять иностранцам некоторые дополнительные права, которые в прошлом распространялись только на «европейских» граждан, в частности право на свободу передвижения по территории разных стран Союза (ст. 45). В Хартии Европейского Союза содержатся также отдельные положения, адресатами которых выступают прежде всего иностранцы: — граждане третьих стран, получившие разрешение заниматься трудовой деятельностью на территории государств-членов, имеют право на условия труда, аналогичные гражданам Союза (ст. 15); — право на убежище (ст. 18); — запрет коллективной высылки, а равно высылки, выдворения или выдачи в те страны, где человек может быть подвергнут смертной казни, пыткам, иному бесчеловечному или унижающему достоинство обращению и наказанию (ст. 19). В настоящее время в Европейском Союзе продолжается формирование специальных отраслей законодательства, обращенных к иностранцам и апатридам (лицам без гражданства): визового, иммиграционного, а также законодательства об убежище. 88. В какие инстанции следует обращаться в случае нарушения прав и свобод, гарантированных Европейским Союзом? Права и свободы, закрепленные в источниках Европейского Союза, подлежат судебной защите, которая включает в себя право на компенсацию убытков, причиненных их нарушением. Подведомственность дел между судами разграничивается исходя из того, кто выступает субъектом нарушения: — если установленные Союзом права физического или юридического лица нарушают его собственные институты или органы (например, Европейская комиссия), то соответствующие дела подведомственны союзным судам. Иск в этом случае подается в Трибунал первой инстанции с правом кассационного обжалования в Суде Европейских сообществ (см. вопросы № 54, 56 и 68); — в остальных случаях, т. е. когда нарушителями выступают другие лица или государства-члены, споры рассматривают национальные суды. Например, если немецкому гражданину созданы препятствия в трудоустройстве на территории Франции, то он вправе обратиться за защитой в компетентный общий или административный суд этой страны. В случае необходимости последний направляет преюдициальный запрос Суду Европейских сообществ. Согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ национальные судебные инстанции при рассмотрении подобных дел связаны двумя принципами: принципом эквивалентности и принципом эффективности. Принцип эквивалентности (франц. principe d’йquivalence) означает, что условия защиты прав и свобод, установленных Союзом, должны быть не менее благоприятными, чем условия защиты прав, закрепленных в конституции и законодательстве соответствующего государства. Принцип эффективности (франц. principe d’effectivitй) требует, чтобы государства-члены «не делали невозможными или чрезмерно трудными» условия реализации прав, гарантированных Союзом[119]. Указанные принципы относятся, в частности, к срокам исковой давности в национальных судах, размерам компенсации, правилам доказывания и т. д. Их нарушение может послужить основанием для привлечения к ответственности соответствующего государства-члена перед Судом Европейских сообществ (см. вопрос № 50). Государства также могут быть привлечены к ответственности перед Европейским судом по правам человека — в случае нарушения ими прав, гарантированных ЕКПЧ 1950 г. (см. вопрос № 50). Кроме обращения к органам правосудия, физические и юридические лица с целью защиты нарушенных прав могут подавать жалобы во внесудебные учреждения . На уровне Европейского Союза это, прежде всего, Европейский омбудсман , которому подведомственны жалобы только на институты и органы этой организации (см. вопрос № 37). Широкое распространение получила также практика жалоб на государства-члены в Европейскую комиссию . Признав жалобу обоснованной, она вправе начать расследование против государства-нарушителя, которое может завершиться наложением на него штрафа (см. вопрос № 50). |