Семинар 8 Развитие права в России в дореформенный период История систематизации российского законодательства
 Скачать 251 Kb.
|
|
Семинар № 8 Развитие права в России в дореформенный период
Реформы, произведенные в системе центральных органов власти управления, сопровождались развернутой кодификацией действующего права. Основные направления работы намечались в деятельности Уложенной комиссии Екатерины II. После вступления на престол Павла I вновь был поставлен вопрос с новом Уложении, и в 1796 г. создана комиссия, целью которой, однако, было не составление нового, а подготовка сводного Уложения, в которое были бы собраны все действующие законы из области уголовного, гражданского и административного права. За время царствования Павла I комиссия успела подготовить 17 глав из сферы судопроизводства, 9 — вотчинного права и 13 — уголовного права. В 1801 г. с воцарением Александра Первого создается новая комиссия, но уже в 1803 г. дело кодификации было передано в Министерство юстиции, а в 1804 г. подготовлен проект работ. Кодификационная работа была поручена барону Розенкампфу, но в 1808 г. в состав комиссии вошел товарищ министра юстиции Сперанский, который начал с преобразования комиссии, разделив ее на Совет, правление и группу юрисконсультов. Сперанский стал секретарем правления. В 1810 г. с учреждением Государственного совета произошло новое преобразование комиссии, директором ее был назначен Сперанский. Уже в том же году в Государственный совет был внесен подготовительный проект первой части Гражданского Уложения, чуть позже —I проект второй части. Будучи рецепцией французского законодательств обе части вызвали решительную критику. Сперанский вышел из состава комиссии, и она была вновь подчинена Министерству юстиции. При разработке системы Уложения комиссия обратилась к анализу Соборного Уложения 1649 г., шведского, датского, прусского и французского законодательств. Были подготовлены проекты Уголовного Уложения (1813), Торгового Уложения (1814). В 1814 г. все три части проекта Гражданского Уложения вновь были представлены в Государственный совет, который в 1815 г. постановил составить систематический свод действующих законов, не утвердив представленный проект. В 1821 г. Сперанский был назначен членом Государственного совета и временно управляющим комиссией. Работа над проектами возобновилась. В 1823 г. возобновили работу над Торговым Уложением, но смерть Александра I прервала деятельность комиссии. Николай I, продолжая дело своих предшественников по кодификации русского права, стал настаивать на создании Свода законов, а не нового Уложения. Уложенная комиссия была преобразована во второе отделение Собственной канцелярии Его Величества (1826), делами которого фактически ведал Сперанский.
Развитие государственного механизма России в начале 19 в. характеризуется проведение некоторых реформ, необходимость которых осознавалась еще в конце 18 в. Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимущественно отраслевого управления, в новых условиях уже не отвечали усложнившимся задачам. В конце 18 века стали очевидны такие недостатки коллежской системы, как медлительность в рассмотрении и решении дел, обезличка, отсутствие должной ответственности. Екатерина II упразднила большинство коллегий, оставив только три: Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Вместе с тем она взяла за правило поручать отдельные важные дела наиболее доверенным лицам, чем подрывала прерогативы коллегий, и фактически положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведомствами. Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку, согласно которой предусматривалось создание главных департаментов — фактически министерств — юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Министры, стоящие во главе департаментов, должны были ежедневно представлять отчет императору и получать от него «высочайшее повеление». Проект был реализован частично. Некоторые директора (президенты) коллегий получили право единоличного управления ведомством и звание министра. Возникли новые ведомства — Министерство коммерции и (на правах министерств) Департамент уделов (позже Министерство императорского двора) и Департамент водяных коммуникаций (позже Министерство путей сообщения). Это были первые шаги к созданию министерств. Вопросом о реформе центрального управления вплотную занялся уже в самом начале царствования Александра I так называемый Негласный комитет, состоявший из друзей и единомышленников императора (Строганов, Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский). На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г., обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как бы программу внутренней политики Александра I, в том числе и реформы Сената и образования министерств. Предполагалось ввести принцип единоначалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, т. е. сосредоточить в нем «власть судебную, исполнительную и охранительную». Основные принципы министерской реформы были изложены в проектах двух членов Негласного комитета — Чарторыйскогои Новосильцева. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управления, главное место в которой занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между несколькими министрами, а контроль за их деятельностью возложить на Сенат (министры должны были представлять туда свои отчеты). Записка Чарторыйского была обсуждена в Негласном комитете в феврале 1802 года и одобрена Александром I. В начале апреля 1802 года был представлен проект Новосильцева, который предлагал учредить, помимо министерств. Комитет министров для решения наиболее важных и общих для министерств дел. Здесь же провозглашался принцип ответственности министров, которые были обязаны представлять ежегодные отчеты о своей деятельности. Отчеты предполагалось представлять сначала в Сенат, который со своим заключением препровождал бы их затем на рассмотрение и утверждение императору. Проект Новосильцева также в принципе получил одобрение императора. Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сентября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств». Согласно манифесту, учреждалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе каждого министерства стоял министр. При министрах иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного просвещения вводилась должность товарища министра, т. е. его заместителя. Министры назначались и увольнялись императором и несли перед ним личную ответственность (п. 1). Они имели право личного доклада императору, но вместе с тем должны были представлять и годичные отчеты в Сенат о деятельности вверенных им министерств, (п. 10). Все министры входили в состав Комитета министров, а также присутствовали на заседаниях Сената. «Учреждение министерств» 1802 года - начальный этап министерской реформы. Оно не определяло еще четко места каждого министра в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и с другими высшими органами управления; не было четкого определения функций и компетенции министров, границы отраслей управления. Предполагалось, что все это будет разработано и дополнено впоследствии: «пределы власти министра ясно означены будут в тех инструкциях, коими мы не оставим снабдить каждого». Предшествовавшие министерствам коллегии были на первое время сохранены, но переданы в подчинение министрам. С 1803 года рядом указов коллегии как самостоятельные учреждения постепенно упраздняются и реорганизуются в различные подразделения министерств — департаменты, канцелярии. Последней (в 1824 году) была упразднена Коллегия иностранных дел (находившаяся с 1802 года в составе Министерства иностранных дел). Одновременно Александр I подписал именной указ о правах и обязанностях Сената Указ определял положение Сената как «главного хранителя законов». Формально ему предоставлялись широкие полномочия: подчеркивалась верховная власть Сената после императора, подчинение Сенату в административном и судебном порядке всех присутственных мест в империи (ст. 1). Указ давал право Сенату «делать замечания» на императорские именные повеления и указы, если они противоречили действующим законам. Однако все эти «права» Сената на деле оказались декларацией. При первой же попытке Сената воспользоваться своим правом «делать замечания» последовало «разъяснение», что Сенат может делать таковые замечания на ранее изданные законы, а не на вновь издающиеся. 21 марта 1803 г. был издан указ о лишении Сената права представлять свои замечания на все впредь издаваемые законы. Впоследствии права и компетенция Сената все более и более ограничивались. Вошло в практику годовые отчеты министров представлять не в Сенат, а в Комитет министров, откуда они поступали к императору. Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью Сперанского. По поручению Александра I Сперанский в 1809 году подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению государственных законов». Пример французской революции и революционного брожения в Европе показывали, что такая же опасность грозит и самодержавной России. Следовательно, делает вывод Сперанский, чтобы предотвратить революцию, необходимы преобразования, и их инициатором должно стать само правительство. Исходным моментом плана Сперанского являлось сохранение самодержавия, которому, однако, должна быть придана «законная форма». Речь шла о том, чтобы модернизировать и европеизировать государственную машину, упорядочить бюрократический аппарат управления при полном сохранении устоев самодержавно-крепостнического строя и сословных привилегий дворянства. Таким образом, план Сперанского преследовал цель упорядочения высшего государственного управления, приспособления его к новым условиям. План государственного преобразования России, представленный Сперанским, был в принципе одобрен Александром I, однако в силу противодействия реакционно-настроенных влиятельных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. В 1812 году вследствие интриг придворной камарильи Сперанский попал в опалу. Из его обширного плана были реализованы проекты учреждения Государственного совета и преобразования министерств. Государственный совет был учрежден 1 января 1810 г. При нем находились две комиссии (Комиссия прошений и Комиссия составления законов) и Государственная канцелярия (во главе ее был поставлен Сперанский, получивший должность государственного секретаря). Первоначально Государственный совет насчитывал 35 членов: в него входили все министры (по положению) и назначенные императором наиболее доверенные сановники. Председателем Государственного совета считался император, а в его отсутствие — назначаемый ежегодно императором председатель из числа членов Государственного совета. Законопроекты обсуждались сначала в департаментах, затем выносились для обсуждения в общее собрание Государственного совета и после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению, как большинства, так и меньшинства Государственного совета, мог отвергнуть и то и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета, нисколько не подрывающий прерогатив самодержавной власти. Большое значение имела Государственная канцелярия, которая не только вела все делопроизводство, но и «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т. е. проводила всю основную работу по составлению текста законопроекта. Государственный совет не был единственным законосовещательным органом. В роли таковых выступали и Комитет министров, и Святейший синод (по своему духовному ведомству), позже (при Николае I) —отделения Собственной его императорского величества канцелярии и специально создаваемые для обсуждения того или иного вопроса высшие (обычно «секретные») комитеты, законопроекты от которых поступали на утверждение императора, минуя Государственный совет. По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими органами государственного управления, по личному составу государственных учреждений, он мог даже отменить решения Сената. Таким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых функций Государственному совету. В 1857 году был учрежден Совет министров — высшее совещательное учреждение, существовавшее параллельно с Комитетом министров. Таким образом, учреждение министерств оформило систему единоличного управления, которая начала складываться еще в конце XVIII века. Внешнеполитические неудачи России в начале 19 века сочетались с обострением классовых противоречий. Классовые противоречия, невозможность выйти из кризиса, опираясь только на грубую силу, толкали самодержавие на путь либеральных реформ. Создание министерств и реформа Сената 8 сентября 1802 г. не принесли желаемого результата. В этих условиях Сперанскому удалось на некоторое время заставить Александра поверить, что этот «новый порядок» возможен и в России. В 1809 году им была подготовлена программа либеральных преобразований всей системы государственных органов. В целом, оставаясь на позициях дворянского либерализма, он считал необходимым пойти на известные уступки буржуазным элементам. Наиболее прогрессивным и поэтому неосуществленным элементом планировавшейся Сперанским системы государственных органов должны были стать представительные органы — местные думы и Государственная дума. Последнюю предполагалось создать для обсуждения законопроектов и контроля за деятельностью министров. Ей предоставлялось право абсолютного вето на все вносимые проекты законов. Это был заметный шаг в сторону конституционной монархии, если учесть, что право избирать и быть избранным получали все собственники недвижимого имущества. Но, несмотря на значительные, по сравнению с типичными совещательными органами абсолютной монархии, права, Государственная дума в проекте Сперанского, так же как и созданная в XX веке, оставалась органом, подконтрольным самодержавию и зависимым от него. Этому способствовали следующие обстоятельства. Проект Сперанского предоставлял императору неограниченные права созыва и роспуска Думы, ограничивал право ее законодательной инициативы и, наконец, устанавливал ограничительный перечень предметов законодательства Думы. «Законодательным органом Государственная дума названа быть не может, поскольку наделять ее реальной властью реформатор не предполагал. Как утверждал сам Сперанский, в его проекте «вершину всей государственной организации и последнее ее звено» составляла не Государственная дума, а Государственный совет, который должен был представлять собой «сословие, в коем все части законодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти. Государственный совет предстает в качестве универсального, многофункционального, но совещательного органа. Члены Государственного совета должны были назначаться императором, который являлся его председателем. Напоминая предшествующие ему совещательные органы при царе в главных чертах. Вопреки логике записки «О необходимости учреждения Государственного совета» и самому смыслу этой реформы проект «Образования Государственного совета» не обсуждался ни в Сенате, ни в Непременном совете, ни в каком-либо другом органе. Торжественной церемонией открытия 1 января 1810 г. начало свою работу общее собрание Государственного совета. На первом заседании выступил с речью, написанной Сперанским, Александр I. Он заявил, что «всегда желал, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений — Государственному совету. «Образование Государственного совета» по структуре представляет собой двуединый акт, состоящий из Манифеста и собственно «Образования». В первом раскрываются причины, вызвавшие создание Государственного совета, закрепляются основные (или, как они названы в «Образовании», коренные) законы, определяющие компетенцию и состав Совета, провозглашаются его первоочередные задачи. «Образование» состоит из двух отделений, которые по содержанию и по форме существенно отличаются одно от другого. Текст первого отделения, озаглавленного «Коренные законы Государственного совета», разделяется цифрами на 16 частей, которые мы будем именовать в комментариях статьями. Второе отделение состоит из 144 параграфов, объединенных в восемь разделов, обозначенных также римскими цифрами (сам термин «раздел» в тексте отсутствует). Некоторые разделы, помимо параграфов, имеют и другие структурные подразделения. КОММЕНТАРИЙ Манифест По содержанию Манифест можно разделить на три основные части. В первой — своеобразной преамбуле — раскрывается предыстория и причины образования Государственного совета. Затем следуют основные, или, как они названы в документе, коренные законы. В третьей, заключительной, части Манифеста провозглашаются очередные задачи Государственного совета. Целью всех преобразований государственного аппарата и совершенствования законодательства Манифест считает постепенное изменение образа правления на твердых основаниях закона. За этой фразой кроются не конституционные намерения законодателя, а идеи так называемой истинной монархии, заимствованные у французских просветителей. Смысл преобразований законодатель видит в доведении до конца кодификации и создании системы органов, обеспечивающих соблюдение закона. Третьей задачей Совета Манифест объявлял финансовую реформу. План ее, подготовленный Сперанским, был частично осуществлен в одобренном Государственным советом манифесте 2 февраля 1810 г. В соответствии с ним сократились расходы, увеличились налоги, прекратился выпуск ассигнаций. Был введен единовременный налог для дворянства — по 50 копеек с каждой ревизской души. Отделение первое КОРЕННЫЕ ЗАКОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА Статьи I — II Архаичная и расплывчатая формулировка ст. I определяет основную функцию Государственного совета — обсуждение всех законопроектов и других важнейших государственных дел с точки зрения их соответствия ранее изданным законам. Совет предстает здесь как орган, не обладающий самостоятельной властью, исключительно совещательный. Совет должен был стать обязательной инстанцией обсуждения закона. Но фактически и после 1810 года многие законодательные акты обсуждались и принимались, минуя его. Статья III Это одна из основных, если не основная статья, определяющая статус Государственного совета, подчеркивающая полную зависимость его от императора. Указом от 29 августа 1813 г. Государственному совету было дано право проводить свои решения, принятые большинством голосов, без извещения императора по всем делам, кроме принятия новых законов, установления или отмены налогов, сложения недоимок, возведения в дворянство и наказания дворян за преступления. После возвращения императора в столицу эти полномочия Совета были отменены. Статьи IV — IX Государственный совет, как и все предшествовавшие ему совещательные органы при царе, формировался исключительно из представителей высшей бюрократии по усмотрению императора. В 1810 году было назначено 35 членов Совета, в дальнейшем их число постоянно увеличивалось, к концу царствования Николая I оно достигло 59, а к началу XX века — 60. Большинство членов Государственного совета были дворянского происхождения. Вопреки ст. V в состав Государственного совета со дня его образования входили не только штатские, но и военные лица, причем число военных возрастало, так что к концу 1853 года почти половину его членов составляли генералы. Решающую роль в Совете играли министры, вносившие на его рассмотрение подавляющее большинство дел, поскольку остальные члены Совета не обладали правом законодательной инициативы. Вопреки ст. VII император редко лично председательствовал в Совете. Первым председателем Совета в отсутствие императора был назначен государственный канцлер граф Румянцев. С 1812 по 1865 год председатель Государственного совета одновременно являлся и председателем Комитета министров. Статьи X — XVI Статья XV не имела в виду постоянную сменяемость членов Совета. Как правило, новые члены Совета назначались лишь в связи со смертью их предшественников. Собрания в департаментах назначались председателями по мере накопления дел, общие собрания проходили всегда по понедельникам. Назначение чрезвычайных заседаний и отмена очередных зависела от председателя Совета. Все члены Совета, за редким исключением, в основном для членов императорской фамилии, обязаны были являться в установленные дни на общие собрания. В случае невозможности присутствовать они должны были заранее поставить в известность государственную канцелярию. Отделение второе ОСОБЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА Раздел I Департамент законов, как и следует из его названия, предназначался только для обсуждения законов. Однако ни теоретических, ни юридических различий между законом и любым другим указом царя в Российской империи не было, по крайней мере, в XIX веке. Департамент гражданских и духовных дел рассматривал преимущественно гражданские и уголовные дела в качестве апелляционной инстанции, а также ходатайства о причислении к дворянству. Количество судебных дел значительно возросло в 1813 году, когда в департамент были переданы из Комитета министров доклады и рапорты Сената. Нередко они после обсуждения в департаменте передавались на рассмотрение общего собрания Совета. В период деятельности Сперанского в этом департаменте рассматривались дела о совершенствовании работы государственного аппарата, но со временем они исчезли. Основными задачами департамента экономии были обсуждение ежегодного бюджета и отчета о его выполнении, установление и изменение налогов, вопросы финансирования промышленности и торговли, в основном казенной. Постепенно в департаменте возобладали средние и мелкие финансовые и хозяйственные дела — выдача единовременных пособий, устройство почтовых станций, строительство и ремонт и пр. В то же время с 1813 года прекращается обсуждение росписи доходов и расходов. В 1832 году после поражения польского восстания и замены конституции королевства «Органическим статутом» был создан департамент дел Царства Польского. Но уже в 1837 году Николай I повелел дела и чиновников его перевести в другие департаменты. Окончательно он был ликвидирован в 1862 году. Раздел II В первые месяцы 1810 года Александр I почти еженедельно присутствовал на общих собраниях Совета. Впоследствии, особенно после отставки Сперанского, интерес императора к Совету стал ослабевать. В последние годы царствования он посетил его лишь несколько раз. Наследники Александра I также не баловали Государственный совет своим вниманием, поскольку не придавали большого значения его мнению. Когда император присутствовал в Совете, он занимал место напротив председателя, рядом с государственным секретарем. Члены императорской фамилии, назначенные к присутствию в общем, собрании Государственного совета, занимали места по правую руку от председателя. Заседания Государственного совета проходили в здании Мариинского дворца, где он и размещался до 1917 года. Раздел III В списке дел, подлежащих обсуждению в Государственном совете, отсутствуют дела судебные. Однажды, в 1816 году. Государственному совету пришлось рассматривать уголовное дело в качестве суда первой инстанции. Суду был предан член Совета, управляющий военным министерством генерал князь Горчаков по обвинению в нанесении убытков казне невыгодными поставками. После нескольких заседаний дело в 1817 году было прекращено в связи со смертью обвиняемого. Раздел IV В разделе подчеркивается совещательная роль Государственного совета. По «Образованию», Совет не был полностью лишен права законодательной инициативы, но воспользоваться им он мог только через подчиненную ему комиссию составления законов. |