пособие. Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4. Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии

• Название: Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии
• Анкор: пособие
• Дата: 27.05.2022
• Размер: 1.72 Mb.
• Имя файла: Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4.pdf
• Тип: Диссертация; #553201
• страница: 6 из 12

2.2 Оценка результативности инструментов финансового механизма в
сфере социального обслуживания населения
Основными инструментами финансового механизма социального обслуживания являются методы финансирования социальных услуг из публичных и частных источников. Организационно-правовые основы финансового механизма предопределяют, что в Российской Федерации основным источником финансирования социального обслуживания являются бюджетные средства. За счет средств социального страхования (социального страхования на случай производственного травматизма [10]) лицам, получившим инвалидность, предоставляются услуги, аналогичные по содержанию составу услуг в рамках социального обслуживания, но законодательством эти услуги к последнему не относятся, и расходы бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации классифицируются не в составе подраздела «Социальное обслуживание населения» (далее подраздел «Социальное обслуживание»), а в составе подраздела «Социальное обеспечение населения». Таким образом, в отличие от многих стран континентальной Европы в России отсутствует специальный вид социального страхования, страховое обеспечение которого связано с долгосрочным уходом пожилых людей.
Тем не менее, информационная база для анализа методов финансирования социального обслуживания из публичных источников в
Российской Федерации имеет целый ряд проблем даже при наличии специального подраздела «Социальное обслуживание» в классификации расходов бюджетов. В составе данного подраздела отражаются не только расходы, связанные с непосредственным предоставлением услуг населению поставщиками социальных услуг, но и расходы по выполнению функций и предоставлению услуг (например, разработка индивидуальной программы)

81 органами государственной власти (местного самоуправления). При этом многие субъекты Российской Федерации указывают органы власти как поставщиков услуг в реестре поставщиков услуг, а разработку индивидуальной программы включают в состав услуг (например, такой подход используется в Санкт-Петербурге).
При предоставлении услуг бюджетными и автономными учреждениями социального обслуживания не все расходы последних относятся к предоставлению услуги (особенно для полустационарной формы услуги и услуги на дому). В составе расходов на социальное обслуживание есть субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели, которые по логике их введения должны выходить за рамки расходов на оказание услуг, а возможность учредителя по-разному определять назначение этих целей [7] не дает в полной мере возможности однозначно определить, что относится к расходам учреждений, обеспеченных такими субсидиями. Однозначно можно говорить о финансировании непосредственно услуги при отражении расходов в форме субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ), а также о предоставлении субсидий частным поставщикам социальных услуг. Но даже в случае контрактного финансирования социальных услуг их по действующей классификации сложно выделить среди других расходов на закупки для государственных (муниципальных) нужд.
В отличие от классификации расходов бюджетов на здравоохранение, содержащих подразделы, сгруппированные по условиям предоставления медицинской помощи (стационарная, амбулаторно-поликлиническая, и т.д.) в классификации расходов на социальное обслуживание такая группировка отсутствует, а ведь именно форма (или условие) предоставления услуги во многом определяет состав ее затрат.
Кроме того, переход на программный формат бюджета и отказ от использования классификации расходов бюджета в функциональном разрезе

82 не позволяет в ряде случаев проводить межрегиональные сопоставления. Так, уже в последних законах о бюджете города Москвы практически невозможно выделить объем бюджетных ассигнований, предназначенных на финансирование социального обслуживания [11; 12; 13], группировка расходов по функциональному признаку используется только в аналитических документах и бюджетной отчетности.
При характеристике иных, чем бюджетные средства, источников финансирования социальных услуг, как и в других странах, в Российской
Федерации практически невозможно собрать информацию об источниках финансирования услуг, связанных с уходом за лицами, попавшим в трудную жизненную ситуацию, предоставляемых в так называемом неформальном секторе (когда уход за лицами, нуждающимися в таком уходе, осуществляют члены семьи, соседи, знакомые), а также использовании собственных средств на обеспечение затрат по услугам коммерческих и некоммерческих организаций – поставщиков услуг.
На рисунке 8 приведены структура и динамика финансирования социального обслуживания населения в Российской Федерации в 2011-2015 годах за счет бюджетных средств (в целом по подразделу «Социальное обслуживание») и платы населения как основных источников финансирования таких услуг, при этом период 2011-2014 гг. более презентативен, поскольку отражает расходы за счет основных источников финансирования до вступления в силу «нового законодательства» о социальном обслуживании.
Примечание – показатель платы населения – оценочный по 2015 г., за 2011, 2015 и
2016 нет данных о благотворительных пожертвованиях.

83
Источник: составлено автором на основе [160; 173;178].
Рисунок 8 - Основные источники финансирования социального обслуживания населения в Российской Федерации в 2011-2016 гг., в млн. руб., в текущих ценах и в процентах к ВВП
Как показывают данные рисунка 8 доля бюджетных средств составляет более 90%. В составе бюджетных средств преобладают в соответствии с разделением расходных обязательств между публично-правовыми образованиями средства региональных бюджетов (отражены как расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, но их можно отождествлять с расходами региональных бюджетов, т.к. в случае передачи расходных обязательств на местный уровень расходы из местных бюджетов финансируются за счет субвенции из регионального бюджета). В среднем в расчете на одного получателя социальных услуг [21] объем финансирования за счет бюджетных средств и платы самих получателей составил в 2013 г. 165806,3 руб., в 2014 г. – 161060,5 руб.
2011 2012 2013 2014 2015 2016
пожертвования социальным службам
0 202,1 2732,73 3265,7 0
0
плата населения, млн рублей
5540,7 6036,8 13855 13361 16022 16022
расходы федерального бюджета, млн руб.
6904,63 7942,65 9862,87 10402,07 10219,3 11860,9
расходы консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации, млн руб.
285903,72317940,5211661,77234730,15241742,5 254218
общая сумма публичных расходов и платы населения в % к ВВП
0,5 0,496 0,331 0,322 0,322 0,328 0
0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0
50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000

84
В объемах бюджетного финансирования за счет средств бюджетов регионов произошло заметное снижение в 2013 году по сравнению с 2012 годом даже в текущих ценах, а в % к ВВП незначительное снижение происходило в 2012 году по сравнению с 2011 г. и более резкое – в 2013 г. по сравнению с 2012 годом. Показатели расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации на финансирование социальных услуг в 2011-2014 гг. позволяют констатировать, что основным фактором общего снижения было падение объема расходов бюджета Москвы на эти цели (пятая часть расходов на социальное обслуживание по всем субъектам Российской Федерации).
Уменьшение расходов бюджета города Москвы на социальное обслуживание в 2012-2013 гг. составило 127, 5 млрд. рублей (с 172,55 млрд. рублей в 2012 году до 45,05 млрд. рублей в 2013 году) [172], несмотря на то, что
Государственной программой города Москвы «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы» [42] предполагался рост в абсолютном значении финансового обеспечения расходов, связанных с социальным обслуживанием) за счет средств городского бюджета.
Определенную роль в снижении расходов города Москвы сыграли реорганизационные мероприятия сети государственных учреждений. В целом можно говорить о проблеме «остаточного финансирования» именно этих социальных расходов, чем объясняется и наличие очереди в учреждения социального обслуживания в других регионах, и непозволительное состояние некоторых стационарных учреждений, приведших к людским трагедиям в результате пожаров и обрушений.
Не только в Москве наблюдалась отрицательная динамика бюджетных расходов на финансирование социальных услуг в рассматриваемый период, еще в 32 субъектах Российской Федерации темпы роста расходов бюджетов были ниже 1. Снижение темпов роста расходов региональных бюджетов на социальное обслуживание в условиях реализации на федеральном уровне подпрограммы софинансирования укрепления материальной базы социального обслуживания, обучения компьютерной грамотности

85 пенсионеров, а также некоторого роста платы за обслуживание можно оценить как попытку замещения средств региональных бюджетов другими источниками финансирования]. Изменение среднего темпа роста расходов консолидированных бюджетов по группам субъектов Российской Федерации на социальное обслуживание в период 2010-2014 гг. представлено в таблице 13.
Таблица 13 – Группировка субъектов Российской Федерации по средним темпам роста расходов консолидированных бюджетов на социальное обслуживание в 2010 – 2014 гг.
Наименование Средние темпы роста расходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации на социальное обслуживание в 2011-2014 гг.
(диапазон)
До
0,90 0,90-0,99 1,0-1,1
Св.
1,1 1
2 3
4 5
Регионы
М
ос кв а (0,79)
Пензенская обл., Респ.
Ингушетия, Тамбовская обл., Респ. Татарстан,
Тверская обл.,
Новгородская обл., Респ.
Адыгея, Брянская обл.,
Саратовская обл., Респ.
Марий Эл,
Ставропольский край,
Псковская обл., Респ.
Калмыкия, Вологодская обл., Воронежская обл.,
Ивановская обл.,
Новосибирская обл., Респ.
Тыва, Калужская обл.,
Чеченская Респ., Респ.
Карелия, Респ. Алтай,
Пермский край,
Костромская обл.,
Белгородская обл.,
Кабардино-Балкарская
Респ., Астраханская обл.,
Иркутская обл.,
Ульяновская обл.,
Кировская обл., Респ.
Башкортостан,
Краснодарский край
Респ. Дагестан, Забайкальский край, Томская обл.,
Красноярский край, Тюменская обл., Хабаровский край,
Свердловская обл., Тульская обл., Респ. Мордовия,
Самарская обл., Ярославская обл., Ростовская обл.,
Алтайский край, Курская обл.,
Ленинградская обл., Респ.
Коми, Респ. Саха (Якутия),
Респ. Бурятия, Кемеровская обл., Оренбьургская обл.,
Калининградская обл.,
Карачаево-Черкесская Респ.,
Камчатский край, г. Санкт-
Петербург, Нижегородская обл., Липецкая обл.,
Челябинская обл., Московская обл., Волгоградская обл.,
Магаданская обл., Респ.
Северная Осетия-Алания
Курганская обл., Омская обл.,
Владимирская обл., Смоленская обл., Чукотский АО, Амурская обл., Рязанская обл.,
Сахалинская обл., Респ.
Хакасия, Приморский край,
Чувашская Респ.
М
урм ан ск ая об л., Е
вре йс ка я А
О

86
Продолжение таблицы 13 1
2 3
4 5
Количество
1 32 45 2
Примечание – по Архангельской и Тюменской области учтены расходы консолидированных бюджетов, включая автономные округа.
Источник: составлено автором на основе [172].
Объем бюджетных расходов (или в целом публичные расходы) на социальное обслуживание, по мнению К. де ля Мейсаньюв и И. Мартинс, зависит от демографических и недемографических факторов, к последним из которых авторы относят: уровень доходов населения, интенсивность труда социальных работников и поддержка неформального сектора [138, с. 25].
К. де ля Мейсаньюв и И. Мартинс считают, что более высокий уровень жизни определяет более высокие требования к объему и качеству социальных услуг, а это, в свою очередь, вызывает необходимость роста публичных расходов на социальное обслуживание.
Зависимость между уровнем доходов населения и публичными расходами на социальное обслуживание К. де ля Мейсаньюв и И. Мартинс рассматривали на примере стран ОЭСР и других стран (включая Россию) за
20 лет (1990-2010); в качестве показателя уровня жизни населения был взят
ВВП на душу населения в долларах США, оцененный по паритету покупательной способности в ценах базисного года (2005 года). Чтобы избежать большого уровня разброса значений по странам, использовался логарифм ВВП на душу населения; в качестве показателя публичных расходов на социальное обслуживание были взяты публичные расходы на долгосрочный уход (LTC) за этот же период в процентах к ВВП. Полученные результаты оценки зависимости между уровнем доходов населения и объемом финансирования из публичных источников приведены на рисунке 9.

87
Источник: [138, с. 28].
Рисунок 9 – Расходы на социальное обслуживание (LTC) и реальный
ВВП на душу населения в разных странах мира
Действительно, на рисунке 9 наблюдается прямая зависимость между доходами населения и публичными расходами на социальное обслуживание, при этом уровень корреляции довольно высокий, но, как нам кажется, неверно считать, что уровень доходов требует большего объема бюджетного финансирования (или финансирования за счет средств социального страхования), а, наоборот, этот уровень создает возможности формирования в большем объеме публичных фондов и их расходование в т.ч. на нужды социального страхования.
Проведенный нами по данной методике анализ на основе данных по регионам России за период 2010-2014 годы показал обратную зависимость между доходами населения и бюджетными расходами на социальное обслуживание. Результаты анализа на основе российских данных о зависимости между уровнем доходов населения и публичных расходов на социальное обслуживание на основе методики К. де ля Мейсаньюв и
И. Мартинс показаны на рисунке 10. y = 1,1855x - 11,348 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 9
9,2 9,4 9,6 9,8 10 10,2 10,4 10,6 10,8
П
уб
л
и
ч
ны
е
р
ас
хо
д
ы
на
с
о
ц
и
ал
ь
но
е
о
б
сл
ужи
в
ани
е
(д
о
л
го
ср
о
чны
й
у
хо
д
-
L
T
C
)
в
%
к
В
В
П
Логарифм реального ВВП на душу населения (в долларах США по партитету
покупательной способности в ценах 2005 г.)

88
Источник: составлено автором на основе [138, с. 28, 178; 180].
Рисунок 10 – Зависимость между объемами расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации на социальное обслуживание и уровнем доходов населения (на основе данных по субъектам Российской Федерации в 2010-
2014 гг.) в соответствии с методикой К. де ля Мейсаньюв и И. Мартинс
Для оценки уровня доходов в разных субъектах Российской Федерации в соответствии с методикой, разработанной К. де ля Мейсаньюв и
И. Мартинс, взяты показатели валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в сопоставимых ценах базисного 2010 года, и так же, как у указанных авторов, данный показатель прологарифмирован. В качестве публичных расходов на социальное обслуживание приведены расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на эти цели на душу населения в процентах к ВРП. Рисунок 10 демонстрирует обратную
(и более слабую) зависимость между бюджетными расходами на социальное обслуживание и уровень ВРП на душу населения, что можно объяснить следующим: возможности оплачивать социальные услуги зависят от уровня y = -0,2968x + 2,0993 0
0,5 1
1,5 2
2,5 4
4,5 5
5,5 6
6,5
Р
ас
хо
д
ы
ко
нс
о
ли
д
и
р
о
ва
нн
ы
х
б
ю
д
жет
о
в
суб
ъ
ек
то
в
Р
о
сс
и
й
ск
о
й
Ф
ед
ер
ац
и
и
на
с
о
ц
и
альн
о
е
о
б
служи
ва
ни
е,
в
%
к
В
Р
П
в
2
01
0
-2
01
4гг
.
Логарифм ВРП на душу населения в сопоставимых ценах по субъектам РФ за 2010-
2014 гг.

89 доходов получателей, в тех регионах, где уровень доходов выше, плата населения фактически замещает оплату услуг за счет бюджетных средств и у домохозяйств большая доступность к услугам частных поставщиков.
Проводимое К. де ля Мейсаньюв и И. Мартинс ставило целью прогнозирование будущих публичных расходов на социальные услуги (они в первую очередь определяются расходами на долгосрочный уход (LTC)), но и полученные расхождения в результатах при анализе российских данных, и изменение организации социального обслуживания в Российской Федерации с 2015 года, и отсутствие открытой полной информационной базы о численности получателей социальных услуг в разрезе субъектов Российской
Федерации не позволяют в полной мере использовать разработанную авторами многофакторную модель для прогнозирования в России. Кроме того, приведенные данные в начале параграфа показывают, что динамика бюджетных расходов на социальное обслуживание в России определяется даже не динамикой численности получателей услуг, объективной потребностью в услугах, а объемом бюджетных ресурсов, мероприятиями, направленными на сокращение обязательств публично-правовых образований (оптимизацией или реорганизацией бюджетного сектора).
При стационарном социальном обслуживании населения к стоимости услуг должны относиться расходы, связанные с материально-технической базой организаций социального обслуживания населения. В соответствии с
Национальным стандартом обеспечение жилым помещением в соответствии с утвержденными нормативами, помещениями для организации реабилитационных мероприятий, лечебно-трудовой деятельности, бытового обслуживания, культурно-досуговой деятельности, отвечающими санитарно-гигиеническим требованиям и их оснащение относится к социально-бытовым услугам, входящих в состав социального обслуживания
[22], это признает Минтруд России, проверки которого организованы с целью оценки соблюдения стандартов оказания социальных услуг [177]. Мы согласны с Журухиным Г.И. и Кочетковой Е.И., что оказание всего перечня

90 социальных услуг в соответствии с государственным стандартом является критерием достаточности финансового обеспечения социального обслуживания [100, с. 205], а значит, и адекватности финансового механизма.
Отсутствие возможности соблюдения стандартов оказания услуги не позволяет финансовый механизм социального обслуживания считать результативным.
Для укрепления материальной базы поставщика социальных услуг еще с 2000х годов используется программный метод финансирования, направленного на достижение указанной задачи является введенное еще в начале 2000х годов софинансирование проектов по укреплению материальной базы учреждений социального обслуживания с участием средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (с 2011 года – за счет трансфертов из федерального бюджета) и региональных бюджетов, а также в 2015 году использования средств резервного фонда Президента
Российской Федерации.
Вместе с тем сведения, содержащиеся в Государственной программе
Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» (подпрограмма 2
«Модернизация и развитие социального обслуживания населения») [17], свидетельствуют, что в 2013 году во многих регионах учреждения социального обслуживания находились в аварийном состоянии: 52,2% в
Белгородской области, 39% в Ханты-Мансийском автономном округе, 33,4% в Карачаево-Черкесской Республике, около 23% в Кабардино-Балкарской
Республике и Республике Дагестан. Такая ситуация сложилась при том, что ежегодно на протяжении последних более, чем 15 лет в бюджете
Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) предусматривался
1 млрд. рублей в виде трансфертов региональным бюджетам на софинансирование капитального строительства объектов в сфере социального обслуживания и оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам. В 2015 году в перечень мероприятий, предусматривающих софинансирование с участием средств региональных

91 бюджетов добавилось обучение компьютерной грамотности пенсионеров, но с принятием Государственной программы Российской Федерации доля средств, направляемых на капительное строительство объектов социального обслуживания немного увеличилась.
Данные об объеме бюджетных назначений и фактическом исполнении бюджета ПФР по расходам на софинансирование социальных программ регионов представлены в таблице 14.
Таблица 14 – Бюджетные назначения и фактическое исполнение бюджета
ПФР по софинансированию социальных программ субъектов Российской
Федерации, в 2010-2016 гг.
В тысячах рублей
Наименование показателя
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Бюджетные назначения,
1000000 1000000 1000000 1000000 1000000 1000000 1000000
Фактически перечислено субсидий в бюджеты субъектов
Российской
Федерации
562999,50 953041 1002990 1015499,4 1013846,1 1257083,4 1071072
Примечание – В 2010 году в качестве источника межбюджетных трансфертов региональным бюджетам на указанные цели были определены поступления сумм недоимки по взносам в Фонд, образовавшихся на 1 января 2001 года, сумм пеней и иных финансовых санкций по указанным взносам, сумм пеней и иных финансовых санкций по страховым взносам на страховую часть трудовой пенсии, а также денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства
Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, бюджетного законодательства (в части бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации), с 2011 года указанные расходы бюджета ПФР обеспечиваются трансфертами из федерального бюджета.
Источник: составлено автором на основе [181].
В соответствие с таблицей 14 фактические расходы бюджета ПФР на софинансирование социальных программ в сфере социального обслуживания с 2012 г. превышали бюджетные назначения, которые несмотря на инфляцию не меняются последние 6 лет. Лидером по количеству поставщиков социальных услуг, находящихся в аварийном состоянии, является

92
Белгородская область, Пенсионным фондом России было выделено региону в
2006-2013 гг. 122,8 млн. руб., из которых только 37,75 млн. было использовано на реконструкцию помещений социального учреждения и проведение ремонтных работ в 9 социальных учреждений [181].
Представляется, что выбранный инструментарий, который можно отнести к программному методу финансирования социального обслуживания, оказался не совсем удачным, с 2011 года используется усложненное движение средств: из федерального бюджета трансферт в бюджет ПФР, а от ПФР – региональному бюджету. При этом ПФР создан для осуществления социальных выплат, а не финансирования капвложений.
Слабая результативность использования средств связана с невыделением своей доли из региональных бюджетов. В 2015 году в составе расходов региональных бюджетов регионов-лидеров по организациям социального обслуживания, находящимся в аварийном состоянии, по оперативным данным Казначейства России вообще не было предусмотрено расходов на капитальные вложения по подразделу «Социальное обслуживание» [178].
Считаем, что переход к нормативному финансирования социальных услуг должен был начаться в условиях приведения материальной базы учреждений социального обслуживания (как и других учреждений) в состояние, отвечающим стандарту, а использование программного метода должно обеспечивать развитие, стимулирование инновационных форм, а не ликвидацию нерешенных ранее проблем. Тем более что данный метод ранее и предполагал укрепление материальной базы учреждений социального обслуживания на протяжении последних 16 лет, это было одним из приоритетных мероприятий региональных программ, в финансировании которых участвовал ПФР.
С учетом состава основных поставщиков социальных услуг главными методами финансирования в Российской Федерации следует рассматривать нормативный, субсидирование частных поставщиков и контрактный. Если говорить о рынке услуг, то для равного положения их поставщиков в основе

93 стоимости услуг в рамках любого из данных методов финансирования должны быть единые подходы к нормированию затрат на услугу и стоимость услуг должна быть равной, т.е. по объему бюджетного финансирования разница между методами должна нивелироваться, могут лишь отличаться процедурные вопросы предоставления средств.
Группировка расходов бюджетов в разрезе групп и подгрупп видов расходов позволяет сравнивать объемы бюджетного финансирования социальных услуг, поставляемых бюджетными, автономными учреждениями и частными поставщиками услуг. В таблице 15 представлены сведения об объеме расходов бюджетов регионов в 2015 году в форме субсидий бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения госзадания на предоставление услуг (далее ФО ГЗ), автономным учреждениям на ФО ГЗ, некоммерческим и коммерческим организациям социального обслуживания, индивидуальным предпринимателям.
Таблица 15 – Расходы региональных бюджетов в разрезе отдельных методов финансирования социальных услуг в 2015 году
Показатели бюджетного финансирования социальных услуг в разрезе форм бюджетных ассигнований
Субсидии бюджетным учреждениям на ФО ГЗ
Субсидии автономным учреждениям на ФО ГЗ
Субсидии некоммерческим организациям социального обслуживания
Субсидии коммерческим организациям социального обслуживания
1 2
3 4
5
Метод финансирования нормативный на основе субсидии частным поставщикам услуг
Объем финансирования, тыс. руб.
128633458,0 28 962 550,5 351 167,5 515 327,5
Изменение по сравнению с прошлым годом, в процентах к 2014 году
100,1 710,1
Доля в общем объеме финансирования социальных услуг, %
53,7 12,1 0,1 0,2

94
Продолжение таблицы 15
Источник: составлено автором на основе [178].
Различие в составе поставщиков социальных услуг определяет различие в структуре расходов регионального бюджета в разрезе методов финансирования. Вместе с тем в целом произошло увеличение финансирования частных поставщиков услуг в 7 раз по сравнению с 2014 годом, в то же время изменение в составе субсидий государственным учреждениям незначительно. Это иллюстрирует вступление в силу Закона
442-ФЗ, который распространил и на частных поставщиков права получения бюджетных средств, а также подпрограммы в составе Госпрограммы России
«Социальная поддержка граждан»
«Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», хотя право на получение субсидии и контрактного финансирования имеют организации любой организационно-правовой формы и индивидуальные предприниматели. В таблице не приведены из-за отсутствия данных по всем регионам бюджетные расходы, связанные с
1 2
3 4
5
Регионы, имеющие самые высокие объемы финансирования в рамках данного метода и поставщика услуг
Тверская обл.
(95,4), Липецкая обл. (95), Респ.
Коми
(95,8),
Северная
Осетия-Алания
(93,1),
Респ.
Тыва (95,6)
Новгородская обл.
(80,8),
Саратовская обл.
(79,3),
Тюменская обл. (73,9)
Москва
(0,2)
Респ.
Карелия
(0,3),
Респ.
Башкортостан
(10,5), Пермский край (0,2)
Москва (0,9),
Респ.
Татарстан (1,6)
Показатели бюджетного финансирования социальных услуг в разрезе форм бюджетных ассигнований
Субсидии бюджетным учреждениям на
ФО ГЗ
Субсидии автономным учреждениям на ФО ГЗ
Субсидии некоммерческим организациям социального обслуживания
Субсидии коммерческим организациям социального обслуживания
Регионы, имеющие самые низкие объемы финансирования в рамках данного метода и поставщика услуг
Астраханская обл. (1,4), Респ.
Татарстан (3,9)
В 30 регионах отсутствуют
(например,
Брянская,
Липецкая,
Орловская обл.)
В остальных регионах отсутствуют или менее 0,05
В остальных регионах отсутствуют или менее 0,05

95 контрактным финансированием, которое используется в Санкт-Петербурге – одном из лидеров частных поставщиков социальных услуг.
Расширение состава поставщиков и создание их доступа к бюджетным средствам – скорее всего верный вектор развития финансового механизма социального обслуживания, но, учитывая опыт восточноевропейских стран в условиях ограниченных бюджетных средств, он связан с риском
«распыления средств» и отвлечения их от существующих поставщиков социальных услуг.
В целом анализ расходов бюджетов в разрезе групп и подгрупп видов расходов показал, что действующая бюджетная классификация ограничивает возможности полного анализа использования всех методов бюджетного финансирования социального обслуживания.
Важным элементом финансового механизма является методическое обеспечение обоснования объемов и методов финансирования услуг.
Недостаточность методического обеспечения создает риски задержки финансирования или неполного финансирования, увеличивает административные расходы поставщиков услуг и органов, осуществляющих контроль.
В отличие от других отраслей социальной сферы (образование, здравоохранение) в научной литературе практически отсутствуют исследования, посвященные финансовому обеспечению нормативного финансирования по социального обслуживания, выбору метода оплаты, определению уровня оплаты получателем услуг.
Общее методическое руководство организации и финансирования социального обслуживания на федеральном уровне наряду с Минфином
России осуществляет Минтруд России, ответственный орган за подготовку
Постановления Правительства Российской Федерации от 01.12.2014 № 1285
«О расчете подушевых нормативов финансирования социальных услуг». На наш взгляд, данный документ не отражает специфику социального обслуживания, представленная в нем методика может подойти абсолютно к

96 любому виду услуг, в основе методики расчета подушевых нормативов лежит деление на прямые и косвенные расходы, к первым из которых относится оплата труда персонала, непосредственно участвующего в оказании услуг, общехозяйственные расходы, связанные с оказанием услуг и прочие, к косвенным – расходы на оплату труда управленческого персонала и общехозяйственные расходы, связанные с нуждами непосредственно поставщика услуг. Коэффициент отнесения общехозяйственных расходов к прямым расходам определяется соотношением оплаты труда персонала, участвующего в оказании услуги, к общей оплате труда, включая и оказывающую услугу персонал и управленческий персонал). Методика предполагает учет минимума расходов: оплата труда и общехозяйственные нужды, в то время как к расходам поставщиков можно отнести и другие необходимые расходы, например, связанные с периодическим повышением квалификации социальных работников, в состав расходов можно включать частично расходы, связанные с необходимым оборудованием и его эксплуатацией и т.д. Особым образом необходимо учитывать тот факт, что стационарные и полустационарные организации социального обслуживания, как правило, имеют лицензию на оказание медицинских услуг, состав которых может быть шире, состава медико-социальных услуг, предусмотренных стандартом, в этом случае поправочный коэффициент должен применяться для всех косвенных расходов.
Для определения уровня оплаты труда социальных работников ориентиром является соотношение, определенное Указом Президента
Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" для социальных работников – 100% средней зарплаты в регионе, численность штатных сотрудников, в свою очередь определяется нормативным соотношением числа получателей услуг на одного сотрудника (установлены «дорожной картой»).
Для расчета расходов на оплату труда сотрудников, участвующих в оказании услуги, необходимо нормирование времени для оказания такой

97 услуги и другие дополнительные натуральные нормы. Многие регионы самостоятельно определили нормативные значения нагрузки социального работника (например, Москва), но в октябре 2015 года утвержден Приказ
Минтруда России, содержащий рекомендованные нормы нагрузки социального работника [38], приказами Минтруда России утверждены также рекомендуемые нормативы обеспечения мягким инвентарем и норм питания
[39; 40]. Недостатками выбранного пути оплаты социальных услуг на основе расчета тарифов за каждую конкретную услугу в разрезе отдельных групп и видов услуг при нормативном методе являются:
- возможность приписок (особенно с учетом особенностей контингента получателей), ошибок,
- трудоемкий процесс для расчета стоимости всего объема услуг, предоставленного поставщиком конкретному получателю,
- большой разброс стоимости услуг по регионам,
- риск ухудшения финансового состояния поставщика услуг, что при стационарной форме услуг создает риск для получателей услуг.
Большой разброс стоимости услуг по регионам можно проиллюстрировать на примере Москвы, Московской области, Санкт-
Петербурга и Республики Татарстан. Выбор именно данных регионов для данной иллюстрации определен сопоставимостью уровня оплаты труда в социальной сфере в данных регионах. Итак, в 2015 г. тариф на оказание помощи в уборке помещений в Москве составил 157 рублей, в Московской области – 106,8 руб. [43], в Санкт-Петербурге уборка разделена на генеральную и ежедневную, в первом случае тариф – 62,96 руб., во втором –
107,96 руб., в Республике Татарстан – 9,54 руб. для городской, 9,52 – для сельской местности [53].
В Омской области [56] для определения тарифа i-той услуги предусмотрено использование коэффициента 0,26, что никак не согласуется с использованием фактических затрат поставщика услуг как основы расчета тарифа.

98
Несмотря на то, что общепризнанным в мире принципом организации социального обслуживания является рассмотрение деятельности, как не ставящей целью получения прибыли, в отдельных регионах в основе расчета подушевых нормативов заложена прибыль, например, в Москве – 5% [44], в
Пермском крае [45] и др. Но при этом в Москве не учитывается в составе подушевого норматива расходы на коммунальные услуги, капитальный ремонт и текущий ремонт основных средств.
Обращает на себя внимание тот факт, что при использовании подушевых нормативов единицей измерения стационарной и полустационарной услуги является показатель, который обычно применяется при сметном финансировании – койко-дни, для услуг на дому – одна услуга.
Учитывая близость характера социальной услуги и услуги по оказанию бесплатной медицинской помощи, считаем уместным сравнение способов оплаты услуг. При оплате оказания бесплатной медицинской помощи от подобных единиц оплаты услуг в целом отказались [19], за каждую услугу оплата производится, только если она оказана в другом регионе, стационарные услуги и услуги дневного стационара оплачиваются по клинико-статистическим группам (усредненный норматив, который лежит в основе тарифа на оказание медицинской помощи).
В основе методического обеспечения расчета тарифа не только ни учтены необходимые для оказания качественных услуг расходы, но и практически отсутствуют рекомендации по возможной дифференциации состава расходов в зависимости от конкретного вида услуг.
Важной проблемой финансового обеспечения услуг в сфере социального обслуживания в нашей стране являются рекомендации субъектам Российской Федерации разработать и утвердить порядок оказания государственных услуг
(выполнение работ) государственными
(муниципальными) учреждениями, аналогичный порядку, вступившего в действие 01.01.2016 для федеральных учреждений в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2015 № 640

99
«О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
Указанный порядок предусматривает вычитание из объема финансового обеспечения выполнения государственного задания суммы платы за услуги, связанные с выполнением государственного задания.
Несмотря на то, что в сфере социального обслуживания государственное задание рекомендовано разрабатывать в разрезе отдельных групп получателей: а) получающих услуги бесплатно, б) частично или в) полностью платно, велика вероятность отклонения фактических данных от плановых показателей, в силу сложной экономической обстановки
(предположим, члены семьи инвалида оказались безработными) и отсутствия постоянного контингента для ряда услуг (например, для срочных услуг). В этом случае объем финансового обеспечения может оказаться недостаточным для оказания услуг в соответствии с общими рекомендациями.
Было бы целесообразно корректировать объем финансового обеспечения с временным годичным лагом с учетом фактически оказанных услуг, а именно: определять объем финансового обеспечения исходя из предоставления бесплатных услуг, с корректировкой в сторону уменьшения на величину поступившей платы за услуги [170].
В реальной жизни все основные методы бюджетного финансирования имеют в основе институциональный принцип, поскольку предоставление услуг и фактические расходы осуществляются конкретным хозяйствующим субъектом. Нормативный метод на практике модифицируется в процедуры предоставления услуг, которые в Российской Федерации заключаются в основном в форме предоставления субсидий бюджетным, автономным, коммерческим, некоммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям. При расчете субсидии в условиях нормативного финансирования социальных услуг необходимы не только сведения о

100 контингенте получателей услуг, но и средние показатели состава услуг в рамках индивидуальных программ, в противном случае потребуются дополнительные процедуры внесения изменений в размер субсидии, в сводную бюджетную роспись или даже в закон (решение) о бюджете, возможно также возникновение кредиторской задолженности поставщика социальных услуг.
Методическое обеспечение играет большую роль не только в вопросах обоснования бюджетных ассигнований на социальное обслуживание, но и в вопросах установления платы для получателей социальных услуг.
С принятием Закона 442-ФЗ произошли изменения в методическом обеспечении платы за социальные услуги получателем услуг. До принятия
(вступления в силу)
Закона федеральным законодательством устанавливалось право регионов самим определять размер платы, при этом регионы, как правило, устанавливали размер платы на уровне 75% пенсии пенсионера при предоставлении социальных услуг инвалидам и пенсионерам
[46]. Сейчас Закон 442-ФЗ определяет, что на федеральном уровне бесплатно гарантируются услуги: 1) несовершеннолетним детям; 2) лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов, а также 3) гражданам, среднедушевой доход которых в домохозяйстве не првышает полуторный размер прожиточного минимума для соответствующих целевых групп
Субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные категории граждан, для которых услуги предоставляются бесплатно или на льготных началах [5], многие регионы включили в состав таких получателей ветеранов Великой Отечественной войны. Например, документами
Ленинградской области [47] установлена дифференцированная плата от 12,5 до 48% от стоимости услуги в зависимости от среднедушевого дохода.
Например, 18% при доходе от 251% до 350% прожиточного минимума.
Важным условием финансового обеспечения любых услуг, а социальных услуг особенно, является достаточность информационной базы

101 для расчета стоимости услуг. Как правило, органы исполнительной власти не раскрывают широко информацию о структуре затрат учреждений в отношении которых выступают учредителями, но и сами государственные и муниципальные учреждения в последнее время не всегда размещают информацию, связанную с доходами и расходами, не говоря уже о частных организациях и индивидуальных предпринимателей.
На протяжении последних лет сайт государственных и муниципальных учреждений (
www.bus.gov.ru
) стал менее информативен с точки зрения полноты информации об объеме государственного (муниципального) задания, показателей бюджетных смет и планов финансово-хозяйственной деятельности, чаще учреждения размещают информацию не на портале, а на своих сайтах. Но и в этом случае довольно трудно оценить состав расходов.
Например,
Государственное бюджетное стационарное учреждение социального обслуживания системы социальной защиты населения
«Борисовский психоневрологический интернат» на своем сайте разместил план финансово-хозяйственной деятельности [182], но в нем состав доходов
(поступления), состоящих из субсидий на выполнение государственного задания, субсидий на иные цели и доходов от приносящей доход деятельности, полностью повторяется в разделе «выбытия», у некоторых казенных учреждений неоднократно вносились изменения в бюджетную смету и каждый раз на сайте выкладывалась не уточненная смета, а ее изменение.
Тем не менее, нельзя утверждать, что не ведется работа по информационному насыщению процесса финансирования социального обслуживания. Региональные исполнительные органы власти ведут не только в электронной форме реестры поставщиков социальных услуг, но и реестры получателей услуг, последние содержат личные данные и закрыты для широкого пользования в соответствии с требованиями защиты информации.
Иногда доступ к открытым реестрам поставщиков затруднен – например, познакомиться с реестром поставщиков социальных услуг Воронежской

102 области возможно только по ссылке с сайта Минтруда России, ссылка на сайте уполномоченного органа исполнительной власти переадресует поиск на портал госуслуг, где эту информацию нельзя найти. В рамках реализации
Концепции «Электронный бюджет» создаются реестры участников и неучастников бюджетного процесса, учредители бюджетных и автономных учреждений должны разместить методику определения тех или иных показателей. На портале государственных и муниципальных учреждений в карточках учреждений появилась графа независимой оценки качества услуг в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».
Федеральным законом от 29.12.2015 № 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» единая государственная информационная система социального обеспечения, которая позволяет не только осуществлять межведомственный обмен, но и оперативно решать вопросы нуждаемости в социальных услугах, что является также элементом финансового механизма социального обслуживания [125, c. 21-22; 126, c. 14-15].
Общая оценка применения инструментария финансового механизма социального обслуживания в российской практике для достижения промежуточных и конечных результатов в соответствии с разработанными в первой главе критериями приведена в таблице 16.

103
Таблица 16 – Оценка использования инструментов регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания для достижения результативности
Критерии оценки результативности применения инструментов регулирования
Применение инструментов регулирования финансовых отношений для достижения результатов в сфере социального обслуживания в российской практике
1 2
Промежуточные результаты
Расширение доступности социальных услуг, соответствующих стандартам их оказания, с учетом личных потребностей и предпочтений получателей
Используется сметный, нормативно-подушевой, контрактный методы финансирования, субсидирование, при этом отсутствуют критерии выбора между контрактным методом или субсидировании при предоставлении бюджетных ассигнований частным поставщикам услуг, единое информационное обеспечение о применяемых методах финансирования в разрезе поставщиков и видов услуг
Продолжается процесс создания информационной, методической и нормативной базы для разработки государственных
(муниципальных) заданий, но существуют противоречия в отношении стандартов оказания услуг в отдельных нормативных правовых актах и др. документах, отсутствуют требования к профессиональным компетенциям социальных работников и материальной базе оказания услуги.
Нормы оказания услуги как основа обоснования объемов бюджетных ассигнований разработаны применительно к каждому отдельному виду услуг
(социально-бытовым, социально- медицинским и т.д.), отсутствуют нормы для типовой (стандартной) программы оказания услуг в зависимости от категории получателя и формы оказания услуги.
Слабая связь между стандартом оказания услуги и нормативом финансирования при нормативном методе.
Использование универсальной (разработанной для всех видов деятельности социальной сферы) методики определения нормативов услуг при нормативно-подушевом методе, единицей нормирования является конкретная услуга (доставка продуктов, стрижка, измерение давления и т.д.), это создает риск приписок и распыления бюджетных средств особенно при оказании услуг на дому.
Нивелирование разницы в доступе к качественным услугам в зависимости от уровня доходов получателей или их родных
Применяется взимание платы за услуги в зависимости от уровня доходов получателей (как доля в нормативе по оказанию услуги), но сохраняется разрыв в оказании услуг разными поставщиками в зависимости от их организационно-правовой формы, источника финансирования и субъекта Российской Федерации

104
Продолжение таблицы 16 1
2
Критерии оценки результативности применения инструментов регулирования
Применение инструментов регулирования финансовых отношений для достижения результатов в сфере социального обслуживания в российской практике
Рост использования инновационных форм и технологий социального обслуживания
Налоговые льготы поставщикам услуг применяются вне зависимости от использования ими современных форм и технологий обслуживания
Субсидии как формы межбюджетных трансфертов не применяются для стимулирования новых форм и технологий социального обслуживания
Укрепление материальной базы и обеспечение финансовой устойчивости поставщиков услуг долгосрочного характера
С участием Пенсионного фонда России за счет средств федерального бюджета осуществляется субсидирование региональных программ модернизации социального обслуживания, но сохраняется статистика несчастных случаев в домах престарелых и других учреждениях социального обслуживания из-за ветхих зданий и иных основных средств.
Отсутствуют механизмы обеспечения финансовой устойчивости поставщиков социальных услуг, иных чем государственные и муниципальные учреждения, и нормативно установленные требования к использованию механизма финансовой устойчивости.
Рост удовлетворенности населения оказанными услугами и продолжительности жизни населения, получающего услуги
Проводится независимая оценка качества услуг, в том числе с использованием сайта государственных и муниципальных учреждений, но индикаторы, соответствующие данному критерию, не рассматриваются как основные интегральные показатели результативности использования публичных источников
Расширение численности занятых в экономике в результате оказанных услуг
Критерий и индикаторы оценки отсутствуют в программных документах на федеральном и региональном уровнях, отсутствует информационная база для их применения
Источник: составлено автором.
Подводя итоги анализа, проведенного во второй главе, можно сделать вывод о низкой результативности применяемых инструментов регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания:
- в программных документах отсутствует ориентация на конечный результат, связанный с вовлечение дополнительных трудовых ресурсов в экономику, достижение которого обосновывает привлечение публичных

105 источников финансирования социальных услуг. Такие показатели, как увеличение доли негосударственных поставщиков услуг, снижение ветхого жилья нельзя рассматривать как качественные критерии результативности финансового механизма социального обслуживания.
- действующий финансовый механизм в полной мере не обеспечивает доступность к услугам, он дает возможность учесть индивидуальные особенности получателей услуг, но при этом делает трудоемким процесс планирования объема субсидий основным поставщикам услуг, или бюджетных ассигнований при сметном финансировании казенных учреждений, создает дополнительные риски для всех участников системы социального обслуживания;
- динамика объема бюджетного финансирования, выбор методов финансирования определяются задачами реструктуризации бюджетного сектора и не учитывают рост потребности в социальных услугах,
- отсутствуют финансовые стимулы развития инновационных форм и технологий социального обслуживания, инновационных форм финансирования услуг,
- не в полной мере созданы условия прозрачности движения средств
- правовое, методическое и информационное обеспечение нельзя признать достаточным,
Все это предопределяет необходимость разработки комплекса мер, направленных на совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения в Российской Федерации.

106