пособие. Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4. Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
получатель социальных услуг (или представляющее его лицо, орган власти (местного самоуправления), общественное объединение) уполномоченный орган субъекта Российской Федерации поставщик социальных услуг 1. заявление 2. при положительном решении – индивидуальная программа и перечень поставщиков социальных услуг 3. выбор поставщика и заключение договора оплата услуг получателем в случаях, предусмотренных законодательством бюджетное финансирование независимо от ОПФ поставщика 68 Таким образом, новое законодательство, основанное на использовании индивидуальной программы, состоящей из разных видов услуг (социально- бытовых, социально-медицинских и т.д.), обеспечило уход от категориальности в выборе формы социального обслуживания. Форма, виды, конкретный набор социальных услуг устанавливаются исходя из анализа всего комплекса жизненных обстоятельств гражданина [167]. Вместе с тем для финансового механизма такая индивидуализация создает проблемы в обосновании объемов бюджетного финансирования социальных услуг при использовании нормативного метода, который становится основным. Очевидно, комплекс индивидуальных услуг для ветерана труда, лишившегося возможности самостоятельного ухода, существенно отличается для комплекса услуг для лица без определенного места жительства, при стационарной помощи этим двум категориям получателем социальных услуг нужны совсем разные условия пребывания в стационаре. Кроме того, наличие индивидуальной платы за услуги зависит от категорий получателей – для несовершеннолетних и лиц с низкими доходами услуги представляются бесплатно. Такая практика противоречит международной практике, где при всей индивидуализации и возможности применения ваучеров, происходит стандартизация услуг для отдельных категорий получателей. При оказании медицинской помощи также необходим учет особенностей пациента (возраст, наличие хронических заболеваний и т.д.), но при разработке стандарта оказания медицинской помощи и определении метода ее оплаты исходят из того, что все «нетипичные» случаи протекания заболевания «укладываются» в определенный процент, а единицей стандартизации являются не отдельные параметры услуги (обеспечение питанием в стационаре, лекарственное обеспечение и т.д.), а вид заболевания или профилактическое мероприятие при соответствующих условиях оказания медицинской помощи (амбулаторно-поликлинической, вне медицинской организации, дневной стационар, стационар). 69 На практике определение в основе организации и финансирования индивидуальной программы приводит к разному определению состава услуг в отдельных нормативных правовых актах, что может нарушить равенство прав граждан в получении услуг в разных регионах. Указанные отличия представлены в таблице 10, полная характеристика видов, условий и подвидов социальных услуг в соответствии с примерным перечнем, разработанным Минтрудом России, Национальным стандартом услуг приведены в приложениях соответственно А и Б. Таблица 10 – Сравнительная характеристика состава услуг, относимых к социальному обслуживанию в разных нормативных правовых актах Закон 442-ФЗ, Примерный перечень социальных услуг по видам социальных услуг Национальный стандарт ГОСТ Р 52143-2013 Базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг и работ Группировка социальных услуг, применяемая в Москве Группировка социальных услуг, применяемая в Санкт- Петербурге 1 2 3 4 5 Виды услуг: 1) социально- бытовые 2) социально- медицинские 3) социально- психологические 4) социально- педагогические 5) социально- трудовые 6) социально- правовые 7) услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности 8) срочные 1) социально- бытовые 2) социально- медицинские 3) социально- психологические 4) социально- педагогические 5) социально- экономические 6) социально- правовые Перечень услуг дан в разрезе формы услуг (на дому, стационарно, полустационар, указана очная, заочная форма содержание услуги не раскрыто 1) Стационарное социальное обслуживание граждан, страдающих психическими расстройствами, 2) Стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, частично или полностью утративших способность к самообслужива нию, Перечень государственных услуг дан как рациональный набор услуг в разрезе категорий получателей (например, граждане пожилого возраста, частично или полностью утратившие способность к самообслужив анию), форм обслуживания, состоящий из типов (видов) услуг 70 Продолжение таблицы 10 1 2 3 4 5 Закон 442-ФЗ, Примерный перечень социальных услуг по видам социальных услуг Национальный стандарт ГОСТ Р 52143-2013 Базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг и работ Группировка социальных услуг, применяемая в Москве Группировка социальных услуг, применяемая в Санкт- Петербурге В базовом перечне подвиды услуг группируются в соответствии с формами обслуживания: - стационарная и полустационарная - на дому, для всех форм Подвиды услуг группируются на: -услуги, направленные на обеспечение социальной безопасности и (или) экономической устойчивости, - прочие услуги - 3) Социальный патронаж на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию 4) Дистанционная организация экстренной помощи с использованием технических средств - Примечания: 1) Базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг и работ, представленный на сайте. 2) автором проанализирована полная выборка документов субъектов Российской Федерации, но для упрощения текста в таблице 2.1.2 приведены примеры группировки в документах Москвы и Санкт-Петербурга. Источник: составлено автором на основе [16; 22; 54; 55; 168]. Важным условием результативности использования инструментов финансового механизма при предоставлении государственных и муниципальных услуг является связь между обоснованием необходимых финансовых ресурсов и ее содержанием. Содержание услуги и требования к ее качеству должны отражаться в стандартах предоставления услуг [170]. Вступивший в действие с 01.01.2015 Национальный стандарт ГОСТ Р 52143- 2013 «Социальное обслуживание населения. Виды социальных услуг» (далее – Стандарт), как и Закон 442-ФЗ, не в полной мере соответствует положениям последнего, а также разработанного на основе Закона базового перечня социальных услуг [168]. Например, в Стандарте не выделены в 71 качестве отдельных видов коммуникативные и срочные услуги, в то же время в перечне услуг, утвержденном Правительством Российской Федерации, в составе социально-бытовых услуг не выделены услуги, связанные с оснащением жилых помещений, занимаемых инвалидами, специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов (детей-инвалидов), указанные в Стандарте, и др. В Стандарте сделана попытка определения минимальных гарантий предоставления услуг (направлены на обеспечение социальной безопасности и экономической устойчивости) и прочих услуг, которые могли бы быть основой разделения источников финансирования: бюджетных средств и платы получателей услуг. По нашему мнению, данные документы должны быть увязаны между собой, а также учитывать требования профессиональных стандартов социальной работы [37]. С принятием Закона 442-ФЗ возникло, на наш взгляд, противоречие между наличием Национального стандарта социального обслуживания и нормой Закона о том, что стандарт является элементом порядка предоставления услуги, устанавливаемого региональными органами власти (ст. 27, ст. 8 п. 10), разработка стандартов на региональном уровне позволяет учесть региональные особенности, но имеет риск поставить в неравные права граждан, проживающих в разных регионах. Полностью согласны с С.В. Калашниковым, отмечающим необходимость разработки на федеральном уровне общих требований к стандартам оказания услуг и разработке критериев и оценочных показателей реализации принципов социального обслуживания [179]. В документах, определяющих непосредственное финансирование социальных услуг, разрабатываемых на региональном уровне, напротив, услуги группируются в разрезе форм обслуживания и категорий получателей. Основное изменение финансового механизма, в соответствии с новым законодательством, заключается в том, что для достижения доступности социальных услуг предусмотрено выделение бюджетных средств всем 72 поставщикам социальных услуг независимо от их организационно-правовой формы, различаются лишь методы финансирования: для бюджетных и автономных учреждений основой финансирования является субсидия на выполнение государственного задания, для казенных – сметное финансирование, для негосударственных организаций – субсидия или оплата государственного контракта, связанного с предоставлением услуг. Для бюджетных и автономных учреждений предусмотрены государственные (муниципальные) задания на оказание услуг, которые являются основанием для выделения бюджетных средств. Для всех поставщиков социальных услуг в регионе устанавливаются тарифы услуг, разработанные по единой методике. Положения Закона 442-ФЗ предусматривают ведение региональными органами исполнительной власти реестров поставщиков социальных услуг, которые должны находиться в свободном доступе в сети Интернет. Структура поставщиков социальных услуг в соответствии с данными реестров по состоянию на июнь 2015 г. представлена в таблице 11. Анализ данных региональных реестров позволяют сделать следующие выводы: - по состоянию на июнь 2015 г. основную долю поставщиков социальных услуг составляют государственные учреждения; - по типам государственных и муниципальных учреждений- поставщиков социальных услуг лидируют бюджетные учреждения; - типы государственных и муниципальных учреждений в целом не зависят от перечня представляемых социальных услуг, а также состава платных и бесплатных услуг; - регионами-лидерами по числу коммерческих и некоммерческих организаций в общем количестве поставщиков социальных услуг являются Санкт-Петербург, Республика Башкортостан, Амурская область; - количество представленных в реестрах коммерческих и некоммерческих организаций практически одинаково; 73 - доля индивидуальных предпринимателей-поставщиков услуг незначительна (0,2% от общего количества). Таблица 11 – Структура поставщиков социальных услуг в Российской Федерации в разрезе организационно-правовых форм и типов учреждений в 2015 г. Наименование показателя Государственные учреждения Муниципальные учреждения Негосударственные поставщики социальных услуг Б ю дж ет ны е уч ре ж де ни я Ав тон ом ны е уч ре ж де ни я К аз ен ны е уч ре ж де ни я Б ю дж ет ны е уч ре ж де ни я Ав тон ом ны е уч ре ж де ни я К аз ен ны е уч ре ж де ни я К ом м ерч ес ки е орг ан из ац ии Не ком м ерч ес ки е орг ан из ац ии Ин ди ви дуа ль ны е пре дп ри ни м ат ели Количество поставщиков 2984 582 817 587 44 133 115 119 9 В процентах к общему количеству 55,4 10,8 15,2 10,9 0,8 2,5 2,1 2,2 0,2 Источник: составлено автором на основе данных реестров поставщиков социальных услуг [95,94 с. 70-71]. Представленные данные о поставщиках социальных услуг могут не отражать полностью картину, поскольку не все социально ориентированные негосударственные коммерческие и некоммерческие организации, частные лица включены в реестр, но в этом случае они не могут рассчитывать на бюджетную субсидию и налоговые льготы. Поскольку основными поставщиками социальных услуг, как это видно из данных реестров, в Российской Федерации остаются государственные и муниципальные учреждения, изменение их организационно-правовых основ существенным образом влияет на финансовый механизм социального обслуживания. Вступивший с 2012 года в действие Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового 74 положения государственных (муниципальных) учреждений» предопределил переход от исключительно сметного финансирования учреждений социального обслуживания произошел к финансированию социальных услуг на основе нормативного метода для бюджетных и автономных учреждений, но сохранился также сметный метод для казенных учреждений. Основной критерий, который использовался при реформировании учреждений социального обслуживания – наличие доходов от приносящей доходы деятельности и платы получателей услуг, при наличии таких доходов было рекомендовано использовать тип бюджетных учреждений, при отсутствии – казенных. Минтрудом России было рекомендовано [176] перевести в тип бюджетных учреждений стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома для умственно-отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками); комплексные центры социального обслуживания населения; центры социального обслуживания; геронтологические (геронтопсихиатрические) центры, в тип казенных учреждений: социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; территориальные центры социальной помощи семье и детям; социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания, центры социальной адаптации для лиц без определенного места жительства. Количество организаций социального обслуживания в соответствии с профилем деятельности на начало 2015 года представлено в таблице 12. 75 Таблица 12 – Количество организаций социального обслуживания в соответствии с профилем деятельности в Российской Федерации на начало 2015 года Наименование показателя Организации социального обслуживания для пожилых людей и инвалидов (кроме детей) Орг ан из ац ии соц иа ль ног о об служ ив ан ия для де те й с ог ра ни че нн ы м и воз м ож нос тям и зд оров ья Орг ан из ац ии соц иа ль ной пом ощ и для ли ц бе з оп ре де ле нн ог о м ес та ж ит ель ст ва Стационарная форма Нестационарные и полустационарные формы Дом а- ин те рн ат ы об щ ег о ти па Пс ихон ев ролог ич ес ки е дом а- ин те рн ат ы Дом а м илос ерд ия Геронт олог ич ес ки е це нт ры К ом пле кс ны е це нт ры , об служ ив аю щ ие вс е ка те гори и на се ле ни я Це нт ры со ци аль но го об служ ив ан ия на д ом у Ин ы е це нт ры Количество организаций 756 540 21 28 1445 63 296 132 145 Количество лиц получающих услуги, тыс. чел. 247,9 17600 21,4 132 Примечание – Данные о численности получателей услуг по материалу, подготовленному к заседанию «круглого стола» Комитета Совета Федерации по социальной политике, со ссылкой на Минтруд России не совпадают с численностью получателей услуг в соответствии с показателями плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)», разработанным и утвержденным Минтрудом России. Источник: составлено автором на основе [167]. Процесс реформирования государственных и муниципальных учреждений не закончен: в последнее время происходит их реструктуризация, в том числе в сфере социального обслуживания. По данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2014 г. ликвидировано либо реорганизовано 143 учреждения социального обслуживания населения. За 2015-2018 гг. региональными органами исполнительной власти предполагается сократить сеть еще на 260 учреждений социального обслуживания. Уменьшение запланировано в 33 регионах. В результате к 76 концу 2018 г. число организаций социального обслуживания сократится в Тверской области на 51 учреждение, в Московской области – на 46 учреждений, в Псковской области – на 28 учреждений [166]. В Республике Башкортостан – одном из лидеров среди регионов по количеству негосударственных поставщиков социальных услуг, многие из таких поставщиков были созданы на базе бюджетных учреждений. Оптимизация государственных и муниципальных учреждений в сфере социального обслуживания касается не только сокращения численности самих учреждений (в Москве это, например, происходит за счет объединения районных центров социального обслуживания), но и численности социальных работников, оплата труда которых должна занимать весомое значение в составе затрат, определяемых для обоснования бюджетных ассигнований при разных методах бюджетного финансирования. Доля социальных работников в общей численности работников организаций социального обслуживания снизилась с 30,7% в 2013 г. до 29,4% в 2014 г. [174] Такое снижение, по нашему мнению, не соответствует задачам повышения эффективности расходования бюджетных средств, кроме того, под угрозой может оказаться качество услуг за счет повышения интенсификации труда социальных работников в условиях прогнозируемого роста численности получателей услуг. Согласно «дорожной карты» Минтруда России [21] норматив числа получателей услуг на 1 работника отдельной категории (по среднесписочной численности работников) повысится с 8,1 до 10,8, т.е. более чем на треть. Соотношение прогнозируемой численности социальных работников и численности получателей социальных услуг представлено на рисунке 7. 77 Источник: составлено автором на основе [21]. Рисунок 7 – Динамика численности социальных работников и получателей социальных услуг в 2013-2018 года в соответствии с нормативами региональной «дорожной картой» по Российской Федерации По мнению аудитора Счетной палаты Российской Федерации В. Катренко, оптимизация сети социальных учреждений в регионах России не всегда учитывает сохраняющуюся очередь на получение социальных услуг. «На начало 2014 года эта очередь состояла из 16 тыс. человек, ожидающих место в стационарное учреждение социального обслуживания. Из них 6,6 тыс. человек «стояли» в очереди более одного года. Чтобы решить эту проблему требуется прирост числа мест в стационарных учреждениях на 8–10%», - сказал аудитор [167], по мнению аудитора, необдуманная оптимизация снижает доступность социальных услуг для получателей. Это согласуется с выводом С.П. Солянниковой: «Признавая необходимость структурной реструктуризации государственных и муниципальных учреждений, необходимо помнить, что её целью должно быть обеспечение законодательно установленного объёма прав населения по получению услуг на бесплатных или льготных началах» [122, с. 36]. 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Численность получателей социальных услуг 1 419 606 1 461 436 1 657 879 1705074 1 752 799 1799450 численность социальных работников 176 233 172 651 168 667 168 189 167 132 166 568 160 000 164 000 168 000 172 000 176 000 180 000 0 400 000 800 000 1 200 000 1 600 000 2 000 000 78 Процесс реформирования государственных и муниципальных учреждений в сфере социального обслуживания касается не только организационных, но и содержательных вопросов. Так, предусмотрено реформирование психоневрологических интернатов для детей и проведение пилотных проектов в 2-3 регионах в соответствии с проектом Концепции развития ранней помощи в Российской Федерации до 2020 года, разработанной с участием Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, Агентства стратегических инициатив, Минздрава России, Минобрнауки России, экспертного сообщества. Проект концепции предусматривает комплекс медицинских, социальных, психолого- педагогических услуг, которые оказываются на межведомственной основе детям целевой группы от 0 до 3 лет. В условиях реализации Концепции «Электронный бюджет» помимо создания электронного реестра участников и неучастников бюджетного процесса, которые осуществляют оказание государственных и муниципальных услуг, в электронном виде ведется реестр самих услуг для всех уровней бюджетной системы. Полная реализация концепции предполагает, что записи в реестрах являются основанием для автоматического формирования объема бюджетных ассигнований при оказании услуг казенными учреждениями и предоставления субсидий на выполнение государственных заданий бюджетным и автономным учреждениям всех публично-правовых образований в соответствии с данными о государственном задании и нормативе затрат на обеспечение оказания услуг. Региональным и местным органам дана возможность уточнять данные реестра, но ключевое значение имеет базовый перечень, который для социального обслуживания формирует Минтруд России в составе направления «Социальная защита». Автоматизация процесса обоснования бюджетных ассигнований при неполных реестровых данных, может привести к задержке финансирования услуг, а это для учреждения социального обслуживания, особенно ориентированных на бесплатное 79 предоставление услуг получателем, может обернуться угрозами жизни и здоровью пациентов таких учреждений. Таким образом, в Российской Федерации развитие организационно- правовых основ финансового механизма социального обслуживания связано с большими изменениями в секторе государственного и муниципального управления, в первую очередь, с переходом от исключительно сметного финансирования государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания к использованию разных методов финансирования социальных услуг в зависимости от их поставщиков, при этом состав поставщиков, оказывающих такие услуги с участием бюджетных средств, расширен и к нему относятся также негосударственные некоммерческие, коммерческие организации и индивидуальные предприниматели. Однако, основная доля социальных услуг оказывается бюджетными учреждениями, и в основе финансирования услуг лежит нормативный метод. Несмотря на то, что на данный момент разработано и утверждено на федеральном и региональном уровнях большое количество нормативных правовых актов, связанных с новым этапом развития финансирования социального обслуживания в Российской Федерации, правовую базу финансового механизма социального обслуживания нельзя считать достаточной. Это подтверждается противоречиями между отдельными документами, определяющими состав социальных услуг и другие необходимые параметры для обоснования объема финансирования услуг и оценки результативности использования финансовых ресурсов (единицы измерения количества и качества услуг). В законодательстве о социальном обслуживании, базовом перечне социальных услуг, к сожалению, не нашел продолжение подход, используемый в Национальном стандарте социального обслуживания, группирующий услуги, соответствующих требованиям социальной безопасности и экономической устойчивости и прочих услуг, которые могли быть основой разделения источников финансирования услуг. |