пособие. Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4. Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
3.2 Формирование инструментов финансового стимулирования инновационных форм и технологий социального обслуживания, форм финансирования услуг, достижения финансовой устойчивости поставщиков услуг Важным элементом развития финансового механизма в любой сфере является система финансовых стимулов для достижения серьезных качественных улучшений. Вместе с тем проведенный анализ действующего финансового механизма социального обслуживания в Российской Федерации показал, что финансовые стимулы практически не используются как элемент федеральных и региональных программ, а именно с ними связаны качественные изменения в этой сфере. Применение финансовых стимулов следует направить на использование поставщиками социальных услуг инновационных форм и технологий социального обслуживания, а также новых форм финансирования социальных услуг. Это позволяет не только обеспечить экономичность как одно из направлений повышения эффективности использования бюджетных средств в этой сфере, но и 123 расширить источники финансирования социальных услуг, что крайне важно в условиях действия демографического фактора старения населения. Как и в других странах, для социального обслуживания в Российской Федерации характерна децентрализация расходных обязательств на региональном уровне, в этих условиях средства федерального бюджета, кроме отдельных случаев финансирования федеральных учреждений социального обслуживания, расходуются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Действующий порядок выделения субсидий в рамках целевых трансфертов между федеральным и региональными уровнями не нацелен на качественные изменения в системе оказания услуг. Он призван в основном ликвидировать недостаточность собственных финансовых ресурсов регионов, подменяя таким образом межбюджетными субсидиями дотации. Вместе с тем оказание услуг, не соответствующих требованиям стандарта, и влекущее человеческие потери – это не повод для получения дополнительных средств из федерального бюджета (или бюджета ПФР). Программно-целевой принцип управления государственными и муниципальными финансами предполагает отражение в программе всех инструментов реализации программы: кроме объема бюджетных ассигнований как основы финансового обеспечения услуг и функций, необходимо применять стандарты, налоговые льготы и другие инструменты программы. Бюджетные ассигнования федерального бюджета должны выступать не только источниками финансирования социальных услуг для достижения их доступности населению, но и финансовыми стимулами качественных сдвигов при реализации основных целей программ на региональном и муниципальном уровне. Следовательно, объемы софинансирования государственных программ субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания в рамках Государственной программы Российской Федерации необходимо перенаправить на инновации, как в части предоставления услуг, так и в части использования новых механизмов финансирования. Объем субсидий следует 124 увеличивать тем регионам, которые улучшили показатели по указанным направлениям с компенсацией (5-10%) расходования бюджетных средств, в то же время применение данных стимулов должно быть приостановлено при представлении неполной и неточной информации о поставщиках, получателях услуг, оказанных услугах, используемых методах финансирования и технологиях услуг. Представляется, что субсидии должны идти напрямую из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации с тем, чтобы не «размывать ответственность» между Минфином России, Минтрудом России и ПФР. Кроме финансовых стимулов, связанных с субсидированием или софинансированием через целевые межбюджетные трансферты, необходимо предусмотреть стимулы, направленные непосредственно на поставщиков социальных услуг. Поскольку в настоящее время основными поставщиками в сфере социального обслуживания остаются бюджетные учреждения, основным инструментом стимулирования повышения качества услуг, в т.ч. на основе современных технологий [115, с. 114-117; 130, с.27-30], можно рассматривать субсидии, представляемые органами-учредителями учреждений. Показатели результативности, связанные с продолжительностью жизни получателей услуг, а также улучшение результатов независимой оценки могут быть фактором для определения показателей государственного задания, а также объема субсидии на финансовое обеспечение государственного задания или субсидии на иные цели. Инструмент субсидирования может быть дополнен и при финансировании негосударственных организаций социального обслуживания, но его стимулирующее значение должно быть обеспечено не через включение в тариф услуг при нормировании соответствующей нормы прибыли, а стимулирующей компоненты в случае использования инновационных форм и технологий. Деятельность в области социального обслуживания практически исключает широкие возможности применения налоговых льгот по налогу на 125 прибыль организации и НДС, но на региональном уровне возможны дополнительные вычеты или пониженные ставки по налогу на имущество организаций и транспортному налогу. Это особенно важно для поставщиков услуг на дому в труднодоступных регионах. Софинансирование региональных программ на основе субсидий из федерального бюджета необходимо нацелить на расширение источников финансирования, а не замену одних получателей субсидий другими (или теми же, но под другой вывеской). Публичные фонды как источники финансирования социальных услуг в современных условиях имеют количественные ограничения, а в случае использования бюджетных средств расходы на социальное обслуживание вступают в конкуренцию с другими направлениями расходов публично-правовых образований. Поэтому должны применяться стимулы привлечения частных источников финансирования. Несмотря на то, что общая организация социальной защиты в Российской Федерации тяготеет к бисмарковской модели и основная часть социальных выплат осуществляется в рамках обязательного социального страхования, в составе публичных источников финансирования социального обслуживания используются только бюджетные средства. На наш взгляд, расширение источников финансирования социальных услуг за счет средств социального страхования с учетом опыта стран, где введено социальное страхование на случай долгосрочного ухода, возможно при следующих условиях: - наличие экономической и финансовой стабильности: в отличие от медицинского страхования (в нем тоже страховым обеспечением являются услуги), относящегося к краткосрочному страхованию, страхование риска на случай получения социальных услуг связано с долгосрочными обязательствами (т.н. финансирование на основе фондирования), - наличие развитого рынка страховых услуг, особенно страхования жизни: для введения нового вида социального страхования и расчета 126 страховых тарифов необходима специальная информационная база, которую и дает рынок страховых услуг, - достаточно низкий уровень фискальной нагрузки в целом и на оплату труда в частности: введение нового тарифа не имело отрицательных социально-экономических последствий, - развитый рынок частных поставщиков социальных услуг, - полнота и постоянство нормативной базы социального обслуживания. Очевидно, что указанных условий в Российской Федерации на данный момент нет. Опыт обязательного пенсионного страхования показывает, что в современных экономических условиях формирование пенсионных прав на основе условных или реальных накоплений постоянно подвергается корректировке и обеспечивается с участием средств федерального бюджета, несмотря на относительно высокий уровень тарифов страховых взносов. Долгосрочное прогнозирование численности получателей услуг и других факторов, определяющих потребность в получении социальных услуг, в современных условиях не будет точным, что создает дополнительные финансовые риски для получателей услуг, государства и поставщиков услуг. Именно поэтому расширение источников финансирования социального обслуживания за счет средств социального страхования в ближайшее время в Российской Федерации не представляется возможным. Следовательно, необходимо использовать инструменты привлечения средств за счет частных источников, к которым относятся средства домохозяйств и юридических лиц, включая поставщиков социальных услуг, благотворительные фонды и общественные организации. Е. Васин отмечает, что не всегда результатом инвестиций в социальную инфраструктуру является отрицательная рентабельность. Например, в США проектами с высокой степенью окупаемости являются дома престарелых [62, с. 132]. Действительно, особый характер услуг, позволяет инициировать постоянный денежный поток из публичных и 127 частных источников, а при условии спроса и предложения на дополнительные платные услуги этот поток может быть ощутимым. Дополнительный денежный поток в сферу социального обслуживания в отдельных регионах создается на основе реализации имущественных прав получателей услуг. Для Российской Федерации характерной чертой социально-экономического положения граждан является сочетание низкого платежеспособного спроса, с одной стороны, и наличие значительного числа собственников жилья, с другой. Данные об уровне реальных располагаемых доходов и доля жилищного фонда в частной собственности приведены по России и, для сравнения, по Германии в таблице 20. Таблица 20 – Реальные располагаемые доходы домохозяйств и доля жилищного фонда в частной собственности в России и Германии (2015) Наименование показателя Россия Германия Реальные располагаемые доходы домохозяйств, годовое значение 206998,8 руб. или 2618,58 долл. США 31252 долл. США Доля жилищного фонда в частной собственности, в процентах 84,5 53 Источник: составлено автором на основе [156; 173; 180]. Практика привлечения средств домохозяйств, связанных с реализацией имущественных прав получателей социальных услуг, есть в отдельных регионах. Одним из источников финансирования услуг являются средства от продажи квартир. Так, в Москве в составе поставщиков социальных услуг указаны государственные бюджетные учреждения Дирекция по управлению Комплексом социальных жилых домов «Митино» и социальный жилой дом «Марьино» (тоже бюджетное учреждение) Департамента социальной защиты населения города Москвы. Несмотря на то, что оба поставщика являются юридическими лицами, получатели услуг заключают договор с действующим еще с 1994 г. государственным унитарным предприятием «Московская 128 Социальная Гарантия». Частично это программа была направлена на защиту пожилых людей от мошенничества на рынке жилья. Предоставляемые услуги обеспечиваются поступлениями от продажи квартир, ранее переданных получателями услуг городу. В случае превышения стоимости переданной квартиры над жилплощадью в социальном доме пенсионер получает ежемесячную денежную компенсацию, помимо пенсии, размер которой определяют комиссии Департамента социальной защиты Москвы, выручка от реализации проданной квартиры обеспечивает также освобождение жильцов социальных домов от коммунальных услуг. В домах дежурит медперсонал, каждая квартира оснащена «тревожной кнопкой». В данном случае трудно говорить о полностью государственной услуге, поскольку основная часть услуг оплачивается поступлениями от продажи квартир. Это еще раз подтверждает необходимость четкого разграничения источников оплаты услуг и понимания граждан того, за что он платит сам, а что финансируется из бюджетов публично-правовых образований. На сайте Департамента социальной защиты города Москвы размещен отчет об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности учреждений, государственные задания в них отсутствуют, но в 2013 году доходы Дирекции составляли только субсидию на финансовое обеспечение государственного задания. Обязательным условием применения платы получателей социальных услуг за счет рентных платежей или средств от продажи квартир ранее находившихся в собственности является обеспечение прозрачности через полное отражение информации о поступлении и использовании средств. Это обеспечит более обоснованный объем бюджетных ассигнований, связанных с субсидией на выполнение государственного задания по предоставлению социальных услуг, а также защитит права получателей услуг. 129 Механизм расширения источников финансирования социальных услуг с участием средств от реализации имущественных прав получателей услуг применим не ко всем регионам, поскольку не везде существует такая огромная разница в стоимости квартир в разных районах. Но тем важнее определить состав государственных заданий для подобных поставщиков социальных услуг, а также общие требования на федеральном уровне по расширению частных источников финансирования социальных услуг. Еще одной потенциально возможной формой использования средств домохозяйств для оплаты социальных услуг является дополнительное страховое обеспечение в виде оплаты социальных услуг по программам негосударственного пенсионного обеспечения, а также добровольное страхование на случай долгосрочного ухода. Конечно, здесь действуют те же основные ограничения, что для социального страхования, но рынок обычно более гибко реагирует на возрастающий спрос на подобные финансовые услуги, поэтому по мере экономической и финансовой стабилизации необходимо стимулировать появление на рынке подобных страховых продуктов через стандартизацию услуг. Основным механизмом привлечения частных источников в сферу социального обслуживания является, на наш взгляд, механизм государственно-частного партнерства, основанного на концессионных соглашениях между частным инвестором и публично-правовым образованием в лице соответствующего органа государственной власти. На данный момент при реализации инвестиционных проектов в социальной сфере используется два основных типа соглашений [76, с. 7]: 1) после реализации инвестиционного проекта, инвестор или инициатор проекта берет на себя обязательства оказать определенный объем бесплатных для населения услуг и оказывает платные услуги, 2) инвестор или инициатор проекта оказывает платные услуги населению, но фиксированную долю от платных услуг направляет в соответствующий бюджет. 130 Использование первого варианта реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства в сфере социального обслуживания представляется нами более предпочтительным, поскольку расширяет доступность для населения к бесплатным услугам. В настоящее время федеральные органы власти (как законодательные, так и исполнительные) содействуют развитию государственно-частного партнерства в социальной сфере через проведение форумов и других мероприятий в отдельных регионах России. Существует значительное число вариаций этих типов соглашений, когда будущий поставщик социальных услуг только выступает инициатором проекта, привлекая под проект средства инвесторов. Привлечение средств инвесторов возможно на основе эмиссии долговых ценных бумаг (долевые ценные бумаги почти не используются) или банковского кредитования, разновидности данных видов аккумуляции средств под проект являются использование страховых продуктов, гарантий публично-правовых образований третьих лиц. Участие публично-правового образования в таком партнерстве заключается, как правило, в передаче частному инвестору части земельного участка и здания, подлежащего реконструкции, в ряде случаев разработке проектной документации. С точки зрения разделения рисков для публично-правового образования интереснее вариант с поступлением части выручки от оказания платных услуг в бюджет. Другой вариант требует более трудоемких проверок отчетности и т.д. Указанные проекты уже реализуется в ряде регионов России и их активации способствовал инициированный Советом Федерации и Агентством стратегических инициатив Форум социальных инноваций. По данным Совета Федерации, более полумиллиарда рублей будет инвестировано в социальную сферу регионов, администрации которых заключили контракты и соглашения в рамках Форума. Благодаря партнерству 131 правительства Московской области и частных инвесторов будет реализован проект Центра патронажного обслуживания, расширен объем качественно новых услуг для граждан пожилого возраста [159]. В Российской Федерации действует законодательство о целевом капитале некоммерческих организаций, который позволяет увеличивать некоммерческим организациям доходы от инвестирования средств и другого имущества, переданного жертвователями. На наш взгляд, данная форма увеличения доходов некоммерческих организаций неоправданно редко применяется в сфере социального обслуживания. Средства благотворительных фондов и других частных источников привлекаются в сферу социального обслуживания, но при этом они могут столкнуться с правовыми ограничениями по их использованию для казенных учреждений в том, случае, если не указаны основные направления использования средств, поступивших в порядке благотворительности. Кроме того, они могут не носить систематический характер, в то же время для учреждений социального обслуживания особо опасен риск неустойчивого финансового положения, т.к. большинство получателей услуг являются слабо мобильные люди. В целом уже в настоящее время в отдельных регионах принимаются меры, направленные на повышение позитивной результативности использования инструментов финансового механизма социального обслуживания. Дальнейшее развитие этих мер, в т.ч. на федеральном уровне, связано с формированием инструментов стимулирования инноваций, связанных с оказанием социальных услуг, их финансирования. Минтрудом России обобщается опыт лучших регионов по новым формам социального обслуживания, очень важно, чтобы это обобщение было дополнено информацией о прогрессивных формах финансирования социальных услуг из разных источников. Особенностью социального обслуживания является дифференциация услуг по срокам их предоставления. Значительную долю в таких услугах 132 занимают услуги долгосрочного характера, связанного с обслуживанием пожилых граждан и лиц с ограниченными возможностями в стационарной и полустационарной форме. Интересы указанных получателей услуг, их особенности диктуют особые требования к достижению финансовой устойчивости поставщиков услуг. Между тем, в современном российском законодательстве не содержатся нормы, определяющие специальные требования к поставщикам услуг [107, с. 189, 191; 113, с. 44-50]. Негосударственные организации могут участвовать в оказании услуг на основе разных форм бюджетного финансирования на основе заявительного характера. В целом обязательным условием достижения финансовой устойчивости организаций социального обслуживания (индивидуальных предпринимателей, действующих в данной сфере) является обоснованность применяемых методов финансирования, объемов финансовых ресурсов, поступающих в оплату услуг из разных источников, используемых тарифов при оказании платных услуг. При сметном методе финансирования финансовая устойчивость поставщиков услуг достигается автоматически на основе субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетополучателей. Для иных типов государственных (муниципальных) учреждений, негосударственных поставщиков услуг необходимо использование специальных методов достижения такой устойчивости. Риск банкротства поставщиков социальных услуг может быть связан с невозможностью обеспечить обязательства текущего характера (оплата договоров с контрагентами, исполнении налоговых и иных обязательств, связанных с обязательными платежами), так и обязательств, вытекающих из судебных решений, в т.ч. связанных с исполнением профессиональных обязанностей работников организаций социального обслуживания. Наиболее приемлемыми в современных условиях можно рассматривать такие методы, как страхование имущественных рисков (страхование имущества, 133 финансовых рисков и ответственности) поставщиков услуг, создание отраслевых и региональных страховых фондов (резервов). В интересах потребителей социальных услуг долгосрочного характера представляется важным для поставщиков социальных услуг предусмотреть обязательные требования страхования финансовых рисков, имущества поставщика услуг, профессиональной ответственности работников организаций, возможно создание отраслевых резервных фондов за счет добровольных взносов поставщиков услуг. Рассчитываем, что развитие используемых в настоящее время нормативного, контрактного программного методов финансирования социальных услуг, формирование методов стимулирования новых форм и технологий обслуживания, новых форм финансирования, применение методов достижения финансовой устойчивости поставщиков услуг на основе совершенствования правовой, методической и информационной базы повысят результативность финансового механизма социального обслуживания. |