пособие. Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4. Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
1.3 Результативность применения инструментов регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания населения, критерии ее оценки Использование инструментов регулирования неизменно должно давать позитивную направленность результата этого регулирования [99]. Среди всех инструментов регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания значительную роль играют методы финансирования социальных услуг. Развитие программного и нормативного метода финансирования государственных и муниципальных услуг связано с Концепцией нового публичного управления (New Public Management), предполагающей увязку различных ресурсов, в т.ч. финансовых, с разработкой и реализацией стратегических целей и решением тактических задач в той или иной сфере деятельности публично-правовых образований и их институтов (органов публичной власти, отдельных организаций). Достижение объявленных целей означает результативность (effectiveness) использования публичных источников финансирования, как и в целом финансового механизма [104, с. 28-31; 108, с. 32; 123 с. 49-57]. Примечание – В зарубежной научной литературе связь понятий «результативность» (effectiveness) и финансовый механизм в основном встречается в области проблем защиты окружающей среды [146]. 53 Термин «результативность» в современных исследованиях связывают с программой или услугой – мера того, насколько фактические результаты отвечают желаемым результатам [144, с. 3; 149, с. 29-31; 151, с. 37; 157] при этом доступность, приемлемость и качество являются основными характеристиками услуги. Считаем, что термин «результативность» применим и к инструментам регулирования финансовых отношений, связанных с предоставлением услуг, при этом сами инструменты чаще всего и выступают элементом реализации мероприятий в рамках соответствующих программ публично-правовых образований. Следовательно, совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения должно быть направлено не только на соответствие используемых инструментов содержанию услуги, но и на обеспечение непосредственных и конечных результатов развития сферы социального обслуживания в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В качестве критериев оценки результативности применения инструментов регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания населения нами предложены непосредственные результаты (реализуемые в краткосрочной и среднесрочной перспективе) и стратегические результаты (требующие долгосрочный характер использования). Непосредственные результаты: - расширение доступности социальных услуг, соответствующих стандартам их оказания, с учетом личных потребностей и предпочтений получателей; - нивелирование разницы в доступе к качественным услугам в зависимости от уровня доходов получателей или их родных; - рост использования инновационных форм и технологий социального обслуживания; данный критерий непосредственно связан с еще одним аспектом современных концепций управления финансами в публичном секторе – экономичностью, предусматривая на первых этапах 54 дополнительные затраты, он дает не только качественный результат, но и экономический эффект в виде экономии средств при получение того же результата, - укрепление материальной базы и обеспечение финансовой устойчивости поставщиков услуг долгосрочного характера; Стратегические результаты: - рост удовлетворенности населения оказанными услугами и продолжительности жизни населения, получающего услуги; - расширение численности занятых в экономике в результате оказанных услуг. Международный опыт показывает, что небольшое количество стран обеспечивает полное достижение бюджетно-налоговой и отраслевой результативности при использовании разных методов финансирования из публичных источников (18% от общего числа стран ОЭСР (4 из 27), внедряющих бюджетирование, ориентированное на результат) [137, с. 135], тем не менее, полностью отказываться от использования индикаторов развития было бы неразумно, поскольку они задают вектор развития. Примечание – Под отраслевой результативностью здесь понимается достижение результатов, связанных с развитием соответствующих сфер (образование, здравоохранение, социальное обслуживание и др.). Достижение непосредственных и стратегических результатов может быть обеспечено на основе использования отдельных инструментов финансового механизма социального обслуживания или комплекса таких инструментов. Связь между критериями оценки результативности применения инструментов регулирования, отдельными инструментами достижения результатов, параметрами их оценки их применения представлены в таблице 7. 55 Таблица 7– Критерии оценки результативности финансового механизма для достижения результатов в сфере социального обслуживания, инструменты достижения результата и показатели оценки Критерии оценки результативности Инструменты достижения результата Показатели оценки результатов 1 2 3 Непосредственные результаты (временной период - 1-3 года) Расширение доступности социальных услуг, соответствующих стандартам их оказания, с учетом личных потребностей и предпочтений получателей Использование всех методов финансирования услуг. Использование нормирования расходов независимо от организационно- правовой формы поставщиков услуг в соответствии с действующими стандартом социальных услуг. Численность лиц, получивших услуги от общей численности получателей услуг Нивелирование разницы в доступе к качественным услугам в зависимости от уровня доходов получателей или их родных Взимание платы за услуги в зависимости от уровня доходов получателей услуги, субсидирование получателя услуги или его родных. Численность лиц, получивших услуги бесплатно или с минимальной платой у поставщиков, имеющих высокие показатели качества при независимой его оценке Рост использования инновационных форм и технологий социального обслуживания Субсидирование из федерального (регионального бюджета) бюджетов публично-правовых образований, в которых отмечается рост использования форм и технологий социального обслуживания. Субсидии и дополнительные налоговые льготы поставщикам услуг, применяющих инновационные формы и технологии, новые формы финансирования Объем оказанных услуг, связанных с использованием инновационных форм и технологий обслуживания, новых форм финансирования услуг Укрепление материальной базы и обеспечение финансовой устойчивости поставщиков услуг долгосрочного характера Использование программного метода финансирования. Включение в норматив на оказание услуги затрат, связанных с содержанием материальной базы поставщика. Создание отраслевого или регионального финансового резерва. Использование сметного метода финансирования. Введение требования к страхованию имущественных рисков поставщиков услуг, рисков ответственности сотрудников организаций социального обслуживания Количество отказов в оказании социальных услуг в связи с ненадлежащим состоянием имущества поставщика социальных услуг, Показатели кредиторской и дебиторской задолженности поставщиков социальных услуг Критерии оценки результативности Инструменты достижения результата Показатели оценки результатов 56 Продолжение таблицы 7 1 2 3 Стратегические результаты (временной период – не менее 10 лет) Рост удовлетворенности населения оказанными услугами и продолжительности жизни населения, получающего услуги Программный метод, сочетающий все методы финансирования, с учетом уточнения индикаторов результативности реализации программ, совершенствование методического, информационного и правового обеспечения. Удельный вес положительных отзывов при независимой оценке качества оказания услуг в общем количестве отзывов Расширение численности занятых в экономике в результате оказанных услуг Процент численности населения с полной или частичной занятостью из числа получающих услуги непосредственно или ранее осуществлявших обслуживание Источник: составлено автором. В настоящее время из указанных критериев в российской практике предусмотрен лишь один критерий результативности – доступность социальных услуг их получателям [17] как один из двух основных индикаторов реализации государственных программ (конечный результат). По мнению, Г.П. Хатри, подобный критерий оценки не следует рассматривать как результат, это скорее характеристика продукта [84, с. 15]. Тем не менее, на наш взгляд, как промежуточный результат использования инструментов регулирования финансовых отношений в процессе предоставления социальных услуг, а не результат самой услуги, такой критерий вполне уместен. Отдельные инструменты регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания могут быть взаимозаменяемыми: в одних странах могут в качестве публичного источника финансирования услуг использоваться бюджетные средства, в других – бюджетные средства наряду со средствами социального страхования. Дополнительные требования качества услуг возможны при контрактном методе финансирования, но также при субсидировании на выполнение государственного (муниципального) 57 задания. Сам по себе программный метод финансирования при недостаточности средств, особенно при софинансировании разными публично-правовыми образованиями не позволяет ни повысить доступность к услугам, ни укрепить материальную базу поставщиков, ни внедрить прогрессивные технологии обслуживания. Всегда есть риск при введении новых инструментов регулирования не добиться желаемого результата, но при этом сломать сложившейся механизм, который при всех его несовершенствах обеспечивал оказание услуг на приемлемом уровне. Для всех основных инструментов финансового механизма важна достаточная информационная, правовая и методическая база, но при внедрении новых инструментов, выборе альтернативных инструментов значение такой базы многократно возрастает. Выбор конкретного инструмента финансового механизма социального обслуживания населения для достижения промежуточного и конечного результата связан с обязательным учетом ограничений (возможных негативных последствий) по его использованию. Применяемый инструментарий финансового механизма социальных услуг особенно в условиях диверсификации поставщиков услуг, разных по форме собственности, призван расширять объем и качество услуг, а не увеличивать или перераспределять финансирование из публичных источников между государственными (муниципальными) и частными поставщиками при прежнем уровне обслуживания. Потенциально заложенная возможность конкуренции при нормативном и контрактном методах финансирования, предполагающая улучшение качества обслуживания, может быть не реализована без достаточного обоснования нормативной стоимости услуг и объемов финансирования из всех источников. Ограничения по использованию инструментов финансового механизма социального обслуживания в рамках решения отдельных задач приведены в таблице 8. 58 Таблица 8 – Ограничения по использованию отдельных инструментов финансового механизма для достижения результативности в сфере социального обслуживания Инструмент регулирования Ограничения по использованию данного инструмента 1 2 Использование разных методов финансирования поставщиков социальных услуг из публичных источников для повышения доступности услуг и нивелирования разницы доступности для лиц с разным уровнем доходов - сметный метод рационален при полной информационной базе о потребностях в услугах, реальном учете затрат на оказание услуги, нет возможности влиять на мотивацию поставщика услуг в повышении качества и одновременно экономии средств -нормативный метод, субсидирование поставщика услуг зависимость поставщика услуг от численности потребителей услуг, что с учетом добровольности оказания услуги и ограничениях, связанных с уровнем доходов потребителей услуг создает дополнительные риски, рационален при реальном учете затрат на оказание услуги, в случае нормирования единицы услуги по каждой отдельной социально-бытовой, социально- педагогической услуги есть риск приписок и дополнительных затрат, связанных с контролем для его предотвращения, - контрактный - зависимость поставщика услуг от дополнительных затрат, связанных с процедурами размещения контрактов, для негосударственных организаций повышаются требования к открытости и прозрачности, что в российских условиях не всегда интересно поставщикам услуг - ваучерный - необходимо наличия большого количества поставщиков услуг разных организационно-правовых форм, дополнительные затраты, связанные с администрированием выдачи ваучеров Взимание платы за услуги в зависимости от уровня доходов получателей услуги, субсидирование получателя услуги или его родных - проблемы обоснованности платы и объема бюджетных средств, направляемых на оплату услуг, возможно нарушение принципа справедливости при наличии скрытых доходов - высокий уровень затрат при администрировании процесса субсидирования, риск злоупотреблений со стороны получателя субсидии Стимулирование развития новых форм и технологий в социальным обслуживании Использование межбюджетных трансфертов для стимулирования новых технологий - проблемы готовности поставщиков и получателей услуг использовать новые технологии, требования дополнительных затрат на первых этапах внедрения технологий 59 Продолжение таблицы 8 1 2 Субсидии и дополнительные налоговые льготы поставщикам услуг, применяющих инновационные формы и технологии, новые формы финансирования - требование полного информационного и методического обеспечения, риск отказа поставщиков от традиционных форм и технологий, невозможность использования услуг дневных стационаров и услуг на дому в труднодоступных районах Инструменты достижения финансовой устойчивости поставщиков долгосрочного характера Использование программного метода финансирования для укрепления материальной базы поставщиков услуг - снижение стимулов для поставщиков использовать внутренние резервы для укрепления материальной базы Использование программного метода финансирования для получения конечного результата - проблемы оценки связи инструмента и достижения конечных результатов, дополнительные затраты, связанные с информационной базой, отчетностью, риск недофинансирования программы, необходимость определения мер ответственности за неисполнение программы Включение в норматив на оказание услуги затрат, связанных с содержанием материальной базы поставщика с целью обеспечения устойчивости поставщиков - проблемы разделения затрат на содержание между получателями услуг, требование полного информационного и методического обеспечения Создание отраслевого или регионального финансового резерва - временное отвлечение средств от непосредственного процесса оказания услуг Источник: составлено автором. Обоснование инструментов финансового механизма диктуется конкретными социально-экономическими и иными условиями, к которым механизм должен быть адаптивным. Такими условиями при выборе 60 инструментов социального обслуживания населения в настоящее время являются негативные демографические факторы, связанные со старением населения, что требует расширения источников финансирования, ограниченность бюджетных средств в условиях нестабильной экономической ситуации, но, с другой стороны, развиваются новые технологии, воссоздаются традиции волонтерства, благотворительности. Таким образом, основные направления совершенствования финансового механизма социального обслуживания населения связаны с выбором наиболее адекватных решению задач, определенных критериями промежуточной и конечной результативности инструментов регулирования. Важным и необходимым условием для достижения результатов применения инструментов финансового механизма оказания публичных услуг является достаточность правового, методического и информационного обеспечения [122, с. 37]. Сложносоставной характер социальных услуг требуют: полной и непротиворечивой правовой базы; методическое обеспечение использования отдельных методов финансирования, формирования; полной информационной базы. 61 ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1 Эволюция организационно-правовых основ финансового механизма социального обслуживания населения Развитие и формирование новых инструментов регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации происходит на фоне реформирования и реорганизации государственных и муниципальных учреждений, привлечения негосударственных организаций и физических лиц к предоставлению государственных и муниципальных услуг, формирования федерального и региональных бюджетов в программном формате, реализации концепции «Электронный бюджет», усиления адресности и учета критериев нуждаемости социальной поддержки граждан, внедрения независимой оценки качества предоставляемых услуг. Данные меры выступают существенными факторами трансформации финансового механизма социального обслуживания в Российской Федерации. Т.е. меняются методы финансирования социальных услуг, включая внедрение нормативного и программного методов. В СССР социальное обслуживание населения входило в общую систему социального обеспечения, основанную на сметном финансировании государственных учреждений [20]. Но в Российской Федерации уже в 1995 году была закреплена возможность деятельности социальных служб в любой организационно-правовой форме, а также на основе индивидуальной 62 предпринимательской деятельности при требовании соблюдения государственных стандартов всеми поставщиками услуг. Однако бюджетное финансирование из федерального и региональных бюджетов было предусмотрено только для государственных учреждений социального обслуживания [5]. Таким образом, к государственным и муниципальным услугам в Российской Федерации как организационно-правовой форме общественных благ до 2015 года относилось только социальное обслуживание, предоставленное государственными и муниципальными учреждениями. В условиях введения понятия расходных обязательств публично- правовых образований и их разграничения между федеральным и региональным уровнем с 2004 года было закреплено, что разработка, финансирование и реализация региональных программ социального обслуживания, создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации [5; 8]. Таким образом, федеральное законодательство, включающее с 1995 года до 2015 года закон об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации [6], а также социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов [4], национальные стандарты социального обслуживания [23; 24; 25; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 32], а также целый пакет подзаконных актов (например, [54)], дополнялось большим количеством законодательных и подзаконных актов субъектов Российской Федерации. Децентрализация на уровне субъекта Российской Федерации позволяет, с одной стороны, приблизить поставку услуг к получателям услуг, иметь большую информацию о потребностях в услугах, а, с другой стороны, обеспечить достаточность объема финансовых ресурсов, характерных для регионов по сравнению с муниципальными образованиями. Кроме того, в отличие от других стран в нашей стране, учитывая опыт централизованной 63 плановой экономики, нет длительных традиций решения социальных проблем местным сообществом. Закрепление за субъектами Российской Федерации основных расходных обязательств в области социального обслуживания сохранилось и в новом законодательстве (Закон 442-ФЗ), которое вступило в силу в 2015 году. В отдельных регионах полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по социальному обслуживанию граждан переданы органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, они реализуются за счет субвенции из региональных бюджетов в местные бюджеты. К таким регионам относятся: Белгородская (72%), Ярославская (44%), Вологодская (66%), Калининградская (64%), Ленинградская (49%), Волгоградская (31%), Ростовская (43%), Пензенская (69%), Самарская (20%), Тюменская (52), Челябинская (81%), Кемеровская (56%), Новосибирская (67%) области Республики Карелия (66%), Башкортостан (6%), Красноярский край (55%) [95, с. 69-70]. Примечание – В скобках указана доля муниципальных учреждений в общей численности поставщиков социальных услуг. В условиях децентрализации расходных обязательств в области социального обслуживания, как и в других отраслях социальной сферы, остается большое значение правового регулирования общих вопросов федеральным законодательством, координирующим права и обязанности в стандартизации социальных услуг, предоставляемых на региональном и местном уровне [114, с. 29]. Общие вопросы социального обслуживания определяются с 2015 года Законом 442-ФЗ. В соответствии с Законом в субъектах Российской Федерации принято 1818 законодательных и иных нормативных правовых актов [171]. По мнению разработчиков Закона 442- ФЗ, в предыдущее двадцатилетие финансовый механизм социального обслуживания не обеспечил равную доступность качественных социальных услуг гражданам на территории всех субъектов Российской Федерации, сохранялась очередность в получении социальных услуг. «Новое 64 законодательство» (вступившее в силу с 2015 года) было призвано повысить уровень, качество и эффективность социальных услуг [128, с. 5; 168]. Этим обосновывается изменение принципов социального обслуживания, реализацию которых должен обеспечить финансовый механизм. Сравнительная характеристика принципов социального обслуживания в соответствии с ранее действующим законодательством и современным законодательством представлена в таблице 9. Следует признать, что в Законе 442-ФЗ в составе принципов уже появляется ориентация на результативность финансового механизма социального обслуживания, а именно: ориентация на равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию. Как показывают данные таблицы 9, часть принципов сохранилась, но изменились их приоритеты. Исчезновение принципа «приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним» связано с определенными успехами в борьбе с детской беспризорностью, тем не менее, представляется, что принципы гуманности и профилактической направленности остаются актуальными и для нового этапа развития социального обслуживания. Принцип равного доступа по новому законодательству к услугам является приоритетом, но проблема доступности к социальным услугам (ее связывают с наличием очередей к получению услуг, особенно стационарных) для нашей страны не нова, ее отмечали еще в постановлении ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 22.01.1987 № 95 «О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания престарелых и инвалидов». 65 Таблица 9 – Сравнительная характеристика принципов социального обслуживания в соответствии с законодательством, утратившему силу в 2015 году и вступившим в силу с 2015 года Принципы социального обслуживания в соответствии с Законом 195- ФЗ Принципы социального обслуживания в соответствии с Законом 442-ФЗ адресность равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям доступность адресность предоставления социальных услуг добровольность приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточность количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально- технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг гуманность сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации добровольность конфиденциальность конфиденциальность профилактическая направленность – Источник: составлено автором на основе [5; 6]. Новыми принципами стали приближенность поставщиков услуг к месту жительства получателей, достаточность количества поставщиков, требования полноты ресурсов поставщиков, а также сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде (это соответствует таким формам обслуживания как услуги на дому и дневной стационар). Государственной программой Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» [17] (подпрограммой «Модернизация и развитие социального обслуживания населения», а также Стратегией действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 66 года) [15] принцип доступности к социальным услугам конкретизирован показателями повышения уровня, качества и безопасности социального обслуживания [17]. Кроме того, учитывая слабую мобильность лиц, уже получающих услуги в стационарной форме, ставится задача укрепления материальной базы действующих учреждений социального обслуживания, в частности важнейшим индикатором реализации государственной программы «Социальная поддержка граждан» является снижение числа стационарных учреждений социального обслуживания, находящихся в аварийном состоянии с 9% до 3%. С точки зрения принятых в настоящее время подходов к определению промежуточного и конечного результатов программ данный индикатор не должен рассматриваться ни как критерий результативности программы, ни как критерий результативности финансового механизма. Отвечающие всем необходимым санитарным и противопожарным требованиям помещения для предоставления социальных услуг должны быть необходимым условием предоставления услуг, а не оценкой результата услуги. На рисунке 6 представлена схема взаимодействия поставщика и получателя социальных услуг, финансирования услуг, введенная законодательством с 2015 года, которая существенным образом изменила содержание отдельных методов финансирования услуг, предусмотрев возможность замены нормативного, контрактного метода, ваучерным методом. 67 Источник: составлено автором на основе [5]. Рисунок 6 – Схема взаимодействия получателя социальных услуг и его поставщика, финансирования социальных услуг как основа финансового механизма, введенного в действие в Российской Федерации с 2015 года В случае признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании, разрабатывается индивидуальная программа. Программа является документом, содержащий форму социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению, пересматриваемый не реже, чем раз в три года. Примечание – Под социальным сопровождением понимается содействие в оказании помощи не относящейся к социальным услугам и основанное на межведомственном взаимодействии. Для получателя социальных услуг программа носит рекомендательный характер, для поставщика – обязательный. При выборе получателем услуг поставщика между получателем и поставщиком заключается договор о предоставлении социальных услуг, основные положения которого базируются на информации, содержащейся в индивидуальной программе [5]. |