пособие. Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4. Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
, которое позволяет обеспечить связь между требованиями к соблюдению стандарта оказания услуг, их количественным, качественным характеристикам и выделяемым объемом бюджетного финансирования. Государственное и муниципальное задание в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и рекомендациями регионам (муниципальным образованиям) [2, ст. 69.2; 18; 46] включает показатели качества и объема услуг, порядок контроля за выполнением задания, категории лиц, получающих услуги, порядок оказания услуг, предельный уровень платы для населения (а для большинства получателей социальных услуг такая плата предусмотрена), периодичность и сроки представления отчетов о выполнении задания, другие требования к отчетности. Нормативное финансирование на основе заданий учредителей, представляющих публично-правовые образования, можно рассматривать как промежуточный этап между сметным финансированием (полным покрытием затрат поставщика услуг публично-правовым образованием) и контрактным финансированием. Но если в первом случае создаются условия конкуренции с целью повышения качества услуг только между государственными (муниципальными) учреждениями, то во втором случае между всеми поставщиками услуг независимо от их правовой формы. Конкуренция между государственными (муниципальными) учреждениями возможна в случае полной реализации права учредителя о перераспределении объемов бюджетных субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания между бюджетными (или автономными) учреждениями по итогам выполнения государственного (муниципального) задания. Но учитывая характер социальных услуг, перераспределение бюджетных ассигнований между учреждениями могут иметь печальные последствия для получателей услуг. 31 Государственные и муниципальные задания на оказание социальных услуг не являются широко распространенным инструментом для международной практики, поскольку в зарубежных странах не существует прямых аналогов российских государственных или муниципальных бюджетных (автономных) учреждений [112, с. 8, 9]. За рубежом для обеспечения связи между расходованием бюджетных средств и полученным результатом (качественная услуга, соответствующая стандарту) чаще применяется контрактное финансирование даже для государственных (муниципальных) поставщиков услуг, в этом случае требования к качеству услуги прописываются в контракте. Демографические факторы привели к появлению нового источника финансирования социального обслуживания – социального страхования на случай необходимости долгосрочного (или постоянного) ухода (LTC – long- term care) или по-другому, использования механизма социального страхования для финансового обеспечения социальных услуг пожилым людям (как правило, одиноким), испытывающим трудности в самообслуживании в результате возрастных изменений. Рисковой характер событий, вызывающих необходимость получения таких социальных услуг, обосновывает появление данного вида социального страхования, тем не менее, бюджетные средства продолжают играть важную роль в финансировании социального обслуживания даже при введении социального страхования в отдельных странах. Оплата услуг со стороны получателей услуг и их родных применяется в финансировании не только частных услуг, но и дополняет публичные источники финансирования. Уровень платы граждан за социальные услуги зависит от их дохода, категорий получателя (несовершеннолетние, военные ветераны получают услуги бесплатно), причины трудной жизненной ситуации (беженцы в результате военных конфликтов, природных катаклизмов также получают услуги бесплатно). 32 Наиболее сложным вопросом для социального обслуживания является определение объекта нормирования: каждая отдельная услуга (приготовление еды, доставка продуктов, измерение давление, заполнение документов на оплату квартиры, подача заявления в государственные органы, стрижка, обучение родственников уходу за инвалидами и т.д.) или комплекс услуг на основе стандартной программы и усредненных показателях стоимости услуги. Приведенные выше примеры группировки социальных услуг в России и в европейских странах показывает, что российская практика ориентируется на каждую отдельную услугу, а зарубежная – на усредненную. Поскольку для большинства граждан социальные услуги могут быть частично платными, необходимо государственное регулирование тарифов социальных услуг, если такие услуги оказываются с участием публичных источников финансирования. Применение единых тарифов услуг независимо от организационно-правовой формы поставщиков таких услуг при обоснованном уровне тарифов косвенно влияют на качество услуг через создание конкурентных начал между этими поставщиками и способствуют доступности услуг. Российская практика изобилует примерами в разных отраслях социальной сферы (здравоохранение, образование), когда платные для населения услуги во многом превышают нормативные значения при определении субсидии на финансовое обеспечение выполнение государственного задания или объема средств обязательного медицинского страхования, направляемого на оплату оказанной медицинской помощи. В результате возможна ситуация, при которой поступления за платные услуги компенсируют недопоступления бюджетных средств в государственных (муниципальных) учреждениях, при этом создаются преграды для получения услуг в условиях высоких тарифов для населения независимо от организационно-правовой формы поставщика услуг. Неприбыльный характер социального обслуживания предполагает, что основой тарифов должны выступать прямые и косвенные затраты на их 33 оказание, прибыль не должна закладываться в формулу расчета тарифа. При учете затрат учитываются прямые расходы, как правило текущие (непосредственно связанные с оказанием услуг), а также косвенные расходы (административно-управленческие, общехозяйственные), размер которых не должен зависеть от объема оказанных услуг. По нашему мнению, схожесть особенностей социальных услуг и услуг по оказанию медицинской помощи во всех странах мира диктует целесообразность заимствований общих подходов к определению методов оплаты медицинской помощи за счет средств публичных источников финансирования [79, с. 48-51; 08, с. 30-40] для определения уровня тарифов социальных услуг. А именно, такими подходами являются: применение усредненных подушевых нормативов при оплате первичной помощи (амбулаторно-поликлинической или помощи семейного врача (врача общей практики) и оплате по клинико-статистическим группам стационарной помощи. Примечание – При оплате первичной помощи в Германии, в отличие от других стран, применяется балльная система оплаты, в других странах Европейского союза оплата по подушевым нормативам может дополняться оплатой в зависимости от объема оказанных услуг. Использование усредненных показателей при формировании тарифов, с одной стороны, позволяет учесть индивидуальный характер услуги, с другой, обеспечить финансовую устойчивость поставщика услуг, доходы которого в этом случае не будут зависеть от численности клиентов и стоимости отдельной услуги, в оказании которой нуждаются данные клиенты. Применительно к сфере социального обслуживания такой подход возможен только в условиях накопленной информационной базы и разработки стандартных программ в разрезе отдельных групп получателей и причин оказания помощи. Структура затрат при социальном обслуживании тесно связана с видом и формой социальной услуги, кроме отдельных социально-бытовых услуг 34 (уборка, приготовление еды), большинство услуг требуют квалифицированных специалистов, данные специалисты должны регулярно повышать квалификацию и проходить медицинское освидетельствование. Стационарная форма оказания социальных услуг, предполагающая постоянное проживание лиц, получающих услуги, предусматривает специальные требования к поддержанию помещений в состояниях, пригодных для жилья, пожарной безопасности. Учет таких особенностей необходим при разработке стандарта оказания услуги и обеспечения связи между стандартом и тарифом оказания услуги, в т.ч. при формировании государственного задания. Для определения тарифа на основе оценки затрат возможно использования разных методов нормирования (структурный, лимитирование, прямого счета, пропорциональный). В практике формирования стоимости услуг применяются все методы, но наиболее используемые методы структурный и пропорциональный, ориентированные на привязку всех затрат в процентах к оплате труда [158, с. 9, 11]. Уязвимость физического и психологического состояния получателей социальных услуг долгосрочного характера, их слабая мобильность и добровольный характер получения услуг предъявляет особые требования к финансовой устойчивости поставщиков долгосрочных услуг, в первую очередь, при стационарной форме. Невозможно без последствий для здоровья и эмоционального состояния переводить жителей домов престарелых, специальных интернатов от одного поставщика к другому. Даже если смена собственника не предполагает смену места проживания, возможны изменения кадрового состава. Финансовой устойчивости поставщиков услуг способствует достаточность объемов финансирования в случае полного покрытия затрат на оказание услуги и содержание материальной базы. Специфические методы зависят от типа поставщика. 35 Организационно-правовая форма казенных учреждений в Российской Федерации предусматривает субсидиарную ответственность публично- правового образования по обязательствам учреждения и здесь возникновение непогашенной кредиторской задолженности по обязательствам учреждения возможно только в случае отсутствия обоснованности объемов бюджетных ассигнований, в том числе по статьям сметы, связанной с расходами на содержание имущества, оплатой услуг, а также низкой бюджетной обеспеченности соответствующего публично-правового образования. Для бюджетных и автономных учреждений не предусмотрена субсидиарная ответственность публично-правового образования, но поддержание финансовой устойчивости возможно за счет субсидий на иные цели. Для таких учреждений, как и для частных организаций социального обслуживания в качестве методов снижения финансовых рисков можно рассматривать требования имущественного страхования, в т.ч. финансовых рисков и страхование ответственности, создание региональных или отраслевых резервных фондов. Определив в качестве основных методов финансирования те, которые связаны с использованием бюджетных средств, важно выяснить, из какого конкретно бюджета будет осуществляться такое финансирование услуг. В рамках проводимых международных исследований выявлено, что децентрализация социальных расходов увеличивает ВВП [134, с. 1-18; 165, с. 5; 166, с. 221-240]. Децентрализация бюджетных расходов на социальное обслуживание соответствует таким преимуществам децентрализации, как различия во вкусах, доступ к информации, возможность экспериментировать в локальных масштабах [85, с. 21; 86, с. 252; 154, с. 11]. Это соответствует традициям, сложившимся в разных регионах России, которые предопределяют разную потребность в услугах домов престарелых, центров реабилитации подростков и т.д. Например, в кавказских республиках даже в условиях военных действий родственники 36 усыновляли (удочеряли) детей погибших родителей, не оставляли без попечения одиноких стариков. Децентрализация расходных обязательств по финансированию социальных услуг в федеративных государствах создает проблему выбора между региональным и муниципальным уровнем. Во многих западноевропейских государствах отдается предпочтение муниципальному уровню, поскольку именно на этом уровне сложились многовековые традиции помощи лицам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации. Это связано и с тем, что многие муниципальные образования создавались на основе церковных приходов, таким образом, например, были созданы коммуны как тип современных муниципальных образований во Франции [61, с. 74]. Но, как и в других случаях, децентрализация приводит к разной степени бюджетной обеспеченности соответствующих услуг [90, c. 75; 118, c. 201-206]. В большинстве стран проблема дифференциации бюджетной обеспеченности решается субсидированием за счет централизованных на уровне государства (в унитарных государства) или на федеральном уровне средств (бюджетных средств и средств социального страхования). Представляется необходимым увязать механизм межбюджетных трансфертов, обеспечивающих исполнение расходных обязательств регионов в области социального обслуживания, с процессом финансового стимулирования наиболее прогрессивных форм и технологий социального обслуживания, в том числе и в рамках государственных программ, а также инновационными формами финансирования услуг. В качестве инструментов стимулирования использования инновационных форм и технологий (например, колье или браслет экстренной помощи, полный патронаж на дому взамен стационарного лечения), а также новых форм финансирования (договоры государственно-частного партнерства, облигационные займы, создание специальных банков и фондов, рентные платежи, связанные с использованием жилья, находящегося в 37 собственности получателя услуг и др.) можно рассматривать субсидии стимулирующего характера поставщикам социальных услуг независимо от их организационно-правовой формы, а также налоговые льготы по реальным налогам (поскольку характер деятельности поставщиков социальных услуг не предполагает формирования значительной налоговой базы подоходным налогам, НДС). Содержание услуги является важным фактором, который определяет особенности инструментов регулирования финансовых отношений, связанных с ее предоставлением [183]. Отличие услуг в сфере социального обслуживания от образовательных, медицинских и др. услуг социального характера требует специального финансового механизма. Как справедливо отмечает В.А. Корчинская, рассматривая один из методов финансирования государственных (муниципальных) услуг, нельзя определить единую методику формирования государственного задания и расчета нормативных затрат на выполнение государственного задания для всех сфер (здравоохранение, образование, социальное обслуживание, культура, физкультура и спорт), т.к. во всех сферах существуют свои индивидуальные особенности [110, с. 95]. При характеристике отдельных инструментов, образующих финансовый механизм социального обслуживания, выше были рассмотрены особенности, вызванные спецификой услуг, обобщим их. Особенности финансового механизма социального обслуживания, детерминированные спецификой социальных услуг, представлены в таблице 3. Насколько эти особенности финансового механизма социального обслуживания существенны, позволяет анализ, направленный на выявление общих тенденций социального обслуживания. 38 Таблица 3 – Связь специфики социальных услуг и особенностей финансового механизма социального обслуживания Специфика социальных услуг Особенности финансового механизма Рисковый характер событий, вызывающий необходимость социального обслуживания возможность использования социального страхования для целей социального обслуживания Принцип комплексности и персонификации услуг, реализация общественных и частных интересов при получении услуги, разнообразный характер услуг по содержанию и форме, виду получателя сочетание принципов рыночного ценообразования и нормирования при расчете тарифов социальных услуг в зависимости от характера получателя услуг использование разных методов финансирования из публичных источников Добровольный характер получения услуг, преобладание услуг, носящий долгосрочный характер в сочетании с низкой мобильностью получателей услуг, наличие традиций использования частных источников для финансирования услуг детерминированность инструментов финансового механизма социального обслуживания разнообразием услуг, их получателей, форм обслуживания, видов поставщиков Источник: составлено автором. 1.2 Тенденции развития финансового механизма социального обслуживания населения Выявление общих тенденций развития финансового механизма социального обслуживания предполагает исследование опыта разных стран. При этом опыт стран разнообразен с точки зрения: - возможности комбинирования услуг с другими услугами (например, уход сестры-сиделки); - состава получателей услуг; - степени правовой регламентации (в отдельных случаях услуги прописываются подробно в законодательстве, в других – определяются самими социальными службами) [94, с. 61;140, с. 2]. 39 По форме, как и в России, в зарубежных странах применяются услуги на дому, в дневных стационарах (центрах), в форме полного стационарного обслуживания (приютах, домах престарелых). По срокам услуги могут быть краткосрочными (например, беженцам, жертвам семейного насилия), а также долгосрочного характера (для пожилых людей и инвалидов). Последние получили название LTC – Long Term Care, они предусматривают наибольшие затраты, поэтому таким услугам посвящено значительное число публикации зарубежных ученых. Для более подробного анализа финансового механизма социального обслуживания необходима группировка стран, предусматривающая схожие условия использования инструментов регулирования финансовых отношений в этой сфере. Наиболее известной является группировка моделей финансового механизма социального обслуживания населения в соответствии с методами финансирования и особенностями поставщиков услуг, предложенная А. Анттоненом, Дж. Сипилой, Дж. Балдоком [94, с. 61-62; 131, с. 20-23; 132, с. 87-100]. К социальному обслуживанию в этой группировке относятся услуги пожилым людям и семьям с детьми. Факторами, определяющими особенности указанных моделей, являются культурные, исторические, экономические особенности, а также общая модель социального обеспечения [94, с. 62; 131 с. 20-23; 132, с. 87-100]. Характеристика моделей финансового механизма социального обслуживания приведена в таблице 4. В европейских странах в связи дальнейшей политической интеграцией в рамках Евросоюза, наметилась тенденция более широкого применения североевропейской или континентальной модели, по крайней мере, в скандинавских и восточноевропейских стран появляются частные коммерческие и некоммерческие организации. Однако, сохраняется высокой роль общественного сектора и соответственно публичных источников финансирования, нередко между публичным и частным сектором разделены формы услуг (стационарная и на дому). 40 Таблица 4 – Модели финансового механизма социального обслуживания населения в европейских странах Название модели (страны, относящиеся к модели) Источник финансирования услуг и связанные с ним методы Основные поставщики услуг Преимущества модели Недостатки модели 1 2 3 4 5 Скандинавская модель (скандинавские страны и Финляндия) Методы бюджетного финансирования Муниципальные учреждения, частные поставщики услуг действуют, как правило, только в крупных городах Хороший выбор и качество услуг; чувствительность к гендерным вопросам; пристальное внимание к правам пользователей; четкое определение прав на конкретные услуги Зависимость от бюджетной обеспеченности публично- правовых образований Модель южноевропейских стран, основанная на семейном уходе (Греция, Испания, Италия, Кипр, Мальта, Португалия) Основной источник – средства домохозяйств, а также хорошо зарекомендовав- ших себя некоммерческих организаций, (например, как Красный Крест) Уход осуществляют родные, в отдельных случаях благотворительные организации, для богатых людей – коммерческие организации, в Италии-публичные институты Крепкие семейные традиции, например, в Греции только 1% пожилых людей живет в домах престарелых [148, С. 48] Модель малоэффективна для регионов, где отсутствуют подобные семейные традиции Название модели Источник финансирования услуг и связанные с ним методы Основные поставщики услуг Преимущества модели Недостатки модели Бевериджская модель или модель, основанная на проверке нуждаемости ( Великобритания , Ирландия) Контрактный и ваучерный методы бюджетного финансирования В основном частные организации, публичные учреждения оказывают услуги только по особо проблемным случаям, в т.ч. людям с ограниченным доходом; нередки случаи приватизации Использования бюджетных средств для оказания услуг особо нуждающимся, конкуренция между поставщиками услуг Модель требует высокого уровня доходов большей части населения, Дополнительные публичные расходы при проверке нуждаемости 41 Продолжение таблицы 4 1 2 3 4 5 Североевропейская или континентальная модель – основана на субсидиарности (Германия, Австрия, Нидерланды, Франция, Бельгия, к этой модели тяготеет и Япония) Социальное страхование (LTC), в отдельных случаях методы бюджетного финансирования Некоммерческие организации, особенно религиозные Возможность фондирования средств, конкуренция между поставщиками услуг Дополнительная фискальная нагрузка на оплату труда Источник: составлено автором на основе [94, с. 61-62; 131, с. 20-23; 132, с. 87-100; 140, с. 4-5]. 48% домов престарелых в Австрии относится к общественному сектору, 52% - к частному. В Бельгии роль общественного и частного сектора в предоставлении социальных услуг различается в отдельных субъектах федерации, но преобладает частный сектор: если в Валонии 74% услуг стационарной помощи предоставлено частным сектором и роль частного сектора растет (на 12% в 2008 г. по сравнению с 2007г.), около 50% услуг – дневного стационара, во Фландрии – доля частного сектора в стационарной помощи – 61%. Особенностью Валонии является законодательное определение доли разных поставщиков услуг. Любой тип организации может обратиться за разрешением, но закон предусматривает, что минимум 29% мест в стационарных учреждениях зарезервированы для публичного сектора, 21% - для некоммерческих организаций, 50% - коммерческих. Что касается оказания помощи на дому, то только некоммерческие, в т.ч. общественные организации могут обратиться за правом на оказание услуг, условия для получения согласия действует в течение одного года, а затем в течение неограниченного периода времени [159, с. 166-168, 212-214]. В Эстонии разделить общественный и частный сектор не так легко: 80% услуг стационарной помощи предоставляется одной компанией, которая 42 регулируется законодательством о частных компаниях, но при этом 100% принадлежит государству, половина некоммерческих организаций, связанных с постоянным уходом, создана муниципалитетами. В Финляндии уход на дому, предоставляемый частным сектором, составляет 28% от общего объема услуг, услуги приютов, представляемые частным сектором - 55% (2008 год) [159, с. 166-168, 212-214]. Во Франции общественные (государственные и муниципальные) институты составляют около 52% всех институтов, оказывающих услуги постоянного ухода, среди стационарных учреждений их доля составляет 55%, в услугах сиделки на дому – 30%, иной домашний уход, реабилитация – 75%. В Германии очень маленькая роль публичного сектора: уход на дому – в среднем 2% от общего объема услуг (дифференцируется от 0% в Баварии до 8% в земле Гессен), стационарная помощь (дома престарелых, инвалидов) – в среднем 7% приходится на государственные и муниципальные учреждения. Тем не менее в данной стране, как и во многих других странах услуги частного сектора финансируются из средств социального страхования и бюджетных средств. В Греции доля частного сектора в предоставлении стационарной помощи – менее 1% в 2002 г. Соотношение публичного и частного сектора в Италии сильно различаются по регионам, из 265000 стационарных мест 35% приходится на публичный сектор, 65% – на частный. В Нидерландах 100% услуг оказывает частный сектор, однако информационно-консультационные – публичный сектор [159, с. 166-168, 212-214]. В Чехии, Дании, Польше, Словакии, Швеции, Норвегии, Испании, Венгрии, Ирландии, Латвии социальные услуги, представляемые стационарами и на дому, оказываются преимущественно государственными (муниципальными) учреждениями, при этом в Словении растет доля частного сектора в услугах на дому, а в Испании даже тогда, когда услуги сиделок предоставляются частным сектором (53%), они оплачиваются публично-правовыми образованиями, как и услуги дневных стационаров 43 (35%). После реформы 1990х годов в Великобритании из центрального и местных бюджетов финансируется государственные и муниципальные услуги, предоставляемые преимущественно частным сектором, при этом доля публичного сектора составляет соответственно 6% и 14% от общего объема стационарных услуг и услуг на дому. Вместе с тем в Шотландии основную долю занимает публичный сектор [159, с. 166-168, 212-214]. В тех странах, где действуют частные поставщики услуг, соотношение числа коммерческих и некоммерческих организаций различается, в том числе по видам услуг и отдельным регионам. В Австрии число коммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, растет, особенно в части ухода на дому, но среди негосударственных поставщиков стационарных услуг доля коммерческих и некоммерческих организаций примерно одинакова (в 2008 г. соответственно 22% и 29% [159, с. 170]). В Бельгии в Валонии среди частных поставщиков превалируют коммерческие организации, а во Фландрии – некоммерческие. В Германии некоммерческие организации, поставщики социальных услуг, несколько превышают коммерческие организации (например, среди организаций, оказывающую стационарную помощь, 53% представлено частными некоммерческими организациями, 45% - коммерческими, 2% - публичными) [159, с. 170]. Указанные количественные изменения разных по форме собственности поставщиков услуг явились результатом реформ социального обслуживания населения, проводимых в странах Центральной и Восточной Европы. Такие реформы имели целью децентрализацию расходных обязательств в области социального обслуживания населения на уровне муниципальных образований; переход к финансированию услуги, а не ее поставщика (деинституциализация); расширение участия частных организаций в оказании услуг (диверсификация) – так называемые «три «де». При низкой бюджетной обеспеченности на муниципальном уровне в отдельных странах в результате реформирования возникают проблемы недостаточного финансирования услуг, особенно предоставляемыми ранее существующими 44 домами престарелых, интернатами, от чего страдают, безусловно, их постояльцы. Такое ограничение бюджетных ресурсов на местном уровне в Сербии привело к тому, что средства стали поступать из другого государства – правительство Словакии финансирует из своего бюджета услуги на дому пожилых людей в Ковачице, преимущественно словацком муниципалитете в Воеводине, северной провинции Сербии) [94, с. 65; 133, с. 7]. В скандинавских странах численность и состав поставщиков социальных услуг зависит от плотности населения и развитости разных форм предпринимательства и некоммерческой деятельности – в крупных городах есть элементы конкуренции между публичными и частными организациями, в сельской местности – многие эксперты не видят необходимости искусственного создания негосударственных институтов – поставщиков социальных услуг при наличии публичных институтов, при том, что качество услуг последних очень высокое. Общеевропейской практикой является сокращение услуг в стационарных учреждениях из соображений снижения стоимости услуг и использования «лучшей практики», в этом случае основным финансовым стимулом смены формы обслуживания выступает критерий экономичности. Эксперты ОЭСР наблюдают по отдельным странам двух- и даже трехкратное снижение стоимости услуг сиделки на дому по сравнению со стоимостью стационарного обслуживания [94, с. 63; 135, с. 7]. Такая экономия основывается на применении технологических и организационных инноваций (например, использование электронного колье, которое позволяет его владельцу быстро подать сигнал на пост социального работника о необходимости срочной медицинской помощи), а также общем снижении инвалидности и готовности пожилых людей даже с высокими доходами получать услуги на дому, независимо от состава их семьи [147, с. 16-17]. Тенденцию увеличения роста социального обслуживания на дому в странах ОЭСР (исключение составляют только Исландия, Канада, Словакия и Польша) иллюстрируют рисунок 3. На рисунке 3 графически представлена 45 информация о доле населения старше 65 лет в странах ОЭСР, которая пользуется услугами постоянного ухода на дому и в стационарах, эта доля варьируется от 1% в Польше до 23% в Израиле. При этом в большинстве стран ОЭСР (кроме Нидерландов и Финляндии) доля лиц 65 лет и старше, получающих постоянный уход на дому, выросла с 2000 до 2011 г. [155]. Источник: [155]. Рисунок 3 – Доля населения 65 лет и старше, которая пользуется услугами постоянного ухода в стационарных учреждениях и на дому, в странах ОЭСР в 2011 г. Желание пожилых людей получать социальные услуги на дому соответствует общей тенденции перераспределения средств из публичных источников между стационарной и нестационарной формой предоставления социального обслуживания. При том, что в зарубежных странах основная доля расходов на оплату услуг связана с оплатой труда специалистов, оказывающих услуги, расходы на услуги на дому, как правило, ниже, чем услуги стационаров, но при этом, конечно, необходимо признавать компактность территории большинства стран ОЭСР. Во многих странах 0 5 10 15 20 25 Из ра и л ь Ш вей ц ар и я Н и д ерл ан д ы Н о ва я Зе л ан д и я Н о рв ег и я Да н и я Ш вец и я А вв ст рия Ч ехи я Л ю кс ем б ург Я пон и я О ЭС Р 2 1 Ф и н л ян д и я Герм ан и я Ф ра н ц и я В ен гри я Ис пан и я С ло вен и я С Ш А Эс то н и я К о рея Ис лан д и я Ит ал и я Ир ла н д и я К ан ад а С ло ва ки я По л ьш а учреждения постоянного ухода постоянный уход на дому 46 ОЭСР (кроме Бельгии, Польши, Австрии, Канады, Дании, Чехии, Нидерланды и Словении) более быстрыми темпами, чем расходы на услуги в стационарных учреждениях растут государственные и муниципальные расходы на постоянный уход на дому пожилых и инвалидов в странах ОЭСР. Для стран ОЭСР (кроме Дании, Греции, Австрии, Португалии, Великобритании) характерно, что государственные и муниципальные расходы в стационарных учреждениях превышают финансирование публичных услуг на дому [155]. Данные о государственных и муниципальных расходах на постоянный уход (LTC) в процентах к ВВП в странах Европейского союза представлены в таблице 5. Таблица 5 – Государственные и муниципальные расходы на постоянный уход (LTC) в странах ЕС в процентах к ВВП (2014 и 2010 годы) и по паритету покупательной способности (ППС) на одного жителя в евро (2014) Страны ЕС Всего, 2014 (2010) В т.ч (2010). По ППС на одного жителя, евро (2014) На дому В стационарных учреждениях Денежные выплаты 1 2 3 4 5 6 Бельгия 2,6 (2,35) 0,6 1,30 0,45 821,3 Болгария 0,0 (0,47) н/д 0,17 0,30 1,2 Чехия 1,4 (0,81) 0,06 0,23 0,53 341,0 Дания 2,8 (4,50) 1,33 1,14 2,04 926,0 Германия 1,6 (1,43) 0,40 0,58 0,45 582,7 Эстония 0,3 (0,53) 0,01 0,19 0,33 71,3 Ирландия 2,2 (1,11) 0,19 0,92 н/д 738,3 Греция 0,1 (1,36) 0,88 0,13 0,35 27,1 Испания 0,9 (0,82) 0,22 0,46 0,14 219,7 Франция 1,9 (2,16) 0,44 1,38 0,34 569,7 Италия 0,9 (1,91) 0,49 0,55 0,86 221,4 Кипр 0,2 (0,16) н/д 0,01 0,15 45,0 Литва 1,0(0,67) 0,05 0,51 0,12 218,4 Латвия 0,5(1,22) 0,48 0,51 0,23 91,7 Люксембург 1,6 0,98 0,33 0,56 0,09 1036,8 47 Продолжение таблицы 5 1 2 3 4 5 6 Венгрия 0,7(0,84) 0,01 0,25 0,58 140,5 Мальта н/д(0,65) 0,0 0,56 0,00 н/д Нидерланды 4,3(3,82) 0,53 2,00 1,29 1490,1 Австрия 1,6(1,63) 0,47 0,34 0,83 546,4 Польша 0,4(0,73) 0,07 0,30 0,37 88,6 Португалия 0,9(0,31) 0,23 0,08 0,00 192,8 Румыния 0,1(0,63) 0,58 0,04 0,01 20,6 Словения 1,3(1,43) 0,20 0,70 0,53 219,2 Словакия 0,0(0,27) 0,14 0,09 0,05 5,.2 Финляндия 4,0(2,51) 0,70 1,50 0,31 1207,6 Швеция 3,5 (3,88) 1,85 1,87 1,16 1143,1 Великобритания 1,8 (1,97) 0,85 0,56 0,56 508,7 Источник: составлено автором на основе [141; 147, с. 15 ]. Подтверждением более высокой стоимости стационарных услуг являются данные, приведенные в таблице 6, и для публичного и для частного секторов. Почти во всех странах (кроме Швеции) стоимость стационарных услуг дороже услуг на дому. Таблица 6 – Стоимость каждого типа социальных услуг в «формальном секторе», в процентах к ВВП на душу населения, 2010 Страна Институциональные или стационарные услуги (интернаты, приюты и т.д.) Уход на дому 1 2 3 Бельгия 102 14 Германия 67 22 Эстония 81 25 Франция 183 30 Италия 123 39 Латвия 107 10 Литва 30 16 Люксембург 69 25 Венгрия 28 2 Нидерланды 98 14 Польша 89 56 Словения 59 30 Финляндия 75 56 48 Продолжение таблицы 6 1 2 3 Швеция 77 77 Великобритания 150 54 Примечание – Услуги формального сектора – услуги, представляемые публичными и частными организациями, а не членами семьи, соседями, друзьями, волонтерами. Источник: [147, с. 26]. Структура методов финансирования долгосрочного социального обслуживания в разрезе источников приведена на рисунке 4. Источник: составлено автором на основе [136, с. 19]. Рисунок 4 – Структура методов финансирования долгосрочного социального обслуживания в разрезе источников в странах ОЭСР, в процентах В большинстве стран ОЭСР (кроме Швейцарии, частично Португалии) основным источником социального обслуживания в форме постоянного ухода являются фонды социального страхования и бюджетные средства. Доля финансирования за счет публичных средств растет от 11,7 % в Швейцарии, 53,4% в Португалии до 100% в Чехии, при этом за счет средств социального страхования могут оплачиваться только медико-социальные услуги (и даже только медицинская помощь), остальные услуги – за счет бюджетных средств [99, c. 63-68; 117, c. 113-120; 136, c. 19]. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Фонды социального страхования Частное страхование Бюджетное финансирование Плата домохозяйств Другие 49 Группировка методов финансирования услуг постоянного ухода за пожилыми людьми и инвалидами, предложенная Дж. Фонтом, К. Корбаджем, К. Шварцем, включает методы финансирования на основе предварительного фондирования, к которым относится финансирование из фондов социального и частного страхования, а также методы текущего финансирования, (методы бюджетного финансирования, плата домохозяйств, самофинансирование организаций социального обслуживания) [136, с. 9]. Методы, основанные на фондировании, создают дополнительный инвестиционный потенциал в экономике, но сопряжены с дополнительными рисками, вызванными возможной неверной оценкой вероятности страховых выплат, а также рисками инвестирования. Структура методов финансирования в соответствии с группировкой предложенной Дж. Фонтом и др. представлена на рисунке 5. Источник: составлено автором на основе [136, с. 9]. Рисунок 5 – Структура методов финансирования социального обслуживания в странах ОЭСР в соответствии с группировкой Дж. Фонта и др. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Швейцария Германия Словения Австрия Финляндия Норвегия Австралия Новая Зеландия Швеция Польша Исландия Нидерланды предварительное фондирование финансирование постфактум 50 Бюджетные методы финансирования социальных услуг по долгосрочному уходу осуществляется в странах ОЭСР с моделью финансирования «постфактум» из местных бюджетов (кроме Латвии). В Финляндии муниципальные образования могут объединяться для финансирования социальных услуг на дому на основе соответствующих нормативных правовых актов. В Дании муниципальные образования на основе аутсорсинговых соглашений могут привлекать учреждения социального обслуживания других муниципалитетов или частные компании [159, с. 49-50]. Описание методов бюджетного финансирования социальных услуг нечасто наблюдается у зарубежных исследователей. При рассмотрении контрактного метода на основе государственных закупок у частных поставщиков в публикациях этих авторов дискутируется вопрос о необходимости требований к поставщикам услуг по их качеству и наличию профессиональных специалистов. Вопросы качества услуг, по мнению ученых из стран ОЭСР должны быть главным критерием выбора поставщика [145]. Так, финский профессор Матье считает, что замена муниципальных поставщиков частными организациями социального обслуживания снизит качество услуг, т.к. оно зависит от профессионализма социальных работников, которым требуется постоянное повышение квалификации [94, с. 64; 150]. Существует риск, что руководствуясь соображением получения прибыли (или дохода от экономии), частные поставщики социальных услуг будут экономить на повышении квалификации сотрудников. Аналогом сметного финансирования, субсидирования в Германии является грантовое финансирование (аналог российской субсидии юридическим и физическим лицам с полным или частичным покрытием затрат, последнее используется чаще) или прямое бюджетное финансирование (инстутициональное или проектное). Другие методы включают платежи, предусматривающие достижение соответствующих целей (программное финансирование), платежи на покрытие стоимости 51 социальных услуг, ухода и контрактов с поставщиками социальных услуг [94, с. 65-66; 148]. Аналогичные методы финансирования негосударственных поставщиков есть в Англии: оплата по результату за специфические услуги (контрактное финансирование) и грант-помощь (совместное финансирование) [94, с. 64; 148]. Услуги частных организаций могут строиться на основе самофинансирования (собственных средств, привлеченных благотворительных и иных целевых средств), при этом появляются такие методы финансирования, как поступление средств из межгосударственных и национальных фондов стимулирования социальных инноваций [142]. Используется в европейских странах как стимулы для внедрения инновационных форм социального обслуживания, так и новых форм его финансирования. Изучение зарубежного опыта финансирования социальных услуг позволяет заключить, что основными тенденциями развития финансового механизма социального обслуживания, актуальными для российской практики являются: - преобладание методов финансирования социальных услуг из публичных источников, при этом стимулируется участие разных организационных форм и форм собственности поставщиков услуг; - введение социального страхования, предполагающий принцип фондирования (накопления) для финансирования долгосрочных социальных пожилым; – использование методов финансового стимулирования инноваций в сфере социального обслуживания и его финансирования, в т.ч. через механизм целевых межбюджетных трансфертов; – установление требованию к качеству социальных услуг как необходимого условия выделения бюджетных средств на основе разных методов. |