пособие. Семендуева_3fdbe8a79a48d42290625aa1ad8046c4. Совершенствование финансового механизма социального обслуживания населения россии
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ 1.1 Содержание финансового механизма социального обслуживания населения, его особенности Термин «финансовый механизм» широко применяется в научной литературе. Вместе с тем, трудно не согласиться с мнением Карпунина В.И., Новашиной Т.С., Сироткина А.С. о том, что экономическая теория, а вслед за ней и практика содержат большое количество подходов к определению этого термина [106, с. 18; 109, с. 117-119]. Несмотря на разнообразие трактовок понятия финансового механизма, большинство исследователей едины в том, что рассматривают механизм как совокупность элементов и способов, которые приводят в действие объект. Подобное определение дается и большинством словарей [90, с. 37]. Вместе с тем отдельными авторами отождествляются понятия «финансовый механизм», «финансовая система» и «управление финансами», и финансовый механизм рассматривается как совокупность подсистем [116, с. 65], или как система управления финансами субъектов хозяйствования [69, с. 50; 75, с. 10-12]. Основой такого подхода явилась позиция Кошкина и Гайдара, определивших хозяйственный механизм как систему, состоящую из подсистем для решения управленческих задач [111, с. 37]. Более традиционным в отечественной научной и справочной литературе подходом является рассмотрение финансового или финансово- кредитного механизма как части экономического или хозяйственного механизма [73, с. 14], сочетающего формы, методы, стимулы и 16 экономические рычаги [57; с. 5-10; 5764, с. 5; 80, с. 335]. Например, Финансово-кредитный словарь 1984 года так определяет финансовый механизм [80, с. 335]: «составная часть хозяйственного механизма; совокупность форм и методов, с помощью которых обеспечивается осуществление широкой системы распределительных и перераспределительных отношений, включает финансовое планирование, управление финансами, финансовые рычаги и стимулы, финансовые показатели, нормативы, лимиты, резервы». Одной из сторон данного определения является «инструментальная компонента» механизма [106, с. 18] – финансовые рычаги и стимулы, нормативы, лимиты, резервы. Таким образом, финансовый механизм можно рассматривать как совокупность инструментов регулирования финансовых отношений [129, с. 44]. Именно такой подход будет использоваться в данном исследовании. Финансовые отношения возникают между разными экономическими субъектами (домохозяйствами, организациями, публично-правовыми образованиями) [59, с. 18; 66, с. 12; 82, с. 22; 83, с. 22], в том числе по поводу предоставления услуг, к которым относится и социальное обслуживание. В таких финансовых отношениях, связанных с социальным обслуживанием, участвуют: лица, получающие услуги, их родственники, поставщики услуг, а также публично-правовые образования, регламентирующие финансирование социальных услуг и участвующие в их финансовом обеспечении. Доступность и качество социальных услуг отражают нравственную зрелость общества. Кроме того, многие лица, нуждающиеся в социальном обслуживании, или их родные могут в дальнейшем быть профессионально заняты, что, несомненно, является важным дополнительным фактором социально-экономического развития. Социализация отдельных лиц, особенно зрелого возраста, необходимость их адаптации к современным технологиям обеспечивает результативность бюджетных расходов, связанных с использованием этих технологий в секторе государственного и 17 муниципального управления (запись к врачу, подача заявлений и т.д.). В книге Анхейера говорится, что в Финляндии придерживаются мнения о том, что «расходы на социальные услуги не только относятся к государственному потреблению, но выступают также инвестициями в человеческий/ социальный капитал», существуют выгоды для общества в результате значительных инвестиций в персональные социальные услуги, что делает их открытыми и доступными для всех, кто в них нуждается, данный подход основан на принципах социальных прав, гражданства и социальной интеграции [140, с. 15]. Социальные услуги, связанные с социальной реабилитацией инвалидов; лиц с девиантным поведением, напрямую приводят к расширению трудовых ресурсов. Вместе с тем в условиях доступности к качественным социальным услугам появляется возможность, пусть даже и частично, вовлечения в трудовую деятельность у членов семьи, которые осуществляют постоянный уход за своими родственниками, нуждающимися в таком уходе. В силу данных обстоятельств, действительно, нельзя говорить о том, что расходы на социальное обслуживание приводят лишь к увеличению непроизводственного потребления. Право на социальное обслуживание закреплено Европейской социальной хартией (Страсбург, 1996 г.), положения которой вступили в силу для Российской Федерации с 1 декабря 2009 г. В статье 14 Европейской социальной хартии говорится, что государства-стороны этого международного акта должны «содействовать деятельности или созданию служб, которые, используя методы социальной работы, способствовали бы благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп в обществе, а также их адаптации к социальной среде», «поощрять участие отдельных лиц, а также добровольных или иных организаций в создании и деятельности таких служб». Как и финансовый механизм, термин «социальное обслуживание» (социальные услуги) до сих пор не имеет единого значения в научной 18 литературе и нормативных правовых актах разных стран. Например, Брайн Мандэй отмечает, что «нередко такие термины, как социальные услуги (social services), социальное благополучие (social welfare), социальная защита (social protection), социальная помощь (social assistance), социальный уход (social care) и социальная работа (social work) являются взаимозаменяемыми и используются в значении социального обслуживания» [140, с. 2]. В научной литературе социальные услуги определяются более широко, включая специализированные услуги по консультированию граждан, здравоохранению, образованию, лечению и уходу [162, с. 14]. Термины «социальное обслуживание» и «социальные услуги» нами будет рассматриваться как синонимы, хотя в научных публикациях [92, с. 4; 124, с. 16; 139, с. 89; 163 с. 306-313] и даже законодательных актах отдельных стран (например, Финляндии) [67, с. 10] термин «социальные услуги» обычно трактуется шире, включая все образовательные, медицинские услуги и т.д. Объединяя понятия социальное обслуживание и социальные услуги, мы следуем известному определению Р. Баркера, который социальное обслуживание трактует как «предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других, и которые не могут сами о себе позаботиться» [58, с. 113]. Это определение во многом согласуется с положениями российского законодательства о социальном обслуживании. Согласно ст. 3 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее Закон 442-ФЗ) социальное обслуживание граждан – деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам, а социальная услуга – это действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. 19 В СССР социальное обслуживание в научной литературе определялось как часть социального обеспечения [78, с. 15]. Подобная связь социального обслуживания и социального обеспечения наблюдается также в современных публикациях [60, с. 631; 655, с. 5-25; 120, с. 156] и даже нашла отражение в отдельных российских нормативных правовых актах [3]. Так, Федеральным законом от 29.12.2015 № 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» предусмотрено вступление в действие с 2018 года новой главы Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» 2.1 «Единая государственная информационная система социального обеспечения», в которой отражаются «сведения, в том числе связанные с социальными услугами в рамках социального обслуживания» [125, c. 21-22; 126, c. 13-15]. В то же время Максимова М.Н. утверждает, что социальное обслуживание является более широким понятием по сравнению с социальным обеспечением [71, с. 9-10]. В настоящем исследовании будет использоваться подход, применяемый в международной статистике [143] и российской бюджетной классификации [2], согласно которому разделяются понятия социального обеспечения и социального обслуживания как самостоятельные сферы социальной защиты: социальное обеспечение предполагает социальные выплаты, социальное обслуживание – представление услуг. Состав услуг, относящихся к социальному обслуживанию, тоже имеет неоднозначную трактовку, т.к. потребность в услугах зависит от исторических, национальных традиций, современных тенденций развития общества. Даже в такой короткий исторический период, как предыдущее 20- летие, состав лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, расширился. Если в середине 1990-х годов к таким лицам относились пожилые люди, 20 дети-сироты и инвалиды [4], то современное законодательство [5] предусматривает также «новых» получателе социальных услуг, к которым относятся бездомные граждане, жертвы домашнего насилия, люди, вышедшие из мест заключения, больные наркоманией и т.д. В таблице 1 представлены виды социальных услуг в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством и Национальным стандартом, в странах–участницах Европейского союза и Великобритании. Таблица 1 – Сравнительная характеристика группировки социальных услуг в Российской Федерации, странах-участницах ЕС, Великобритании Виды социальных услуг В Российской Федерации В соответствии с документами ЕС В Великобритании в соответствии с законодательством о социальном обслуживании (Законом 442-ФЗ) в соответствии с Национальным стандартом ГОСТ Р 52143-2013 социально- бытовые социально- бытовые продолжительный или постоянный уход (long-term care или LTC) долгосрочный уход за лицами от 18 до 65 лет социально- медицинские социально- медицинские услуги дошкольного образования для детей до 6 лет и уход (early childhood education and care) долгосрочный уход за лицами старше 65 лет социально- психологические социально- психологические услуги, связанные с занятостью краткосрочный уход за лицами от 18 до 65 лет социально- педагогические социально- педагогические предоставление социального жилья краткосрочный уход за лицами старше 65 лет социально- трудовые социально- экономические - прочие социальные услуги социально- правовые социально- правовые - - коммуникативные - - - срочные - - - Источник: составлено автором на основе [5; 22; 158, с. 9, 11; 163, с. 10]. 21 Виды услуг в соответствии с российским законодательством (Закон 442-ФЗ) детализированы в соответствии с Примерным перечнем, разработанным Минтрудом России, эта детализация представлена в приложении А. Несколько по-другому сгруппированы виды социальных услуг в соответствии с Национальным стандартом ГОСТ Р 52143-2013 «Социальное обслуживание населения. Виды социальных услуг», так же как и Закон 442-ФЗ введенном в действие с 01.01.2015 г., их дальнейшая детализация приведена в приложении Б. Состав услуг для учета расходов на социальное обслуживание взрослых лиц в Великобритании в целях определения общей стоимости услуг неоднократно уточнялся и в настоящее время включает: услуги, связанные с долгосрочным и краткосрочным уходом за лицами в разрезе возрастных групп от 18 до 65 лет и старше 65 лет (ранее использовались более детализированные возрастные группы пожилых людей: 65-74, 75-85, 85 лет и старше), которые в свою очередь группируются по причинам, вызывающим необходимость социального обслуживания (проблемы с общим физическим состоянием, сенсорные проблемы, проблемы памяти и осознания происходящего, необходимость обучения, психические расстройства). К прочим социальным услугам относят: поддержку лиц, злоупотребляющих психоактивными веществами; предоставление убежища; поддержку лиц, осуществляющих уход; а также предотвращение социальной изоляции. Таким образом, группировка социальных услуг, применяемая в Европейском союзе и Великобритании, более ориентирована на получателя услуги, в то время как группировка, предусмотренная российским законодательством – на поставщиков услуг. Опыт Великобритании при этом показывает, что процесс поиска оптимального состава видов услуг с целью определения методов финансирования, оценки стоимости услуг как основных инструментов финансового механизма социального обслуживания полностью не завершен. 22 Общими характеристиками социальных услуг, определенными Европейской Комиссией, признаются следующие: - основаны на принципе солидарности; - сочетают комплексный и персонифицированный поход, отвечают разным потребностям в соответствии с фундаментальными гарантиями прав человека; - не предусматривают извлечения прибыли; - включают участие волонтеров; - прочно основаны на местных традициях и приближенности поставщиков к получателям; - базируются на ассиметричных отношениях между поставщиком услуг и получателем, которые не могут ассимилироваться в обычные отношения спроса-предложения [153, с. 4-5]. Примечание - В научных публикациях Стенфордского университета этот принцип оспаривается, например, Геоффом Мулганом [152]. На инструменты регулирования в составе финансового механизма социального обслуживания особым образом влияют такие принципы, как: солидарность, комплексность и персонификация, бесприбыльность, ориентация на местные традиции. Разный состав получателей услуг, форма предоставления (стационарная, дневной стационар, на дому, консультация по телефону, срочное предоставление жилья, питание бездомных и др.), его периодичность, рисковой характер событий, приводящий к потребности в услугах, предопределяют разнообразие услуг и соответствующие особенности финансового механизма социального обслуживания. Дифференциация возрастного состава получателей услуг, необходимость персонального подхода, разные формы предоставления услуги делают социальное обслуживание схожим с услугами по оказанию медицинской помощи. Тем не менее, в отличие от медицинских услуг дифференциация профиля поставщиков услуг и соответственно состава и 23 структуры затрат выше. Социальное обслуживание от оказания медицинской помощи отличает также возможность замены услуг, представляемой специализированной организацией, услугами родных, соседей, волонтеров и т.д. Вместе с тем, если в здравоохранении показателем эффективности использования финансовых ресурсов при стационарной помощи является повышение оборачиваемости койко-место, то в социальном обслуживании это показатель низкого уровня предоставления услуг. Специфика социальных услуг определяет особенности финансового механизма социального обслуживания, через инструменты которого обеспечивается финансовыми ресурсами процесс оказания услуг. Нами предлагается выделять следующие инструменты регулирования финансовых отношений в сфере социального обслуживания: - методы финансирования социальных услуг, материальной базы их предоставления, включающие: сметный, нормативный (с разными объектами нормирования – отдельной услуги или программы), контрактный, субсидирование, ваучерное финансирование, программный, страхование, плата за услугу; - методы финансового стимулирования внедрения прогрессивных форм и технологий социального обслуживания на основе субсидий на выполнение государственного или муниципального задания, включение стимулирующей надбавки в цену государственного (муниципального контракта), налоговых льгот поставщикам услуг, участникам финансирования; целевые межбюджетные трансферты), - методы снижения финансовых рисков поставщиков долгосрочных социальных услуг (включение в норматив на оказание услуги затрат, связанных с содержанием материальной базы поставщика, создание отраслевого или регионального финансового резерва, использование сметного метода финансирования). Таким образом, финансовый механизм социального обслуживания – совокупность инструментов регулирования финансовых отношений в этой 24 сфере, к которым относятся методы финансирования социальных услуг, материальной базы их предоставления; финансовые стимулы внедрения новых форм и технологий социального обслуживания, новых форм финансирования; методы снижения финансовых рисков поставщиков услуг долгосрочного характера. Инструменты финансового механизма социального обслуживания представлены на рисунке 1. Источник: составлено автором . Рисунок 1– Содержание финансового механизма социального обслуживания Методы финансирования социальных услуг зависят от их источников. Социальное обслуживание – часть социальной защиты граждан, Инструменты финансового механизма социального обслуживания Методы финансирования социальных услуг, материальной базы их предоставления Методы повышения финансовой устойчивости поставщиков услуг долгосрочного характера Методы финансового стимулирования внедрения прогрессивных форм обслуживания и его финансирования 25 ориентированная на самые незащищенные слои населения: детей, попавших в трудную жизненную ситуацию; инвалидов, в т.ч. детей-инвалидов; жертв семейного насилия одиноких пожилых людей, беженцев и др. Определение «социальное» предполагает, что такие услуги следует относить к общественным благам, т.е. они должны обеспечиваться с участием финансовых ресурсов публично-правовых образований. В настоящее время в большинстве стран социальное обслуживание признается общественным благом (публичными услугами) [120, с. 28; 121, с. 164; 167], хотя с точки зрения теории общественного блага [161, с. 387-389], это скорее квазиобщественное благо, поскольку полностью избежать конкуренции в получении социальных услуг невозможно. В данной работе мы исходим из того, что в российской практике теоретический термин «общественное благо» трансформируется в правовой – «государственные и муниципальные услуги». Деятельность частных учреждений социального обслуживания не противоречит использованию методов финансирования из публичных источников, поэтому независимо от формы собственности поставщика услуг можно говорить о государственных и муниципальных (или публичных) услугах в соответствии с трактовкой, принятой в теории государственных финансов [72, с. 25; 87, c. 129-131; 94, с. 62-63; 97, c. 2-12]. В то же время социальные услуги могут оказываться негосударственными (частными) коммерческими и некоммерческими организациями социального обслуживания, а также родственниками, друзьями, волонтерами за счет собственных средств организаций, граждан, их семей, а также средств благотворительных организаций и других благотворителей, в этом случае социальные услуги выступают частными услугами. Методы финансирования социального обслуживания из соответствующих источников тесно связаны с организацией предоставления социальных услуг. По утверждению Т. Веблена, институты (в данном случае организационные формы социального обслуживания) являются результатом 26 обычаев, передаваемых из поколения в поколение [63, с. 110-111]. В разные исторические периоды и в разных странах методы финансирования социальных услуг и соответствующие им источники, а также роль публично- правовых образований в предоставлении и финансировании таких услуг менялись. Вплоть до XVIII в. основной моделью организации социального обслуживания было учреждение церковью, благотворительными фондами, частными лицами детских приютов и домов для одиноких пожилых людей, инвалидов, т.е. использовались методы финансирования из частных источников, таких как средства благотворительных организаций, прихожан церковных общин, иных граждан. Можно отметить интересные исторические примеры мобилизации средств для приютов, а именно сборы с театральных билетов, билетов на концерты и другие мероприятия а также сборы, уплачиваемые кавалерами государственных орденов [184]. Так, в России дамы, которым был пожалован орден св. Екатерины малого креста, должны были вносить в богоугодные заведения при пожаловании 250 руб. Государственное (муниципальное) финансирование социального обслуживания наряду с частным стало развиваться в отдельных странах в XVIII в., например, во Франции и в России, а в СССР сметное бюджетное финансирование стало единственным источником обеспечения социальных услуг [184]. В настоящее время в большинстве стран социальное обслуживание финансируется с участием публичных источников (бюджетных средств и средств социального страхования), но также привлекаются средства домохозяйств, а также коммерческих и некоммерческих организаций. Сочетание указанных источников определяет основные финансовые модели социального обслуживания в разных странах. Такие модели во многом зависят от общей модели социальной защиты, уровня социальных гарантий, но границы между моделями могут стираться под воздействием общих тенденций, определяющих потребность в социальном обслуживании: 27 старение населения в результате увеличения средней продолжительности жизни; межнациональные и межэтнические конфликты, учащающиеся природные катаклизмы, которые приводят к расширению числа людей, оказавшейся в сложной жизненной ситуации, в т.ч. детей; рост больных наркоманией; сокращение числа проживающих в сельской местности, для которой более свойственен уход в семье за инвалидами и пожилыми людьми и т.д. Главной причиной роста потребности в социальном обслуживании в ближайшее время в большинстве стран мира является старение населения. Так, в России согласно демографическим прогнозам ожидается увеличение численности лиц старше пенсионного возраста и доли лиц старше 60 лет в общей численности населения, динамика показателей до 2050 года представлена на рисунке 2. В соответствии с прогнозом К. де ля Мейсаньюв и И. Мартинс в Российской Федерации ежегодный рост бюджетных расходов на долгосрочное социальное обслуживание (пожилых людей и инвалидов), под воздействием демографических факторов будет составлять 0,1 п.п. в период до 2030 года и 0,2 п.п. в период до 2060 года, это ниже (в среднем по странам ОЭСР эти показатели составляют соответственно 0,1 и 0,3 п.п.) [138, с. 31]. Источник: составлено автором на основе данных [15]. Рисунок 2 – Прогноз роста численности населения пожилого возраста в России 29,8 35,2 39,3 20 23,9 28,6 15 20 25 30 25 30 35 40 45 2002 2015 2025 2050 динамика численности населения старше возраста, установленного для назначения пенсии, млн чел. (Росстат) Доля лиц старше 60 лет в общей численности населения, в % (ООН) 28 Бюджетные средства могут поступать поставщикам социальных услуг разными методами: - сметный или полностью покрывающий все затраты поставщиков услуг грант; - нормативный или метод компенсации производимых затрат на услугу, комплекс услуг; - субсидирование части затрат или частично покрывающий затраты грант, в качестве разновидности можно рассматривать ваучерное финансирование, когда право на получение бюджетных средств, хоть и в форме субсидии, поставщику услуг дает представление получателем соответствующего документа (ваучера); - контрактный – оплата государственных (муниципальных контрактов) [70, с. 58; 95, с. 71-72 ]; - программный – финансирование на основе услуг и проведение мероприятий, включенных программу публично-правового образования, данный метод можно выделять с определенной долей условности, т.к. в настоящее время в Российской Федерации к программным расходам бюджетов относятся расходы на оплату услуг, предусматривающие и другие методы финансирования (сметное, нормативное, субсидии некоммерческим организациям, покупка услуг). Сметный метод сочетает финансирование услуги и материальной базы поставщика услуг, нормативный, метод субсидирования и контрактный главным образом ориентированы на оплату услуг. Программный метод может быть связан с укреплением материально-технической базы поставщика услуг, а также введением новых форм и технологий социального обслуживания, требующих значительных капитальных вложений, объем которых сложно ставить в зависимость от поступлений в форме оплаты услуг из публичных и частных источников в силу рискового характера событий, вызывающих необходимость получения социальных услуг. 29 Для социального обслуживания очень сложно отделить метод финансирования от поставщика услуг. Поставщиками социальных услуг могут выступать государственные и муниципальные организации, а могут частные организации, индивидуальные предпринимателями, в последнем случае, как правило, инвестиции в основные средства осуществляются не из публичных источников, а за счет собственных или привлеченных средств поставщиков услуг. Методы бюджетного финансирования для разных поставщиков, как правило, разделяются. В Российской Федерации государственные и муниципальные учреждения представлены с 2012 года тремя типами: казенные, бюджетные и автономные. Связь методов бюджетного финансирования и типов поставщиков социальных услуг в Российской Федерации проиллюстрирована в таблице 2. Таблица 2 – Методы бюджетного финансирования социального обслуживания в зависимости от типа поставщика услуг в Российской Федерации Тип поставщика социальных услуг Методы бюджетного финансирования Казенное учреждение Сметное финансирование Программное финансирование Бюджетное, автономное учреждение Нормативное финансирование Коммерческая, некоммерческая организация, индивидуальный предприниматель Субсидия на компенсацию затрат, связанных с предоставлением услуги, покупка услуг или контрактный Источник: составлено автором. В свою очередь, отдельные типы поставщиков социальных услуг зависят от категорий получателей: на группы лиц, не имеющих возможность оплачивать даже частично услуги (несовершеннолетние, беженцы, лица без места жительства и заработков), ориентированы услуги казенных учреждений, для других получателей услуг возможны другие типы государственных и муниципальных учреждений, частные поставщики услуг. |