Диплом. ДИПЛОМ. Совершенствование системы государственных контрольнонадзорных органов в рф

• Название: Совершенствование системы государственных контрольнонадзорных органов в рф
• Анкор: Диплом
• Дата: 10.02.2023
• Размер: 297.86 Kb.
• Имя файла: ДИПЛОМ.docx
• Тип: Образовательная программа; #929650
• страница: 3 из 9

Глава 1 Теоретические положения деятельности системы государственных контрольно-надзорных органов в РФ

1.1 Контроль и надзор как эффективные способы обеспечения законности и дисциплины

Прежде чем переходить к раскрытию содержания понятий «законности» и «дисциплины» необходимо уточнить, что из себя представляет понятие «государственное управление» в общем виде. Данная категория раскрывается в работах различных авторов, например: профессора Д.Н. Бахрах, Ю. М. Козлова, Г.В. Атамачука.

В раскрытии содержания такой категории как «государственное управление», важное значение, принадлежит толкованию двух его составных – «государственное» и «управление», потому что каждый из слагаемых носит многоаспектный характер.

Особенно много трактовок дано понятию «управление». Таким образом, предлагается, перейти к раскрытию такой категории как «управление».

Итак, сам по себе термин «управление» является ключевым в науке административного права, однако, до настоящего времени отсутствует единое понимание относительно его содержания. То есть можно сделать вывод о том, что «управление» является многоаспектным явлением, что уже вполне осознано теорией и практикой его научной организацией.

В философской литературе управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых свойств общества. Данный анализ можно проследить в работах К. Поппера, К. Ясперса и др.

Управление признано историческим феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические закономерности природы, общества и мышления.

Положения и выводы философской мысли создают методологическую и мировоззренческую основу научного познания и практического совершенствования управления, способствуют ориентации творческих поисков.

Также существенные стороны управления были раскрыты и социологической мыслью (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен и др.), которая, в свою очередь, доказала глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов.

Здесь и двойственный характер управления (ведение общих дел и классовая функция); и концепция «идеальной» управленческой бюрократии – общей теории административного управления; и отождествление управления с автоматизированным регулированием в машинно - технологических системах, что привело к технократическим подходам к управлению и их модифицированию в представлениях об информационном или технотронном обществах¹.

Также нельзя не отметить, что большую ценность для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические исследования.

Именно усилиями, прежде всего экономистов был заложена теория управления предпринимательством, производством, услугами.

Систематизация экономических и технологических знаний, осуществленная Г. Фордом, Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном, А. Файолем и др. стала фактически тем «первозданным» толчком.

Опыт XX века показал и доказал, что управление есть обязательная интегрирующая функция любой коллективной экономической деятельности, обусловленная специализацией и кооперацией труда, производства и обслуживания.

Экономически исследуется само управление, которое с одной стороны требует существенных общественных затрат (духовных и материальных) на свое формирование и осуществление, а с другой призвано приносить некие объективные результаты, общественную пользу.

Так как в управлении задействованы люди со своими интересами, принципами, ценностями, мотивами деятельности, идеалами и другими субъективными элементами, которые играют немало важную роль в управлении, необходимо разобрать и психологический аспект управления. Психологическая сторона управления, инспирированная идеями психоанализа З. Фрейда, позволяет осознать управление как механизм психологического взаимодействия людей.

Анализу были подвергнуты положения такие как, непосредственно источники, все разновидности формы соответствующего взаимодействия (индивидуальная, коллективная), также структуры и процедуры согласования интересов и жизненных ориентаций.

Затем на основе этого, началась разработка психологической теории решений. Значение данного аспекта кроется в том, что понимание того, что только знание и учет многообразия человеческого сознания создают объективные условия для эффективного управления.

Также, управление можно рассматривать и в других, не менее ценных аспектах: культурный, исторический, информационный, политический, правовой и праксеологический².

Значение вышеуказанных подходов состоит во – первых, каждый из них содержит в себе познавательный смысл, во – вторых, данные подходы логически согласованы между собой, это вытекает из единства сущности управления, то есть, каждый аспект должен соотноситься с сущностью управления, отражать и характеризовать именно управление, а не иную категорию, и в – третьих, не стоит их противопоставлять друг другу, так как каждый из них выполняет познавательную функцию.

Таким образом, управление можно определить, как: целеполагающее, сознательное, преднамеренное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, политические партии, общественные объединения и т.д.).

Управление имеет различные классификации. Однако, объектом данного анализа является государственное управление, которое является его разновидностью.

В литературе существует бесспорное мнение о том, что государственное управление занимает особое место. Оно вытекает из соответствующих свойств, которые присущи данному виду.

Первоочередное свойство сосредоточено в субъекте государственного управления, который, прежде всего, оказывает определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий. Речь идет о государстве.

Существует множество подходов к его пониманию. Однако, анализ самых разнообразных трактовок термина «государство» позволяет выделить в нем властную силу. Так, например, М. Вебер писал: «Государство… есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство».

Совершенно справедливым является суждение о том, что государство – является некой структурой, способной властно определять линию поведения общества и добиваться ее с помощью принуждения³.

Ведь тем самым государство отличается от иных общественных структур, потому что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе государственная власть. В свою очередь власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой общество в силу разных причин (материальных, социальных, информационных и иных) добровольно или по принуждению признает верховенство воли и нормативных установлений и в соответствии с требованиями совершает те или иные действия.

Государственная власть имеет в источнике правовую обособленность, а в реализации – силу государственного аппарата, который обладает соответствующими средствами принуждения. Именно поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть⁴.

Следующим свойством является – распространенность на все общество.

Данная отличительная черта государственного управления прослеживается во взаимосвязи государства и общества. Однако, данную взаимосвязь необходимо различать с негативной и положительной стороны.

Негативная сторона взаимосвязи государства и общества проявляется в государствах с тоталитарным политическим режимом. В них происходит вмешательство во все сферы деятельности общества и управление данным обществом.

Однако, даже в государстве с крайним проявлением тоталитарного режима, которое пыталось сделать что-то подобное не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом⁵.

Положительная сторона заключается в большом объеме свободы, самостоятельности и самоуправления в общественной жизнедеятельности общества.

В свою очередь, границы свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством.

Именно государство посредством законодательной деятельности устанавливает основные общеобязательные правила (нормы) поведения людей соблюдение, которых обеспечивает своей властной силой.

В качестве третьего свойства государственного управления необходимо выделить его системность.

Системность для государственного управления приобрело принципиальное значение.

Наличие данного свойства придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Также в науке административного права принято рассматривать государственное управление в узком и широком смысле. В широком смысле «государственное управление — ϶ᴛᴏ регулирующая деятельность государства в целом (т.е. деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.)»⁶.

Государственное управление, при таком подходе, характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

В узком понимании под «государственным управлением понимают административную деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне, как Российской Федерации, так и ее субъектов»⁷.

Таким образом, обобщая все вышесказанное, государственное управление можно определить, как: организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность общества в целях ее упорядочения, сохранения, опирающееся на властную силу.

Данное определение объединяет в логическую целостность три момента: государство, как системно организованный субъект управления; общественную жизнедеятельность общества, воспринимающее управляющие воздействия и реагирующее на них; управляющие воздействия, которые в свою очередь образуют взаимосвязи между государством и обществом. В рамках государственного управления реализуется такое понятие как законность⁸.

Понятийно содержание законности многозначно. Обычно законность в государственном управлении рассматривают как принцип, режим и метод деятельности органов государственной власти и должностных лиц.

Предлагаю рассмотреть каждый аспект в отдельности.

В Теории государства и права под принципами понимают «основные, исходные начала, требования, выражающие сущность права и определяющие общую направленность правового регулирования».

Принцип законности является одним из важнейших конституционных принципов и имеет существенное значение для государственно – управленческой деятельности.

На данном принципе должна основываться практическая деятельность государственных органов и должностных лиц.

Сущность принципа законности отражена в ст. 15 Конституции РФ.

В ч.1 ст.15 Основного закона установлено, что Конституция - есть способ закрепления и выражения высших правовых норм. В этом смысле она сама выступает в качестве так называемого основного закона, которому не могут противоречить иные правовые акты, действующие на территории РФ, а наоборот, реализация которых должна происходить в исполнении ему⁹.

Исходя из с данного положения вытекают два взаимосвязанных положения: во - первых, Конституция РФ юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во – вторых, речь идет о единстве правовой системы РФ и ее субъектов.

Следовательно, не может быть никаких ни юридических, ни фактических обстоятельств, которые бы допускали или даже оправдывали нарушения хотя бы одного положения Конституции РФ.

Также в данной статье, а именно, в части 2 установлено: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Здесь необходимо обратить внимание на следующие критерии.

Во – первых, закрепляется универсальная для всех субъектов права обязанность строго и неукоснительно соблюдать Конституцию и применяемые в соответствии с ней законы.

Во – вторых, данное требование распространяется на все виды государственной деятельности.

В – третьих, само понятие «соблюдение», используемое в Конституции шире сложившегося понимания соблюдения, которое выражается в том, что субъекты права координируют свое поведение с юридическими запретами¹⁰.

В свою очередь, «соблюдение» в конституционном смысле характеризуется не только пассивным поведением субъекта, т.е. не совершением им запрещенных Конституцией действий, но и включает также активное поведение субъектов права, которое направленное на достижение ее целей, и в данном смысле совпадает с понятием выполнения конституционных норм.

И в – четвертых, запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства (т.е. включая его органы и должностных лиц) как субъекта права.

При характеристике принципа законности следует учитывать также соотношение норм международного права и российского законодательства.

В данном случае, Конституция установила общую норму (ч.4 ст.15), согласно которой правила международных договоров РФ имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

В рамках рассмотрения законности как режима происходит отождествление ее с таким принятым в государстве порядке, при котором все правовые акты и организационные действия осуществляются государственным аппаратом.

Проявление демократии в государстве происходит при наличии прочного режима законности, поскольку власть народа реализуется в установлении и надлежащем исполнении законов.

Именно поэтому режим законности включает наличие развитой системы законов и иных правовых норм, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. Д.Н. Бахрах характеризует режим законности в исполнительно – распорядительной деятельности следующим образом:

Во – первых, «нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов.

Во – вторых, целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов.

Ее длительность должна быть эффективной, в ней законность и целесообразность должны органично сочетаться.

В – третьих, администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. В – четвертых, иногда публичная администрация вынуждена действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы¹¹.

Например, когда ее «подводит» законодательная власть, принимая законы, для осуществления которых у администрации нет финансовых средств. И последнее, необходимо учитывать огромный объем и разнообразие властной деятельности для обеспечения режима законности в их деятельности необходима большая система гарантий».

В качестве метода законность сводится к «совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются в строгих рамках закона».

Необходимо понимать, что метод законности охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивая тем самым, единообразное понимание и применение правовых норм, как управляющими, так и управляемыми государством субъектами.

Применение метода законности выражается в обязанности каждого субъекта и объекта управления действовать в установленных правовых границах, т.е. в пределах своей компетенции¹².

Вместе с тем, при любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, а закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества, и отдельно взятого человека.

Таким образом, под законностью следует понимать: систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и иных правовых актов.

Такое понимание законности отчетливо предопределяет те свойства, которым она должна отвечать.

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, т.е. в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных ситуациях.

Иными словами, один и тот же закон не может трактоваться по – разному, по тому или иному «усмотрению» отдельно взятого субъекта права. Единообразное толкование и исполнение обуславливается тем, что закон так сказать сохраняет всеобщее, что исключает противоречия с национальными и религиозными традициями, обычаями, нормами¹³.

Следующим немало важным свойством законности является свойство всеохватываемости.

Данное свойство подтверждает то, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами органы государственной власти, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, но так и на общественные структуры и граждан¹⁴.

В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах¹⁵.

В данном случае свойство всеохватываемости связано с положением ч.3 ст.15 Конституции РФ, гласящие, что «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

В соответствии с этим, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требовать от своих «контрагентов» его соблюдения.

К свойствам законности также можно отнести: гарантированность и устойчивость. Однако они инициируются специальными мерами (способами) обеспечения законности.

С законностью тесно связана такая форма общественной связи как дисциплина. Эта форма демонстрирует признание, и соблюдение человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определённых дел¹⁶.

Дисциплина неразрывно связана с законностью и даже может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. При этом представляется справедливым определение дисциплины как самостоятельного явления, со своим набором элементов и их структур, местом и результатами применения.

Взаимосвязь законности и дисциплины определяется тем, что данные явления образуют некое общее пространство, за пределами которого каждое выполняет свои функции.

В юридической науке принято выделять два подхода к пониманию дисциплины. Сторонники первого подхода опирались на институциональный аспект и в связи с этим дисциплину предлагали рассматривать как – «совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработанные и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению, каждым кто в ней действует»¹⁷.

Другие раскрывают дисциплину через «фактическое поведение людей в управленческих процессах, которое отражается в управленческих решения и действиях, а также в управленческом общении».

Другими словами, это не только соблюдение временного юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей, что может приобретать формальный характер, но и обеспечение эффективной взаимосвязи между государством и обществом, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, в результате которого происходит налаживание в целях общественного развития многочисленных отношений, которые, в свою очередь, объективно создаются управленческой деятельностью соответствующих органов¹⁸.

С таким широким подходом трудно согласиться, поскольку руководящие указания, распоряжения не являются законами, а направлены во исполнения их¹⁹.

Следовательно, объекты управления обязаны исполнять приказы, распоряжения субъектов управления в силу служебной и трудовой зависимости, которую мы не можем проследить по отношению к гражданам государства.

По отношению к гражданам в каждом конкретном случае властные указания направлены на исполнение закона, посредством силы административного акта или требования изданных в пределах компетенции должностного лица²⁰.

Именно поэтому, здесь речь идет не о дисциплине, а о законности, то есть обязанности строго и неукоснительного соблюдения, и исполнения закона каждым гражданином. В литературе представлены различные подходы к классификации дисциплины.

Основным критерием разграничения выступают: субъект, объект и в зависимости где данные правила устанавливаются (по субъективному, отраслевому, функциональному признакам)²¹.

Профессор Г.В. Атаманчук в своей работе «Теория государственного управления» выделяет ключевые показатели государственного управления, формируемые дисциплиной.

К таким показателям относятся:

1. Системность - выстраивает организацию взаимодействия множества единиц;

2. Рациональность – способствует повышению продуктивности управленческих усилий и ресурсов;

3. Эффективность – гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на общество.

Из совокупности данных показателей складывается результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него – уровень государственного управления общественными процессами.

Также, исходя из исполнительного содержания дисциплины, которое выражается в подчинении служащих соответствующему руководителю, в выполнении управленческих решений, а также к ответственному подходу реализации возложенных на них функций и полномочий, необходимо сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы требований, которые бы постоянно систематично отслеживали и корректировали его фактическое поведение²².

Вместе с тем, совершенно справедливо, говорить о единстве законности с целесообразностью.

Под целесообразностью принято понимать соответствие действий субъектов управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними в общем, и перед управлением в частности.

Данным субъектам предоставляется возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные направления и конкретные меры по решению поставленных задач. Кроме этого, законодательное регулирование не всегда в полной мере определяет те действия и условия, при которых необходимо принимать управленческие решения. В связи с этим целесообразность в управленческой деятельности субъектов получает свое развитие²³.

Однако, нужно иметь ввиду, что целесообразность возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности, т.е. находится в ее пределах, учитывая ее принципиальную составляющую. Только в этом случае она принесет положительный результат для общества и государства.

Законность и дисциплина в сфере государственно – управленческой деятельности обеспечивается системой организационно – правовых средств. Совокупность таких средств, различных по юридической значимости и содержанию, составляет способы обеспечения данных явлений.

Под обеспечением законности понимается «деятельность по не допущению любого рода отклонения или нарушения требований законности в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц; обнаружению соответствующих отклонений; устранению выявленных нарушений законности; восстановлению нарушенных прав и законных интересов, также деятельность по привлечению к ответственности виновных в нарушении законности, и деятельность, направленная на предупреждения нарушений требований законности»²⁴.

Из данного определения, очевиден тот факт, что систему подобного рода действий включает использование полномочий юридически властного характера и соответственно данными полномочиями не обладают граждане, государственные и негосударственные формирования различного типа²⁵.

Таким образом, жалобы граждан или заявления общественных объединений не будут являться самостоятельными способами обеспечения законности. Их роль сводится к донесению информации о различных нарушениях законности и дисциплины в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Иными словами, соответствующие субъекты правомочны только возбудить обеспечительное производство, но сами его осуществить не вправе. Так, в соответствии с Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», профсоюзы вправе контролировать соблюдение законодательства о труде и его охране, требовать от администрации предприятий и учреждений устранения выявленных нарушений, составлять соответствующие акты, но сами они устранить такие нарушения не могут; им предоставлено право, обращаться с заявлениями в органы, рассматривающие трудовые споры²⁶.

Кроме того, в соответствии Федеральным законом «О защите прав потребителей», объединениям потребителей предоставлено право на осуществление собственного контроля, итогом которого является внесение в компетентные государственные органы предложений о привлечении виновных в нарушении прав потребителей к ответственности, об изъятии из оборота товаров и т.п.

Таким образом, перечисленный в определении комплекс мер, обеспечивающий законность действий является прерогативой исключительно полномочных исполнительных органов и должностных лиц.

Система способов обладает рядом признаков, но в то же время таким методам и формам присуща своя специфика, которая обуславливается кругом решаемых задач, объемом полномочий, как органа, так и отдельных должностных лиц²⁷.

Государство юридически закрепляет гарантии обеспечения законности и дисциплины. Под гарантиями понимаются обусловленные действующим законодательством факторы, обеспечивающие соблюдение законности.

К таким гарантиям относятся:

1. Общие гарантии:

-Экономические – вытекают из многообразия форм собственности;

-Политические – определяются конституционными положениями;

-Правовые – заключаются в создании эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, а также порядка применения норм, который заключался бы в предупреждении нарушений.

2. Специальные гарантии:

-Состояние законодательства;

-Доступность и качество правосудия:

-Уровень деятельности по предупреждению правонарушений:

-Эффективность контроля.

Чаще всего, способы обеспечения законности классифицируются в зависимости от субъекта контролирующего воздействия.

В частности, М.С. Студеникина выделяет следующие способы обеспечения законности:

1. Контроль представительных органов;

2. Контроль органов государственного управления;

3. Контроль суда;

4. Контроль прокуратуры.

Профессор А.Е. Лунев в своей работе «Обеспечение законности в советском государственном управлении» относил к способам следующее:

1. Контрольно – надзорная деятельность Советов народных депутатов;

2. Деятельность органов прокурорского надзора;

3. Судебный контроль;

4. Арбитражный контроль;

5. Партийный контроль;

6. Государственный контроль;

7. Внутриведомственный контроль;

8. Общественный контроль.

А.А. Кармолицкий в своей работе «Административно – правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций» рассматривает различные классификации способов. Вместе с тем, сам автор выявил общее для всех – государственный контроль.

В соответствии с этим, он предложил рассматривать следующее деление государственного контроля на следующие виды:

1. Контроль, осуществляемый органами государственной власти;

2. Контроль, осуществляемый органами управления общей компетенции;

3. Контроль, осуществляемый органами межотраслевой компетенции;

4. Контроль, осуществляемый органами отраслевой компетенции;

5. Контроль, осуществляемый финансовыми и представительными органами;

6. Народный контроль;

7. Административный надзор²⁸.

Рациональней подразделять способы обеспечения законности на контроль и надзор, поскольку они являются необходимыми условиями поддержания законности, дисциплины, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, являются важной частью аппарата государственного управления.

Как отмечает В.Е. Чиркин, «эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям».

Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности. Между тем, существуют различные мнения ученых по поводу определения «контроля» и «надзора», следствием чего явилось наличие дискуссии на тему соотношения данных понятий.

По мнению, Н.А. Резиной «отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике».

Говоря о соотношении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», можно выделить две точки зрения:

- «контроль» и «надзор» - это равнозначные понятия;

- «надзор» является разновидностью контроля.

Конституция Российской Федерации уделяет совсем незначительное внимание соотнесению данных терминов. Точно также и, действующее законодательство РФ, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Нет этого и в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Однако проанализировав положения данного подзаконного нормативно – правового акта можно прийти к выводу о том, что данные термины отождествляются.

К таким положениям можно отнести:

- Осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими нормативно – правовыми актами общеобязательных правил поведения.

Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам.

В ряде статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях точно также, как и в рассмотренном Указе, «контроль» и «надзор» употребляются как равнозначные понятия.

Также, Федеральный Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», по существу, ставит знак равенства между контролем и надзором при защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Однако, все же нет достаточно конкретного разграничения указанных понятий на законодательном уровне, что обуславливает наличие разнообразных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Рассмотрим некоторые из них. Д. Н. Бахрах по этому поводу отмечал: «Надзор — это ограниченный, суженный контроль».

Далее он выделяет три типа надзора:

1. Судебный;

2. Прокурорский;

3. Административный²⁹.

В итоге Д. Н. Бахрах формулирует следующее определение административного надзора: «Административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм».

Аналогичное мнение было высказано А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, которые считают, что «административный надзор является разновидностью государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением всеми лицами (в том числе должностными) действующих в сфере управления правил (норм)».

В. Г. Даев и М. Н. Маршунов предлагают различать контроль и надзор по их отношению к своему предмету, по пределам надзорной и контрольной проверок.

По их мнению, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может происходить и внутри системы (самоконтроль).

Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля так четко не определена.

Предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов, обратное, же исключено.

По мнению Д.М. Овсянко сложность разграничения понятий «контроля» и «надзора» состоит в том, что «некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно – надзорными, ввиду выполнения ими и контрольных и надзорных функций».

В.П. Беляев отмечает: «Формами юридической деятельности являются также контрольная и надзорная как самостоятельные, автономные формы государственной деятельности, имеющие только им присущие признаки, содержание, функции, процессуальную форму и т.д.».

Таким образом, можно выделить следующие различия между «контролем» и «надзором».

Первым отличительным свойством является направленность действия, т.е. надзор всегда осуществляется извне, по отношению к проверяемому субъекту, в то время, как контроль может осуществляться и внутри системы.

Следующим отличием является результат деятельности.

При осуществлении надзора, орган вправе лишь указать на выявленные нарушения, поставить вопрос об их устранении (выдать предписание, внести представление), поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, нарушивших требования действующего законодательства³⁰.

В рамках контроля, возможно разрешение выявленных нарушений.

Одновременно, как по результатам контроля, так и надзора решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности (выносится протокол, постановление).

И последним отличием является широта распространяемого действия. Надзор предполагает проверку на предмет соблюдения требований законодательства, в то время как в рамках контроля деятельность проверяется шире и включает в себя не только проверку соответствия требований закона и указаниям вышестоящих органов, но и вмешательство в оперативно – хозяйственную деятельность проверяемого субъекта, оценка параметром, как эффективность и целесообразность³¹.

Целесообразней разделять точку зрения тех авторов, которые видят различия между контролем и надзором в силу тех отличий, которые были указаны ранее, поскольку именно выделенные признаки доказывают самостоятельность надзора как способа обеспечения законности и дисциплины.