Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати... Сравнительное административное право

• Название: Сравнительное административное право
• Дата: 08.05.2023
• Размер: 1.57 Mb.
• Имя файла: Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати...doc
• Тип: Курс лекций; #1115277
• страница: 24 из 28

Тема 34. Государственная служба в ФРГ

34.1. Понятие государственной службы в ФРГ.

34.2. Формы управленческой деятельности в ФРГ.

34.1. Понятие государственной службы в ФРГ

Составной частью государственного механизма является чиновничество, которое наделено широкими административными полномочиями, государственными или публично-правовыми функциями (пункты 4 и 5 ст. 33 Основного закона ФРГ). Чиновником в современной правовой литературе ФРГ именуется тот, «кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции»

Чиновник определяется как лицо, выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственные и научно-технические. Однако право государственной службы, или чиновничье право, как и прежде считается отраслью административного, а не трудового права; чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму, поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ не идентичны. Служебные отношения между чиновником и государством могут быть прекращены лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

«Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников», – эти конституционные положения сформулированы в законах о чиновниках. Важнейший из них – это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. В нем определен статус чиновников, права и обязанности, сформулированы принципы назначения, продвижения по службе, условия, которым должен соответствовать чиновник.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права и действующий в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер. В 1986 г. был издан Закон «О жаловании чиновников», в 1987 г. – Закон «Об оплате ежегодных отпусков», в 1973 г. – Закон «О возмещении дорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих». Кроме этих законов изданы правительственные распоряжения по защите интересов персонала государственных учреждений, о рабочем времени, об отпусках и по другим вопросам.

В § 7 Федеральных закона о чиновниках перечислены условия, которым они должны соответствовать: быть психически и физически здоровыми; иметь необходимые для административного работника черты характера; устойчивое материальное положение; быть немцами по национальности; присягнуть, что всегда будут защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной закон.

В § 15–25 Федерального закона о чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга – низший, средний, повышенный и высокий.

К чиновникам определенного ранга предъявляются конкретные требования с учетом первоначального образования.

После систематической, многосторонней подготовки, завершающейся успешной сдачей государственного экзамена, чиновник перед окончательным назначением проходит испытательный срок. Для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга, необходима сдача нового экзамена. В исключительных случаях имеется возможность зачисления на государственнуюслужбу тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.

Особую категорию чиновников составляют должностные лица. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ принятый в 1871 г. и в настоящее время действующий в редакции 1987 г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний – 28 раздел (ответственность за телесные повреждения, причиненные должностными лицами при отправлении службы; ответственность за нарушение служебной тайны, тайны служебного разбирательства, тайны почтовых, телефонных, телеграфных и прочих сообщений).

Должностным лицом Уголовный кодекс ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву: а) является чиновником или судьей; б) состоит в иных публично-правовых отношениях или в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению». Раздел 28 УК ФРГ допускает возможность привлечения к уголовной ответственности как должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие задачи».

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую судебную инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случае необходимости требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дал, министром финансов и другими высшими должностными лицами. До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытательный срок, продолжительность которого зависит от ранга: для чиновников низшего ранга – один год, среднего – два года, повышенного – три года, высшего – четыре года.

Зачисление в первые две группы не требует специального образования; достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Связи чиновников с государством рассматриваются как «публично-правовые, а служащих и рабочих – как частно-правовые». Чиновники назначаются пожизненно, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников – это установленное денежное содержание, а служащих и рабочих – в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, служащие и рабочие – пенсию на основе договора о социальном страховании.

Согласно Федеральному закону о чиновниках, «чиновник служит не отдельной партии, а всему народу». Он обязан исполнять свои обязанности «справедливо и беспристрастно», руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, «соблюдать умеренность в политической деятельности». В отношении чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о «деполитизации» или «департизации». На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40 % чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20 % руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий. Лица, работающие в государственном аппарате, могут создавать профсоюзы. Участие (членство) в них не может служить основанием для каких-либо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

Для чиновничества ФРГ свойственны архаичные организационные принципы. Это замкнутая каста, находящаяся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение пока не дали результатов, настолько сильны традиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при нарушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по признанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутствию инициативы и, в ряде случаев, к принятию решений главным образом по указанию сверху. На чиновниках «ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма». Следует отметить, что в ФРГ на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида публичных служащих, имеющих особый статус. Требования обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «неповоротливым и громоздким персоналом управления» и др. Это тем более нетерпимо потому, что чиновничество как административно-правовой институт пронизывает весь аппарат управления, налагая соответствующий отпечаток на все стороны общественной жизни страны.

По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общественного транспорта и информации.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые должностными лицами, в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом, порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее.

34.2. Формы управленческой деятельности в ФРГ

Управление, или административно-правовая деятельность, выражается главным образом в форме издания актов управления.

Закон об административной процедуре ФРГ от 25 мая 1976 г. различает два вида административно-правовой деятельности – издание административных актов и издание общенормативных актов управления (ст. 35).

Согласно этому закону, «административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне».

Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых общими признаками, или же направленный на неопределенный круг лиц.

Словарь административного права ФРГ определяет административный акт как «решение, распоряжение или иное властное действие, принятое органом управления для регулирования индивидуальных отношений в целях обеспечения публичных интересов и направленное на возникновение правовых последствий. Эта форма правовых действий отличается от актов общенормативного характера, рассчитанных на неопределенный круг лиц». Австрийские ученые Л. Адамович и Б. Функ, исследуя германскую теорию актов управления, определяют их в качестве «действий органов управления, наделенных властными функциями, устанавливающими односторонне-обязательные отношения для всех лиц, находящихся в сфере управления». Если связывать управленческую деятельность с изданием актов управления, то ее исследование равнозначно исследованию актов управления, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, признанием их ничтожности и т. п. По немецкому праву акт управления должен отвечать следующим требованиям: соответствовать закону («легальность» акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления, издавших акт; соответствовать формальным требованиям, предъявляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции.

В германской административно-правовой теории и законодательстве сформулировано понятие органа управления, правомочного на издание актов управления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, п. 1–4 ст. 85, п. 3 ст. 87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение «публичного управления», наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ принято именовать учреждениями, службами, учреждениями «публичного права».

Для признания в качестве органа управления, полномочного на издание актов управления, учреждение должно обладать рядом признаков: деятельность в качестве органа, снабженного государством властными функциями и обладающего необходимыми для функционирования элементами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.); организационная самостоятельность учреждения; учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков лишает учреждение права на издание юридических актов.

В административно-правовой литературе ФРГ установление ответственности органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публичных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этому учреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоит администрация, лишенная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltung). За действия таких учреждений государство не может нести ответственности. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственную администрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она «проявляется там, где управление выступает в роли субъекта частного права», т. е. в роли «фискального управления». Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т. п. Отличительный признак органа управления, выполняющего «публичные функции», состоит в том, что он выполняет их «как свою основную обязанность». В противном случае правовой статус органа администрации приравнивается к статусу субъекта гражданского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторые другие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управления, используют предоставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административно-правовой, т. е. обязательный характер. Такое право основывается на уставах, статутах, автономных положениях, изданных государством, которые предоставляют или допускают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида: фактическую и юридическую. Под фактической понимают деятельность, которая не регламентируется правовыми нормами и прямо не вызывает правовых последствий. Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностей публично-правового характера.

Не являются актами управления действия, которые только констатируют факты (например, акт о расследовании авиационной катастрофы; решения судебных органов, включая решения судов административной юстиции, вынесенные по конкретным делам и др.).

Процесс издания акта – это процесс формирования воли органа управления, выступающего от лица государства. Он складывается из выяснения повода для издания, установления компетенции органа, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его в силу.

Так, поводом для издания акта может служить жалоба заинтересованного физического или юридического лица, событие или факт, вызывающий необходимость нормативного урегулирования отношений. Компетентность органов управления на издание акта основывается на разрешении, предоставляемом законом или актом вышестоящего органа издать акт по конкретному вопросу (так называемый «мандат» на издание или делегирование органу управления права на издание актов для регулирования каких-либо отношений).

Для регулирования порядка издания актов управления и возможности отличить эту форму юридической деятельности от иной в ФРГ приняты специальные нормативные акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон об административной процедуре, неоднократно дополнявшийся. В ней определяются формы издаваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

По действующим правилам акт управления может быть издан как в письменной, так и в устной форме или «каким-либо другим способом». Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носит управомочивающий характер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданный в письменной форме, должен обладать признаками, позволяющими установить учреждение, а также имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченного заверять этот акт.

Принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается также «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут познакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации, например, должны публиковаться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. По законодательству ФРГ для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима их публикация в установленном порядке и доставка на территорию их действия.

До опубликования акта в официальном издании его текст считается проектом, не порождающим правовых последствий. В том случае, если акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, он вступает в силу с момента его издания.

Более широкой является проблема доступа граждан к информации об изданных актах, т. е. информационная деятельность органов администрации. Германское право декларирует возможность для всех частных лиц получать информацию у любого учреждения о всех имеющихся у него материалах, включая и акты управления индивидуального значения, не публикуемые обычно в официальных изданиях.