дипломная (2). Становление и развитие опеки и попечительства в России История развития опеки и попечительства в России
 Скачать 284 Kb.
|
2.1. Понятие и цели органов опеки и попечительства.Исходя из того, что недееспособные физические лица по той или иной причине не способны реализовывать свои права, государством предусмотрен правовой институт опеки и попечительства. Воплотить в реальность его принципы и задачи призваны органы опеки и попечительства. Законодательство предоставляет право госоргану контролировать лиц (опекунов, попечителей), уполномоченных приобретать, осуществлять права (гражданские), соблюдать, защищать интересы, помимо прав личного характера, от лица недееспособных граждан. Деятельность госоргана исполнительной власти, его полномочия закрепляются законодательством и локальными актами учреждения. К гражданам, которые желают занять вакансии данной службы, предъявляются требования относительно квалификации и профессиональных навыков. Основными функциями социального органа являются:
5)ежегодное утверждение отчетов попечителей/опекунов Полномочия органа опеки и попечительства Для качественного выполнения возложенных обязательств, государством делегированы такие полномочия:
7) представлять подопечных (защита их интересов) в судебных инстанциях, госорганах, правоотношениях с иными лицами, согласование аналогичных действий опекунов/попечителей 8) выдача разрешений относительно раздельного проживания попечителей с подопечными 9) подбор, подготовка, регистрация лиц, пожелавших выступить опекунами/попечителями. Информирование их об особенностях процедуры усыновления, установления опеки, нюансах статуса опекуна/попечителя, указанных нормативными актами; 10) проверка условий проживания подопечных 11) привлекать опекунов/попечителей к административной ответственности 12) контроль за качественным выполнением опекунами/попечителями обязанностей В современном мире все больше усиливается роль органов опеки и попечительства в процессе своевременного выявления детей, нуждающихся в государственной помощи и защите их прав. Это связывают с тем, что сложные социально-экономические условия, криминализация общества, отсутствие мероприятий, популяризирующих роль семьи и семейного воспитания в обществе, приводят к постоянному росту численности всех категорий граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Среди них важное место занимают дети, попавшие в трудную жизненную ситуацию или же оставшиеся без родительского попечения. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, устанавливающие опеку и попечительство:
Суд должен в течение трех дней со времени вступления в законную силу решения о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности сообщить об этом органу опеки и попечительства по месту жительства такого гражданина для установления над ним опеки или попечительства. До назначения опекуна или попечителя (или помещения лица, нуждающегося в опеке (попечительстве) в соответствующее учреждение), а в отношении несовершеннолетних - до устройства на воспитание в иных формах (усыновление, приемная семья) обязанности опекунов (попечителей) возложены на органы опеки и попечительства. Назначить опекуна (попечителя) возможно и после помещения лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), в лечебные, воспитательные учреждения, учреждения социальной защиты населения.11 Органы местного самоуправления ведут свою деятельность на основании устава муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. В уставе муниципального образования и других документов, регламентирующих работу органов опеки и попечительства, освящены основные задачи и функции органа опеки и попечительства, круг вопросов, решение которых относится к его компетенции, закреплены полномочия, права и обязанности главы муниципального образования или его заместителя как руководителя органов опеки и попечительства, сотрудников соответствующего отдела, на которых возложено выполнение работы по опеке и попечительству над детьми. Положительно зарекомендовала себя практика создания при органах опеки и попечительства комиссий по защите прав детей, в состав которых рекомендуется включать заместителя главы муниципального образования по социальным вопросам для рассмотрения таких сложных или спорных вопросов по опеке и попечительству над детьми, как дача разрешений на сделки с жилыми помещениями и иным имуществом, споры о воспитании детей, осуществление родителем своих прав при раздельном проживании родителей и т.д. В настоящее время действует Федеральный закон от 24.07.98 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения. Трудностью в работе органов опеки и попечительства является отсутствие в городах структуры, которая не только координировала бы, но и контролировала работу районных органов, решала бы вопросы опеки и попечительства на уровне субъекта Федерации. Важно определить какие полномочия опеки и попечительства решаются на уровне районной, а какие - на уровне городской администрации и какой именно структурой. Это будет способствовать единообразному пониманию и применения действующего законодательства в области опеки и попечительства несовершеннолетних. В соответствии со статьями ГК РФ, статьями СК РФ необходимо тщательно проводить работу по сбору и обработке информации о детях, которые остались без родительского попечения, учитывать нормы Семейного кодекса РФ и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В ходе решения вопроса, о форме устройства ребенка, оставшегося без родительского попечения, необходимо, вначале, принимать меры к его передаче на воспитание не в учреждение, а в семью, так как семья играет важнейшую роль в укреплении здоровья и воспитания подрастающего поколения, обеспечении экономического и социального прогресса общества, в улучшении демографических процессов. Здесь формируются основные черты характера человека, его отношение к труду, моральным, идейным и культурным ценностям. Целесообразно рекомендовать органам опеки и попечительства в наиболее сложных случаях составлять план по защите прав ребенка, в котором органы опеки и попечительства устанавливали бы перечень мероприятий по обеспечению прав и законных интересов ребенка, оставшегося без попечения родителей, сроки их исполнения, четкое разграничение ответственности при выполнении плана между сторонами, участвующими в процессе воспитания и содержания ребенка, а также организовать переписку между опекунскими семьями по обмену опытом, накопление и проводить анализ опыта воспитания приемного ребенка; обеспечивать необходимой педагогической, психологической, социальной и юридической информацией; для активизации деятельности по семейному устройству детей целесообразно предоставлять гражданам информацию о детях, подлежащих семейному устройству.12 Необходимость органов опеки и попечительства подтверждена жизненным опытом и многолетней практикой. 2.2. Источники правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве». Правовой основой деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних является ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» и т. д. Согласно пункту «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Законодательство РФ закрепляет, что гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов13. Говоря о Федеральном законе «Об опеке и попечительстве», в целом необходимо отметить, что закрепление норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе не вполне целесообразно на фоне работы по кодификации федерального законодательства и перспективы создания Свода законов. Имеющиеся в данном Федеральном законе нормы семейного права фактически «вытащены» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что делает законодательство об опеке и попечительстве неоправданно расчлененным на автономные источники права и по этой причине менее обозримым. Законодателю, чтобы сохранить теоретически обоснованной правовой наукой тенденции к сокращению количества нормативных правовых актов в системе национального законодательства и обеспечению доминирования кодифицированного правового материала было необходимо, не принимая отдельного Федерального закона об опеке и попечительстве, включить соответствующие нормы права в гл. 20 Семейного кодекса РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 части первой Гражданского кодекса РФ «Граждане (физические лица)». Закрепление норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе привело к необоснованному увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве и Гражданском и Семейном кодексах. Так, в частности: • ч. 2 ст. 11ФЗ «Об опеке и попечительстве», закрепляющая необходимость согласия лица на присвоение статуса опекуна либо попечителя, дублирует положения п. 3 ст. 35 Гражданского кодекса РФ. • Права и обязанности опекунов и попечителей закреплены в ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве», в ст. 148 Семейного кодекса РФ, часть обязанностей опекуна и попечителя, кроме того, содержится в тексте ст. 36 Гражданского кодекса РФ. • Правовые основы распоряжения имуществом подопечного закреплены в ст. 19 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и в ст. 37 Гражданского кодекса РФ. • Доверительному управлению имуществом подопечного посвящены ст. 38 Гражданского кодекса РФ и ст. 23 ФЗ «Об опеке и попечительстве». Кроме дублирования нормативного материала встречаются и случаи его распыления. К примеру, основания прекращения опеки и попечительства не сведены в одной статье закона, а распределены между ст. 29 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 40 Гражданского кодекса РФ. Выделение нормативного регулирования институтов опеки и попечительства в отдельный Федеральный закон имеет и другие недостатки, одним из них можно считать неполнота нового специального Федерального закона, который, закрепляя правовой статус опекуна и попечителя, ничего не говорит о комплексе прав и обязанностей опекаемых и подопечных лиц. Этому вопросу посвящена ст. 148 Семейного кодекса РФ. Существование такого правового пробела красноречиво говорит о том, что законодателю не было необходимости принимать самостоятельный нормативный правовой акт по вопросам опеки и попечительства, если он считает достаточным закрепление правового статуса основных субъектов регламентируемых таким законом правоотношений в другом нормативном правовом акте.14 Ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» позволяет регулировать отношения, которые возникают в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства), на уровне нормотворчества субъектов РФ. Тем самым данная статья снимает возможные споры о компетенции между уровнями государственной власти по поводу нормативной регламентации отношений в сфере опеки и попечительства, фактически делегируя законодательным органам субъектов федерации право на принятие своих законов при наличии пробелов соответствующего федерального законодательства. Согласно Письму Минобрнауки России от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, должны предусматривать: - определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства; - установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов; - нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей; - порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях; - порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних. В качестве примеров законов субъектов РФ по вопросам опеки и попечительства можно назвать: Закон Астраханской области от11.02.2002 г. № 6/2002-ОЗ «О защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Астраханской области от 28.03.2005 года №12/2005-03 «О размере и порядке выплаты денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребёнка», Закон Астраханской области от 19.12.2008 №77/2008-03 «О внесении изменений в закон Астраханской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований «Икрянинский район» и «Красноярский район» Астраханской области отдельными государственными полномочиями». В соответствии с ч.4 ст. 3 Федерального закона о «Об опеке и попечительстве» структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно данному закону к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству. Наконец, Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются неотъемлемой частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации закреплены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конкретизируя данное требование Основного закона, ч.5 ст.3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» содержит стандартную оговорку о приоритете международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством. Итак, за последнее время институт опеки и попечительства претерпел значительные изменения, благодаря принятию ФЗ «Об опеке и попечительстве», в котором закреплены принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, а также упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства. Теперь законом предусмотрены только две формы устройства детей в семью: опеку и усыновление. Приемная семья и патронатное воспитание являются видом опеки. 2.3. Структура органов опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства выступают органы местного самоуправления. Хотя не всегда можно выяснить, какие именно подразделения органов местного самоуправления выполняют те или иные конкретные функции. Семейный кодекс Российской Федерации, устанавливая правила защиты интересов несовершеннолетних членов семьи, в ст. 121 также говорит о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным и Гражданским кодексами РФ. Таким образом, чтобы понять, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, нужно ознакомиться с законодательством данного региона и с уставом муниципального образования. Например, ст. 5 Закона г. Москвы «Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" устанавливает, что "осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на администрацию района - в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц». Иное правило содержится в Законе Свердловской области «Об органах опеки и попечительства в Свердловской области»: «Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности». Помимо этого, согласно настоящему закону, по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства). Еще один пример: согласно Закону Алтайского края «Об органах опеки и попечительства» в качестве таковых называются органы местного самоуправления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и др. Другими словами, законодательство данного субъекта Российской Федерации предусматривает, что администрация муниципального образования выступает своего рода «общим» органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту. Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возложено на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города. Представленное распределение функций не находится в противоречии с федеральным законодательством. Однако понятно, что подобное «раздвоение» органов опеки и попечительства может вызвать трудности на практике. В данном случае, может возникнуть вопрос, какой именно орган из перечисленных является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу), или, например, неясно, какой орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ. Поэтому нам представляется, что наиболее удачно органы опеки и попечительства определены в упомянутом выше Законе г. Москвы. Основным признаком, характеризующим органы опеки и попечительства, является то, что, как органы местного самоуправления, они входят в систему государственного управления, но не относятся к органам государственной власти. 15 Из этого обстоятельства, а также из положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях следует, что органы опеки и попечительства не обладают правом наложения административных взысканий на лиц, допустивших правонарушения. Однако они вправе воспользоваться иными мерами воздействий, например: отстранение опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей, отобрание ребенка, сообщение в компетентные органы о факте совершения преступления, обращение в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности подопечного или его имуществу действиями опекуна, и пр. 16 При исполнении своих обязанностей орган опеки и попечительства взаимодействует с различными органами и организациями. Таким образом, суд обязан направлять органу опеки и попечительства выписки из вступивших в силу решений о признании лица недееспособным или об ограничении дееспособности (п. 2 ст. 34 ГК РФ). В случае если ребенок утратил попечение родителей должностные лица различных учреждений, а также граждане, которым стало известно об этом, в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должны сообщить о данном факте органу опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. К таким должностным лицам можно отнести руководителей образовательных, лечебных учреждений, работников органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и обязанности их должностных лиц определяются в настоящее время Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних. Данный нормативный акт дважды изменялся, тем не менее, его содержание во многом противоречит новому законодательству, в том числе Семейному кодексу РФ. Так, комиссия по делам несовершеннолетних не вправе диктовать органу опеки и попечительства, какую конкретно форму устройства необходимо применить в отношении того или иного ребенка, так как правом выбора обладает сам орган. Предложение комиссии несет рекомендательный характер. Таким образом, деятельность органов опеки и попечительства осуществляется в тесном взаимодействии с иными органами государственной власти и управления. По отношению к конкретному лицу, нуждающемуся в установлении опеки или попечительства, органом опеки и попечительства является то подразделение органа местного самоуправления (или сам орган местного самоуправления, если в нем не выделены соответствующие отделы или комитеты), на территории которого гражданин постоянно проживает. Это правило следует из содержания п. 3 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации. Положение органа опеки и попечительства зависит и от наличия у него статуса юридического лица. Согласно ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования». Статус юридического лица имеется у того или иного органа только при указании на то в его уставе или положении. Наличие статуса юридического лица свидетельствует о праве органа опеки и попечительства самостоятельно, без доверенности заключать договоры, выступать в суде; отвечать по обязательствам и др.17 Действующее законодательство, к сожалению, не уточняет, в какой именно организационно-правовой форме создаются органы местного самоуправления - юридические лица. Безусловно, данная организация является некоммерческой. Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» предусматривает закрытый список организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц. Совершенно очевидно, что орган опеки и попечительства может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником 18. Эта форма более других соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности. Имущество передается учреждению на праве оперативного управления, продолжая оставаться в собственности учредителя (в данном случае в муниципальной собственности). Учредителем органа опеки и попечительства (как и любого другого органа местного самоуправления) может быть только муниципальное образование - город, район, село и т. п. Муниципальное образование является самостоятельным субъектом права, в том числе самостоятельным субъектом гражданско-правовых отношений (ст. 124—126 ГК РФ). Такие субъекты, как город и городская администрация с юридической точки зрения не тождественны, поскольку положение второй в гражданско-правовых отношениях аналогично органу юридического лица. Однако на практике встречаются совершенно иные ситуации. Так, устав муниципального образования, а также устав соответствующего отдела районной администрации (например, отдела образования) указывают на то, что отдел является юридическим лицом, но его конкретную организационно-правовую форму не определяют. Это является нарушением требований ст. 52 и 54 ГК РФ, что может повлечь за собой непризнание организации как таковой в связи с недействительностью ее регистрации. 2.4. Организация работы органов опеки и попечительства. Отношение государства к детям, которые находятся в опасной жизненной ситуации, (к ним, в первую очередь, относятся дети-сироты и дети), оставшиеся без попечения родителей, является показателем гуманности современного общества. В Международной Конвенции ООН о правах ребенка (1989 г.) установлено, что «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством» 19. По данным Министерства образования РФ последнее десятилетие держится довольно стойкая тенденция, в соответствии с которой из 100 000 ежегодно выявляемых в РФ детей, оставшихся без попечения родителей, 70% передаются на воспитание в семьи, 30% - в детские интернатные учреждения. К 2002 г. в России статус ребенка, оставшегося без родительского попечения, имели около 658 тысяч человек, из них в различных социальных учреждениях содержится около 150.8 тысяч детей. Ежегодно в России усыновляется около 30000 детей, при этом около 18000 детей усыновляется отчимами, мачехами и 12000 - посторонними гражданами. Приоритеты государственной политики в области социального сиротства определены в Федеральной целевой программе «Дети-сироты», которая входит в состав Президентской программы «Дети России». Если в первых программах (1995-1997 гг.) основное внимание уделялось укреплению материально-технической базы учреждений интернатного типа, то в последующих значимыми являлись программы психолого-педагогической помощи и поддержки, приоритетным направлением деятельности становится передача детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан при невозможности возврата в биологическую семью, разрабатывается юридическая база социальной защиты этой категории детей, согласовываются межведомственные программы социальной защищенности выпускников интернатных учреждений.20 В России к настоящему времени стала складываться определенная система помощи таким детям. За последнее десятилетие приняты основополагающие документы (Семейный кодекс РФ, Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и многие другие), определяющие целый комплекс прав, свобод, дополнительных льгот для этой категории детей. Установлены определенные требования к условиям жизнедеятельности, качеству оказываемой педагогической, медицинской и психологической помощи, профессиональному уровню специалистов. Стали появляться новые образовательные учреждения для детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей, негосударственные учреждения, инновационные формы устройства в семью. В качестве примера можно назвать детские деревни «SOS», пансионат семейного воспитания, приходские детские дома (Ковалевский епархиальный детский дом, приют при женском монастыре г. Костромы, Детская Христианская община Читинской обл., благотворительный приют «Дом Святого Николая» Новосибирской области, и т.д.), патронатная семья (в Московской, Владимирской, Пермской, Ростовской, Тульской, Калининградской областях, республиках Марий Эл и Карелия). В настоящее время существует большое количество общественных организаций - фондов, центров, - помогающих в решении проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и просто спонсоров - организаций и частных лиц. Возрос интерес ученых к изучению проблем депривации, особенностей развития ребенка, лишенного родительского попечения. Изучаются особенности психического развития ребенка в условиях материнской депривации, при помещении в учреждения интернатного типа, различные аспекты социального сиротства, практические аспекты социально-трудовой адаптации, подготовки к семейной жизни, жизненному и профессиональному самоопределению, социально-педагогической адаптации в учреждениях профессионального образования, многочисленные работы посвящены защите прав детей-сирот. Однако многие проблемы жизнедеятельности, в том числе создание условий для полноценного психологического развития, детей остаются прежними. Современные исследования, как и исследования конца 80-х - начала 90-х годов указывают на то, что общее физическое, психическое развитие детей, оставшихся без попечения родителей, отличается от развития сверстников, которые живут в семьях. Темп психического развития воспитанников детских домов и школ-интернатов замедлен, развитие имеет целый ряд качественных негативных особенностей: у детей ниже уровень интеллектуального развития, беднее эмоциональная сфера и воображение, значительно позднее и хуже формируется умение управлять своим поведением, навыки самоконтроля и т.д. Считается, что до 60% воспитанников Домов ребенка - дети с тяжелой хронической патологией (в основном центральной нервной системы), примерно 55% отстают в физическом развитии, примерно 30% страдают органическими поражениями головного мозга и другими заболеваниями. Здоровыми считаются менее 5% сирот. В 85-92% случаев воспитанники детских домов не способны обучаться по школьной программе, в то время как среди детей в целом этот показатель не превышает 10%. Одновременно с задержкой интеллектуального развития у детей-сирот формируются сложные нарушения в эмоциональной сфере - затруднение в общении, эмоциональное оскудение. Быстрая утрата побудительных мотивов к какой-либо деятельности, апатия, понижение активности или наоборот - гиперактивность (которая часто влечет за собой уход в криминальный мир, вызывающее поведение в обществе, стремление любой ценой привлечь к себе внимание). В детских домах такие нарушения возникают и у совершенно здоровых детей, а у воспитанников с патологиями они только осложняются. Анализ полученных результатов позволяет обнаружить определенную специфику, которая интерпретируется не как простое отставание в психическом развитии, а как совершенно другой его характер. Эта специфика проявляется в несформированности внутреннего, идеального плана, в связанности мышления, мотивации, поведенческих реакций с внешней ситуацией. У детей, растущих в детских учреждениях, идет интенсивное формирование некоторых принципиально иных механизмов, позволяющих приспособиться к жизни и тем самым как бы заменяющих ему личность. Многие дети, поступающие в детские дома и школы-интернаты, прошли через сложнейшие жизненные ситуации, испытали на себе жестокое обращение взрослых, сексуальное насилие, алкоголизм, наркоманию, и многое другое. Ситуация развития для ребенка, который проживал в семье, усиливается многими психотравмирующими факторами: изъятием ребенка из семьи, помещением его в различные учреждения (приют, детский дом и т.п.). В результате переживания таких травмирующих ситуаций у ребенка возникает утрата чувства защищенности. Само помещение ребенка в детский дом, обеспечение его необходимой социально-психологической и педагогической помощью, приемлемыми условиями жизни рассматривается как социальная защита, условие формирования доверия и чувства защищенности. Однако закрытость учреждений интернатного типа, особый тип взаимоотношений со сверстниками и взрослыми, социальная и эмоциональная нестабильность положения ребенка, лишенного родительского попечительства, нереализованные потребности в любви и признании препятствуют формированию чувства защищенности в детском доме. Поэтому в сочинениях воспитанников наблюдается тревога о будущей самостоятельной жизни: «боюсь остаться один», «не знаю, как жить», «я никому не буду нужен». Психологические исследования и обобщение опыта работы детских домов и школ-интернатов свидетельствуют, что общее физическое, психическое развитие детей, воспитывающихся без попечения родителей, отличается от развития их ровесников, растущих в семьях. Как результат деятельности государственных структур, усилий специалистов, работающих с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, можно рассматривать самостоятельную жизнь выпускников в постинтернатный период. Выходя во взрослую самостоятельную жизнь, они сталкиваются с проблемами жилья, поиска работы, организации быта, питания, обеспечения себя прожиточным минимумом, взаимодействия с широким социумом, организацией свободного времени, получения медицинской помощи, создания и сохранения собственной семьи и многими другими. Принятая в России законодательная база по социальной защите выпускников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гарантирует права выпускников практически во всех жизненно важных сферах, предоставляет дополнительные льготы, посильно обеспечивает равные стартовые возможности выпускникам этой категории. Но, к сожалению, при наличии работы они легко ее теряют; получив жилье, лишаются комнаты, квартиры в результате бессмысленных сделок или приводят их в негодность; не хотят и не могут учиться, поступив в высшее учебное заведение; бросают своих детей в роддомах и т.д. По всем критериям социальной работы выпускники в основной своей массе находятся в ситуации социальной депривации. Складывается неприятная сложная ситуация: с одной стороны, на обеспечение социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, затрачиваются достаточные ресурсы, к работе привлекается большое количество специалистов, а эффективность всех усилий непропорционально мала: ребенок-сирота оказывается незащищенным как в детском доме или школе-интернате, так и после выпуска, где он не в состоянии полноценно адаптироваться в обществе и жить самостоятельно. Сегодня в России все больше развиваются разнообразные формы передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи неравнодушных граждан. Среди этих форм можно выделить усыновление, опеку и попечительство, приемные и патронатные семьи, детские дома семейного типа, детские деревни, поселки, общины, где условия проживания приближены к семейным. Кроме того, дети, оставшиеся без попечения родителей, могут направляться в кадетские школы-интернаты, общеобразовательные школы-интернаты с первоначальной летной подготовкой или быть зачисленными в качестве воспитанников в воинские части (в возрасте от 14 до 16 лет и находиться там до 18 лет). Специалисты утверждают, что наиболее предпочтительной формой устройства ребенка при невозможности возврата в биологическую (кровную) семью является передача на усыновление, под опеку родственникам или в замещающую семью. В.В. Беляков, главный специалист Министерства образования России, приводит следующие данные по трем видам учреждений (детские дома, детские дома-школы, школы-интернаты). К сожалению, по его утверждению, полная статистика по другим видам учреждений не ведется. Вывод по второй главе: Деятельность госоргана исполнительной власти, его полномочия закрепляются законодательством и локальными актами учреждения. Таким государственным органом в сфере опеки и попечительства являются органы опеки и попечительства. На данный орган возложена огромная ответственность в определении дальнейшей судьбы ребенка, оставшегося без попечения родителей. Поэтому необходимо четко определять его полномочия, задачи и функции. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве», а также рядом других законодательных актов. Чтобы понять, какое именно подразделение органов местного самоуправления имеет право устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, нужно ознакомиться с законодательством данного региона и с уставом муниципального образования. Деятельность органов опеки и попечительства осуществляется в тесном взаимодействии с иными органами государственной власти и управления. Законодательством не закреплена определенная организационно-правовая форма относительно органов местного самоуправления, но, безусловно, то, что это есть некоммерческая организация. В России к настоящему времени стала складываться определенная система помощи детям, оставшимся без попечения родителей. За последние годы приняты основополагающие нормативные акты, определяющие положение детей-сирот. Органами исполнительной власти организуются различные инновационные виды семейного устройства. Устанавливаются определенные требования к условиям жизнедеятельности, качеству оказываемой педагогической, медицинской и психологической помощи, профессиональному уровню специалистов, которые работают с детьми-сиротами. На сегодняшний день в России все больше развиваются разнообразные формы передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи неравнодушных граждан. |