курсовая 26.06. Судопроизводства
 Скачать 78.29 Kb.
|
|
ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЕ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ 2.1. Континентальная модель административной юстиции Отличительными особенностями континентальной (романо-германской) модели является, в первую очередь, наличие системы специализированных административных судов, отделенных от судов общей юрисдикции[6]. Органы административной юстиции государств, относящихся к континентальной системе, рассматривают любые обращения (жалобы, заявления) в пределах их компетенции, связанные с оспариванием незаконных актов, решений, действий (бездействия) органов власти и управления, а также должностных лиц, независимо от того, в какой сфере общественных отношений допущено нарушение прав и законных интересов заявителей. Еще одним преимуществом данной системы является ее профессионализм. Рассмотрение административных споров осуществляется специализированными судами, не являющимися органами исполнительной власти (действующими в порядке ведомственной подчиненности), с обеспечением всех процессуальных гарантий, свойственных именно судебной процедуре[11] . Организация административной юстиции Французской Республики представляет существенный интерес как для российской науки, так и для правотворческой практики по ряду причин. Во-первых, французская модель признана многими правоведами классической и оказавшей существенное влияние на развитие соответствующих правовых институтов целого ряда других европейских (и не только) государств. Более того, некоторые авторы выделяют ее в качестве самостоятельной модели организации административной юстиции (наряду, например, с немецкой и англо-саксонской). Во-вторых, значительное родство правовых систем России и Франции (при том, что российское процессуальное право развивалось по французскому типу). В-третьих, немаловажное значение имеет наличие во Франции Кодекса административной юстиции – базового кодифицированного нормативного правового акта весьма удачным концептуальным замыслом и наличием достаточной по продолжительности правоприменительной практики, чтобы можно было сделать определенные выводы на этот счет . Во Франции в течение длительного времени понятие административных органов включало в себя и органы, рассматривающие жалобы на действия администрации, оценивающие законность их действий и решений, и органы, осуществляющие активные административные функции. В настоящее время различие между ними значительно увеличилось, что позволяет выделить собственно административные органы, принимающие или подготавливающие исполнительные решения, и административные судебные учреждения, принимающие судебные акты или судебные решения. Судебный контроль за администрацией в основном является прерога тивой судебных учреждений административной юстиции, хотя в определен ной степени в осуществлении такого рода контроля участвуют и общие суды. Построение системы органов административной юстиции включает в себя три звена:
Структура Государственного совета, многократно изменявшаяся на протяжении его длительного существования, в настоящее время определяется наличием пяти секций: четыре из них осуществляют контроль за сферой управления и одна секция – судебная. Члены Государственного совета не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие закрепления в законе гарантий их независимости (в частности несменяемости) существенно отличают их от профессиональных судей[]. Как административный суд первой инстанции Государственный совет рассматривает наиболее значительные дела, в отношении же низших административных судов он выступает в качестве апелляционной инстанции, а в отношении иных специализированных судебных учреждений административной юстиции он, как уже отмечалось, представляет собой кассационную инстанцию. Несмотря на серьезные реформы в системе административной юстиции Франции, условия рассмотрения дел остаются практически без изменений. Процедура рассмотрения дел проводится без учета принципов гласности и устности процесса. Основу принятия решения составляют разного рода документы, которые истребуются судьей и на основе которых готовится заключение по делу. Таким образом, в настоящее время во Франции одновременно существуют две взаимно независимые и дополняющие друг друга системы судебных органов: - суды общей юрисдикции; - административные суды. Споры между ними, связанные с определением сфер компетенции, разрешаются Трибуналом по конфликтам (в отечественной юридической литературе также встречаются наименования «Суд по спорам о подсудности» и «Конфликтный суд»). Наличие двух судебных систем – судов общей юрисдикции и административных судов – представляет собой особенность французской судебной системы и, как определил Конституционный совет Франции, основополагающий принцип, признаваемый законами республики и имеющий конституционное значение[9]. Система административной юстиции Франции послужила фундаментом становления и функционирования института административной юстиции Великобритании, Федеративной Республики Германии и ряда других стран[] . Для тех, кто связывает административную юстицию с системой специальных административных судов, Германия может служить эталоном. Здесь система административных судов включает три инстанции. Первой инстанцией является местный административный суд. В качестве второй, апелляционной инстанции действуют высшие административные суды земель. Третьей, кассационной инстанцией служит Федеральный административный суд. Административным судам подведомственны все споры, имеющие публично-правовой характер, в частности дела о жалобах граждан на решения и действия государственных органов и их должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих. Закон закрепляет право административных судов отменять решения государственных органов, их должностных лиц либо право предписать или принять то или иное решение. Административные суды также устанавливают юридические факты[31]. Административные суды всех инстанций действуют коллегиально. Административные суды первой инстанции, а также высшие административные суды земель разрешают дела в составе трех профессиональных судей, а также двух заседателей, избираемых сроком на четыре года. Высшая инстанция – Федеральный административный суд – состоит из пяти судей[]. Порядок обращения в административный суд предусматривает возможность рассмотрения им дела лишь в случае, когда жалоба была подана в соответствующую административную инстанцию, являющуюся высшей по отношению к той, чьи действия или решения обжалуются, и была ею отклонена. Таким образом, на стадии досудебного рассмотрения дела законность и целесообразность изданного акта проверяются сначала административным органом. Административными судами Германии рассматриваются иски трех видов:
Для административно-процессуального законодательства Германии характерны достаточно высокая степень процессуальной урегулированности всех стадий административного процесса, достаточность процессуальных средств и способов, позволяющих сторонам активно влиять на ход и результаты процесса, эффективно защищать свои права, неукоснительно исполнять процессуальные обязанности. Швейцарская Конфедерация является федеративной демократической республикой, состоящей из 20 кантонов и 6 полукантонов. В качестве основного нормативного правового акта в области административной юстиции, действующего на всей территории страны, можно указать Союзный закон Швейцарии «Об административной процедуре» от 20 декабря 1968 года (с изменениями и дополнениями. Кроме того, в сфере административной юстиции на уровне Конфедерации действуют такие базовые акты, как Закон Швейцарии «О Союзном административном суде» от 17 июня 2005 года (с изменениями и дополнениями) и Регламент Союзного административного суда от 17 апреля 2008 года (с изменениями идополнениями)[]. Как устанавливает пункт 1 части 1 статьи 1 Союзного закона Швейцарии «Об административной процедуре», данный нормативный правовой акт применяется к процедуре разрешения административных споров, которые рассматриваются посредством принятия решений союзными органами публичной власти в первой и апелляционной инстанциях. К таким органам публичной власти, в соответствии с пунктом 2 части 1 указанной выше статьи, относятся:
Под решениями, которые пересматриваются в рамках системы административной юстиции, в соответствии с положениями статьи 5 Союзного закона Швейцарии «Об административной процедуре» понимаются любые меры (то есть акты, решения, действия, бездействие) принимаемые (осуществляемые) органами публичной власти в соответствии с союзным публичным правом в конкретных случаях, которые направлены на:
Таким образом, в Швейцарии органы, осуществляющие разрешение споров в рамках системы административной юстиции, рассматривают, главным образом, обращения частных лиц, подаваемые в отношении решений органов, осуществляющих публичное управление, автономных учреждений публичного права и учреждений частного права, наделенных определенными публичными функциями. В процессе деятельности органов административной юстиции обеспечивается эффективный контроль за функционированием системы публичного управления Швейцарии[32]. Административная юстиция в Испании (полное официальное наименование этого государства – Королевство Испания), является уже в полной мере сложившимся институтом, имеющим своей целью согласование двух базовых аспектов: законной деятельности органов публичной власти и обеспечения гарантий защиты прав и интересов частных лиц (граждан и организаций). А.Б. Зеленцов, выделяя испанскую модель административной юстиции в качестве самостоятельной, построенной на основе принципа «внутренней специализации» общих судов, указывает на следующие ее признаки: а) административная юрисдикция рассматривается не как специальная по отношению к судам общей юрисдикции (гражданской и уголовной), а как обычная юрисдикция общих судов. Соответственно, юрисдикция общих судов делится на гражданскую, уголовную и административную; б) органы административной юстиции образуются посредством внутренней специализации общих судов, а не судебной системы в целом; в) в структуре общих судов формируются специализированные отделения (коллегии, палаты) административной юрисдикции, а также могут выделяться (как правило, на местном уровне) самостоятельные административные суды. Все эти отделения (коллегии) в общих судах различных уровней, а также самостоятельные административные суды, входящие в систему общих судов, составляют в своей совокупности систему органов административной юстиции. Кроме того, в соответствии с указанным выше Законом 1888 года «О системе административной юрисдикции» был создан формального независимый от других органов публичной власти[33]. В Испании существуют достаточно многочисленные административные и квазисудебные органы, относящиеся к исполнительной власти и разрешающие отдельные категории административных споров, в первую очередь в экономической сфере. Деятельности этих органов, тем не менее, находится под контролем судов Испании, а их решения, соответственно, могут быть обжалованы в судебном порядке. Таким образом, основные функции по разрешению споров в рамках испанской модели административной юстиции возложены именно на общие суды (с учетом их внутренней специализации), что в значительной мере сходно с деятельностью судебной системы Российской Федерации в рассматриваемой области[33]. 2.2.Англосаксонская модель административной юстиции Существенные изменения претерпела и система административной юстиции в странах, где доминирует английская форма ее организации – отнесение вопросов административной юстиции к ведению общих судов. В настоящее время система административной юстиции охватывает весьма широкий спектр органов государственной власти Великобритании, функции которых позволяют частным лицам (как физическим, так и юридическим) подавать жалобы в отношении принятых государством или от имени государства административных или распорядительных актов и решений, а также инициировать соответствующие разбирательства. В рамках системы административной юстиции также рассматриваются жалобы относительно качества принимаемых административных и распорядительных актов и решений. Совет по административной юстиции и трибуналам отметил, что система административной юстиции включает в себя значительное количество разрозненных элементов[28].С принятием Закона «О Трибуналах, Судах и принудительном исполнении» в Великобритании создана обновленная двухуровневая система трибуналов, рассматривающих административные дела независимо от органов исполнительной власти или их подразделений, в рамках которых или по инициативе которых они были созданы. Такая организация работы системы трибуналов была использована для обеспечения их последовательной, независимой и эффективной деятельности[18]. Новая система трибуналов включает в себя трибуналы двух уровней, состоящих из нескольких палат по рассмотрению определенных категорий дел. Так, в соответствии со статьей 3 Закона «О Трибуналах, Судах и принудительном исполнении» были учреждены Трибуналы первого уровня и Трибуналы высокой инстанции. Что же касается палат, входящих в состав трибуналов, то указанный профильный нормативный правовой акт лишь предусматривает возможность их создания по инициативе Лорда верховного канцлера Великобритании, обладающего обширной компетенцией в рассматриваемой сфере (в определенной мере сходной с полномочиями министра юстиции в странах континентальной правовой системы). Такие палаты учреждаются на основании соответствующих указов. Помимо трибуналов, в систему административной юстиции Великобритании входят омбудсмены (в частности, Парламентский уполномоченный по делам администрации, Уполномоченный по делам здравоохранения, местные уполномоченные), действующие в случае «неудовлетворительной работы администрации»[17]. Омбудсмены обладают достаточно широкой компетенцией в рассматриваемой области. Они вправе проводить собственные расследования (результаты которых, тем не менее, по общему правилу, не предаются гласности), давать различные заключения. Своеобразие современной правовой системы Канады в значительной мере объясняется особенностями ее исторического развития и национального состава населения Специализированными органами административной юстиции в Канаде являются административные трибуналы (федеральные и провинциальные). При этом по своему правовому положению они являются органами исполнительной власти (квазисудебными органами), занимающимися рассмотрением административных дел. Такие трибуналы представляют собой основную составляющую системы административной юстиции. Административные трибуналы в Канаде представляют собой специализированные государственные учреждения, созданные в соответствии с федеральным законодательством или законодательством провинций для реализации правовой политики. Следует обратить внимание, что значительная роль в системе административной юстиции Канады (как и во всех странах, относящихся к англосаксонской правовой семье), отводится непосредственно общим судам. В настоящее время в Канаде действует двухуровневая судебная система: федеральные суды и провинциальные (территориальные) суды. Однако в отличие от США, где суды штатов могут рассматривать только нарушения законов штатов, а федеральные суды – нарушения федеральных законов, в Канаде оба федеральных суда первой инстанции (Федеральный суд и Налоговый суд) рассматривают весьма узкий перечень дел, а все остальные дела (в рамках и федерального, и провинциального законодательства) находятся в юрисдикции провинциальных (территориальных) судов[34]. К федеральным судебным органам, разрешающим споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, а также рассматривающим жалобы на решения административных трибуналов в Канаде относятся:
|