ывсс. Т. Б. Иванова Эволюция цифрового управления в органах исполнител. Тема Цифровая трансформация органов государственного управления
 Скачать 67.66 Kb.
|
1 2 Тема 5. Цифровая трансформация органов государственного управления Предпосылкой для цифровой трансформации государственного и муниципального управления стала такая особенность современной жизни как повсеместное применение цифровых технологий. Это является следствием их стремительного развития в последние годы. Благодаря их ис- пользованию, привычные вещи и процессы становятся «цифровыми», что, в свою очередь, является предпосылками для перехода к новому качеству реализации. Постепенное наращивание решений и компетенций по автоматизации и цифровизации процессов в различных сферах бизнеса привело к осознанию необходимости переосмысления и перепроектирования подходов в государственном и муниципальном управлении. В мировой экономике в целом отмечается устойчивый рост производительности труда, но эксперты сходятся во мнении, что экономика России застыла на уровне десятилетней давности. и сравнение производительности труда нашей страны и стран ОЭСР свидетельствует о проблеме в обеспечении эффективности использования рабочей силы, так как в европейских странах данный показатель, оцениваемый в привязке к затраченному времени, примерно в 2 раза выше, чем в России. Для нацио- нальной экономики, в том числе и российской, актуальными во- просами, требующими внимания и учета в национальной экономической политике, являются: вызовы глобальной конкуренции; роль человеческого капитала как основного фактора роста и развития экономики, предъявляемые требования к каче- ству этого человеческого капитала, его способности быть востре- бованным для инновационных решений, генерации идей; необходимость реагировать на общемировую тенденцию реализации четвертой промышленной революции, учитывать потенциал и возможности цифровых технологий. Эти тенденции и вызовы национальным условиям функ- ционирования экономических, социальных систем, влекут за собой изменения среды жизнедеятельности: национальное целеполагание, которое предполагает кас- кадирование краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных целей развития стран; процесс формирования активного гражданского обще- ства: люди хотят быть вовлечены в общественно-социальные процессы и не только через социологические опросы и интер- нет- голосования, но и принятие участия в принятии исполни- тельной властью решений по распределению бюджетных средств (пример инициативного бюджетирования); цифровая трансформация, призванная повысить конку- рентоспособность национальной экономики. Цифровые и информационные технологии в последние годы оказывают все большее влияние на все сферы жизнедея- тельности общества. Продолжается революционное развитие та- ких направлений, как мобильный интернет, цифровые плат- формы, блокчейн и облачные технологии, большие данные (Big Data), искусственный интеллект и т.д. Многие эксперты уверенно заявляют о наступлении четвёртой промышленной ре- волюции, вызванной накоплением инновационных цифровых открытий. Проблема внедрения цифровых технологий в деятельно- сти государства в настоящее время стоит перед многими стра- нами, и Россия в ее решении, к сожалению, пока не занимает ли- дирующие позиции, но стремится к этому. История предыдущих революций показывает, что вы- рвется вперед тот, кто раньше других сможет реализовать все возможности, которые дают новые технологии. Для этого необ- ходимы быстрые и решительные изменения. Цифровая трансформация госуправления не только акту- альна внутри страны, но и становится частью межнациональной конкуренции: темпы и глубина цифровой трансформации все больше определяют конкурентоспособность государств. В самом лестном для России рейтинге электронных прави- тельств WASEDA она занимает 23-е место. В непосредственной близости с Россией в этом рейтинге располагаются Нидерланды, Исландия и ОАЭ (выше), Австрия, Бельгия и Таиланд (ниже). Тройка лидеров этого рейтинга – США, Дания и Сингапур. Для изучения интересен опыт цифровой трансформации госуправ- ления как в странах с близким уровнем цифрового развития, так и в странах-лидерах, к которым также относятся: Великобрита- ния, Канада, Китай, Индия. По итогам исследования, проведенного в 2017–2018 годах группой международных экспертов под эгидой Всемирного банка, у России есть все предпосылки для того, чтобы стать од- ним из мировых цифровых лидеров. В качестве положительных факторов эксперты отметили наличие политического курса и высокую мотивацию к измене- ниям, хороший уровень развития широкополосного интернета, сильные позиции страны в науке и технологиях, изменения в за- конодательной базе, конкурентоспособность в сфере информа- ционной безопасности. К отрицательным факторам отнесены: недостаточное развитие экосистемы цифровой трансформации, недостаточный уровень цифровых навыков населения, отсут- ствие целеполагания на всех уровнях власти и открытой иннова- ционной культуры, неравномерность материально-технических ресурсов на отдельных территориях. России необходимо реагировать на вызовы нового времени и принимать меры по развитию цифровой экономики. Для этого крайне важно в ближайшие годы обеспечить достаточный объем инвестиций в развитие цифровых технологий, прозрачность процессов управления и принятия решений в условиях цифро- вой трансформации, а также выстраивание взаимосвязей между основными участниками цифровой экосистемы: государством, обществом и бизнесом. Такие масштабные преобразования в краткие сроки возможны только при условии активной роли гос- ударства. С учетом стремительно изменяющихся условий цифровой трансформации, «новая» экономика требует изменения подхо- дов в государственном и муниципальном управлении. Рассмотрим понятия «цифровая трансформация» и «циф- ровая экономика». В настоящее время процессам формирования цифровой экономики уделяется повышенное внимание госу- дарства, науки и профессиональной общественности. Указом Президента России от 7 мая 2018 г. № 204 Прави- тельству РФ поставлена цель создания основ цифровой эконо- мики к 2024 году. Указ Президента России от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» также включает цифровую трансформа- цию в состав национальных целей развития РФ. В рамках реализации данных Указов Президента России, в том числе с целью решения задачи по обеспечению ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере, Правительством РФ разработана национальная про- грамма «Цифровая экономика Российской Федерации», утвер- жденная протоколом заседания президиума Совета при Прези- денте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 4 июня 2019 г. № 7. В Программе за- планирован комплекс мер по стимулированию и поддержке рос- сийских компаний, предлагающих цифровые решения, на раз- витие государственно-частного партнерства. Определение цифровой экономики приведено в Страте- гии развития информационного общества в Российской Федера- ции на 2017–2030 годы, принятой Указом Президента РФ от 09.05.2017 № 203. В соответствии с данным документом цифровая экономика – это хозяйственная деятельность, в которой ключе- вым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объёмов и использование результатов ана- лиза которых по сравнению с традиционными формами хозяй- ствования позволяют существенно повысить эффективность де- ятельности. Первичным по отношению к национальной программе «Цифровая экономика» можно считать Концепцию Центра стратегических разработок «Государство как платформа», предложившую трансформацию государственного управления с использованием возможностей цифровых технологий, а также активизацию взаимодействия населения с органами власти. Од- нако такая цифровая трансформация не осуществима в усло- виях бесконечного потока бумажного документооборота, дубли- рования данных отдельными ведомствами и других проблем. Нацпроект «Цифровая экономика» – это программа, при- званная формировать цифровое будущее экономики, техноло- гий в этой сфере, капитализировать финансы подобного рода и развивать человеческий капитал в этом секторе. Бюджет программы предусматривает затраты на период с 2018 по 2024 гг. в размере более 1,6 трлн. руб. По сути «Цифровая экономика» представляет собой новый этап развития. Целью программы является цифровая модерни- зация экономики, государственного управления и инфраструк- туры для повышения качества жизни населения. Для нее харак- терны: появление цифровых платформ в экономике; появление платформенных решений в социальной сфере и в сфере госу- правления; новое качество взаимодействия в трансформируе- мой индустрии или социальной сфере; резкое снижение тран- сакционных издержек за счет автоматизированных информаци- онных систем управления; появление новых продуктов, встраи- ваемых в новые процессы. Экономические субъекты получают качественно другие возможности и перспективы развития. Госу- дарство при грамотном использовании цифровых технологий и инструментов может получить существенный экономический и социальный эффект. В состав Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» входят следующие федеральные про- екты: «Нормативное регулирование цифровой среды»; «Кадры для цифровой экономики»; «Информационная инфраструктура»; «Информационная безопасность»; «Цифровые технологии»; «Цифровое государственное управление»; «Искусственный интеллект». Проект «Цифровое государственное управление». «Новая» экономика требует изменения подходов в государственном и му- ниципальном управлении. Поэтому одним из проектов про- граммы является «Цифровое государственное управление». Реализация проекта «Цифровое государственное управле- ние» нацелена на предоставление гражданам и организациям доступа к приоритетным государственным услугам и сервисам в цифровом виде, создание национальной системы управления данными, развитие инфраструктуры электронного правитель- ства, внедрение сквозных платформенных решений в государ- ственное управление. Среди ключевых показателей, которые планируется до- стигнуть к 2024 году: государственные (муниципальные) услуги предоставля- ются проактивно и онлайн, действуют 25 цифровых «супер-сер- висов» по жизненным ситуациям; 90 % внутри – и межведомственного юридически значи- мого электронного документооборота государственных и муни- ципальных органов и бюджетных учреждений автоматизиро- вано; 60 % граждан имеют цифровое удостоверение личности с квалифицированной электронной подписью; Доля электронного документооборота между органами государственной власти России и государств Евразийского эко- номического союза (ЕАЭС) в общем объеме документооборота составляет 90 %. Говоря о цифровой трансформации и цифровой эконо- мике, специалисты выделяют три этапа развития: автоматиза- цию, цифровизацию (реинжиниринг), цифровую трансформа- цию. Первый этап – автоматизация, перевод существующих по- вторяющихся (рутинных) процессов с использованием IT в авто- матический режим осуществления. Следующий этап – цифровизация, где задачей является су- щественное улучшение (оптимизация) процесса, в том числе с использованием IT и переводом большей части данных в «цифру». Важное значение здесь играют технологии оптимиза- ции процессов. Сначала применяются методики реинжини- ринга для выстраивания оптимальных процессов, а затем уже их переводят в «цифру». Решения на основе данных начинают встраивать в оптимизированные процессы. Значимая часть всей индустрии 4.0 – это практика делать лучше то, что и так рабо- тает, на основе цифровых объектов. Третий этап «Цифровая трансформация» – связана с созда- нием принципиально новых моделей деятельности и взаимодей- ствия участников, предусматривает кратное повышение эффек- тивности деятельности и достижение существенных выгод для всех своих участников. В течение нескольких последних лет стали появляться но- вые продукты и сервисы, которые быстро распространяются и завоевывают рынки. Мы, как потребители, очень быстро привы- каем к удобным сервисам, к простым формам взаимодействия, к оперативному и комфортному получению услуг. Примеры та- ких изменений можно наблюдать в перевозках, общественном питании, интернет-торговле, банковских сервисах, аренде жи- лья, бронировании гостиниц и т.д. С одной стороны, это дает хороший импульс для роста цифровой экономики. С другой стороны, у государства возни- кают новые обязательства. Привыкая к удобству коммерческих сервисов, люди предъявляют запросы к качеству и скорости предоставления государственных услуг. Возникает ощутимый разрыв между государственными и коммерческими услугами. За подобным разрывом стоит не только удовлетворенность граж- дан, но и вопрос производительности. Проанализируем проблемы и препятствия цифровой трансформации государственного и муниципального управле- ния. «Цифровая трансформация государства является частью реформы государственного управления. Любая реформа – это всегда сложный общественный вызов, который в данном случае требует договоренностей и баланса между тремя ключевыми стейкхолдерами: гражданским обществом, государством и биз- несом, – а также внешней средой и ее особенностями. Чтобы принять и ответить на этот вызов, нужно понимать, что цифро- вая трансформация делается людьми и для людей, ее успех зави- сит в первую очередь от того, насколько хорошо поняты и про- думаны будут потребности и нужды граждан и насколько под- готовленными и хорошо организованными будут команды, за- нимающиеся трансформацией. Новые возможности цифровых технологий привели к рез- кому увеличению объема разнообразных данных, которые могут обеспечить возможность принятия более эффективных управ- ленческих решений. Но развитие цифровых технологий несет в себе и про- блемы, которые также необходимо учитывать и принимать меры по их решению. Основные проблемы связаны с существованием в России цифрового неравенства, которое выражается в отставании мест- ной инфраструктуры, низком качестве данных, собираемых на местах, и в недостаточном уровне технической оснащенности. Причиной такой ситуации является разница в объемах финан- сирования мероприятий по цифровизации на разных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) и на разных территориях. При этом, важным условием развития цифровой эконо- мики страны является создание и функционирование именно единого экономического и информационного пространства, способного обеспечить равные права и возможности для всех граждан или организаций, независимо от их местоположения. С учетом вышеуказанного, роль государства должна заклю- чаться в обеспечении равномерного цифрового развития терри- орий, справедливого и эффективного распределения бюджет- ных средств, в том числе выделяемых в рамках финансирования национальных, федеральных и региональных проектов в дан- ной сфере. Кроме того, необходимо работать над решением вопросов эффективности использования кадров, расходования средств бюджета, а также оснащения процесса управления информаци- онными системами и вовлечения в цифровую трансформацию всех актуальных сфер жизнедеятельности. Со стороны государства требуется принятие масштабных мер по проведению обучающих мероприятий, преодолению со- противления инновационным методам и формам деятельности, формированию мотивации. Возрастает роль централизованной информационной поддержки. Повсеместное создание и развитие интегрированных ин- формационных систем и цифровых платформ, использование больших объемов данных связано с рисками защиты данных от потерь и несанкционированного доступа, от некорректных опе- раций. Сегодня уже назрела необходимость разработки нового и корректировка действующего законодательства, в части обеспе- чения безопасности данных, определения новых требований к защите персональных данных. Таким образом, для обеспечения конкурентоспособности и эффективности национальной экономики России, а также всей системы управления социально-экономическими, политиче- скими и другими отношениями в жизнедеятельности общества, государству необходимо разрабатывать и реализовывать поли- тику цифровизации, направленную, в том числе, на решение та- ких проблем, как: недостаток или сильный дефицит квалифицированных кадров в сфере разработки и применения цифровых техноло- гий; состояние и неравномерность обеспечения территорий страны информационной инфраструктурой с определением степени цифрового неравенства между городом и селом, феде- ральным центром и муниципальными образованиями; медленные темпы развития цифровых технологий в гос- ударственном и муниципальном управлении в сравнении с про- цессом внедрения и реализации цифровых технологий в биз- несе, в сфере социально-экономических отношений; отсутствие нормативной правовой базы регулирования вопросов цифровизации; вопросы доступа к личным данным и защиты информа- ции; тов; технологическое отставание от иностранных конкурен- уровень цифровой грамотности населения и т.д. Наряду с иными ветвями власти идет цифровая трансфор- мация и муниципального управления. По аналогии с государ- ственными органами власти основная задача органов местного самоуправления – функционирование единой, эффективно действующей системы управления муниципальными ресур- сами. От эффективности управления муниципальными ресур- сами во многом зависит уровень благосостояния общества, жите- лей, проживающих на определенной территории. Основные проблемы и препятствия в цифровой трансфор- мации системы муниципального управления согласуются с теми проблемами, которые отмечены на федеральном уровне. Наибо- лее серьезными из них являются: разный уровень готовности регионов и муниципальных образований к внедрению цифровых технологий, имеется в виду финансовая, технологическая и кадровая готовность, можно даже говорить о сильных диспропорциях, которые связаны с раз- ным уровнем развития территорий, в том числе и в сфере обра- зования, подготовки кадров, цифровой грамотности населения и т.п.; неполное обеспечение, а иногда и полное отсутствие нор- мативно-правовой базы по пониманию, внедрению и использо- ванию цифровых технологий в разных сегментах экономики и сферы жизнедеятельности, что приводит к замедлению процесса включения и участия в национальных, федеральных и регио- нальных проектах; проблемы доступа к личным данным, с одной стороны, и обеспечение приемлемого уровня защиты информации, с дру- гой стороны, когда доступность и коррупционность процессов использования цифровых технологий выходят на новый техно- логический уровень и требуют соблюдения всех правовых и эти- ческих норм. Все это требует корректировки стратегических целей раз- вития муниципальных образований. Важную роль и место в цифровой трансформации государ- ственного и муниципального управления играют контрольно- счетные органы. Уточним её, исходя из общих роли и значении контроля в системе управления. Контроль направлен на оценку реальной ситуации, выяв- ление несоответствий установленным требованиям и ожида- ниям, создание предпосылок для внесения корректив в заплани- рованные показатели развития. Таким образом, контроль является неотъемлемой частью управленческого процесса, что вытекает из самой сущности си- стемы государственного и муниципального управления, кото- рая представляет собой «взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения». В этой связи, внешний муниципальный финансовый кон- троль, деятельность которого направлена на качественное изме- нение работы органов местного самоуправления, также является частью системы муниципального управления. Управление муниципальными ресурсами невозможно без должного контроля за их формированием и расходованием. Без функции контроля не могут быть реализованы в пол- ной мере все другие функции управления: планирование, орга- низация, координация и мотивация. Эффективный контроль способен обеспечить: предотвращение возникновения и устранение ошибок и проблем, возникающих в управлении, до того, как они пере- растут в кризисную ситуацию; поддержание успеха на основе выявления, изучения и внедрения положительных практик и опыта в целях быстрой адаптации к динамично изменяющимся условиям внешней среды и обеспечения достижения основных целей развития; принятие своевременных и адекватных мер на эти изме- нения, через выработку управленческих решений на основе ре- зультатов оценки воздействия происходящих перемен на объект управления. Сегодня вопросы, связанные с цифровой трансформацией, и проблемы в этой сфере являются одними из наиболее актуаль- ных в системе государственного и муниципального управления. Контрольно-счетные органы, относящиеся к государствен- ным органам власти и органам местного самоуправления, не мо- гут оставаться в стороне от этих изменений. Кроме того, проблемы государственного и муниципаль- ного управления целесообразно рассматривать именно с точки зрения контрольно-счетных органов, так как эти проблемы, при- чины и последствия являются прямым предметом их изучения и анализа. Свое стратегическое развитие контрольно-счетные органы видят не качестве контрольно-надзорных органов, цель которых найти и наказать, более эффективно с точки зрения решения конкретных проблем выступать в качестве партнера органов власти в вопросах развития, в том числе в части цифровой транс- формации государственного и муниципального управления, цифровой экономики. В 2016 году в рамках XXII Конгресса Международной орга- низации высших органов аудита (ИНТОСАИ) в «Стратегиче- ском плане на 2017–2022 годы» были сформулированы следую- щие положения: о необходимости содействия внедрению принципов надлежащего государственного управления путем предоставле- ния высшим органам аудита возможностей оказывать помощь своим правительствам в повышении эффективности и прозрач- ности их деятельности, обеспечении подотчетности, сохранении и укреплении доверия к органам власти со стороны общества, борьбе с коррупцией и обеспечении эффективного и результа- тивного привлечения и использования государственных ресур- сов на благо своих граждан»; о большой роли информационных технологий в повы- шении качества аудита, что, в свою очередь, поможет странам осуществлять стратегии устойчивого развития. В развитие своих аудиторских функций органы внешнего финансового контроля России, ориентируясь на мировую прак- тику и опыт, акцентируют внимание на мероприятиях по повы- шению эффективности государственного управления и кон- тролю за достижением целей устойчивого развития своих терри- торий и страны в целом. В целом такой подход в отношении новых ролей КСО ак- тивно продвигается сегодня руководством Счетной палаты Рос- сийской Федерации (далее – Счетная палата РФ). Обсуждаемые изменения пока не соответствуют содержа- нию законов и нормативных правовых актов, регулирующих де- ятельность контрольно-счетных органов. Но сегодня в Государ- ственной Думе РФ создана комиссия по внесению соответствую- щих изменений в действующее законодательство. Работа ак- тивно ведется, в том числе развивается такое направление дея- тельности КСО как проведение аудита государственных и муни- ципальных информационных систем (информационного аудита). Поскольку на внедрение и развитие цифровых технологий, в том числе на цифровизацию государственного и муниципаль- ного управления запланировано выделение значительных объе- мов бюджетных средства, возникает новый объект контроля для контрольно-счетных органов как субъектов, так и муниципаль- ных образований. Стоит отметить, что проекты в области цифровых техноло- гий, в силу своей новизны, являются весьма рискованными. По оценкам экспертов на ранних этапах реализации от 40 до 70 про- центов таких проектов оказываются неудачными. С учетом риск – ориентированного подхода, оценка эф- фективности расходов на цифровизацию становится крайне ак- туальной задачей и требует системного подхода к осуществле- нию контроля за эффективностью расходов в данной сфере. В ближайшем будущем это может стать одним из наиболее зна- чимых и сложных направлений в области контроля и аудита. Кроме того, развитие цифровых технологий несет в себе вышеуказанные риски, которые также необходимо анализиро- вать и принимать меры по их снижению. Проанализируем более подробно цифровую трансформа- цию деятельности государственной власти на примере кон- трольно-счетных органов. По факту сегодня цифровая трансформация является об- щим трендом, который реализуют все федеральные министер- ства и ведомства, в том числе Счетная палата РФ. На примере политики Счетной палаты РФ, в деятельности которой уже с 2019 года реализуется такое направление разви- тия, как цифровая трансформация, в основе которой – внедре- ние дистанционных методов аудита на основе цифровизации рабочих процессов, можно говорить о целесообразности осу- ществления цифровой трансформации любого органа государ- ственной власти или органа местного самоуправления по двум направлениям: цифровая трансформация «внутренних» процессов; участие в развитии цифровой трансформации всей си- стемы государственного и муниципального управления. В соответствии с принятой стратегией развития роль Счет- ной палаты РФ как высшего независимого органа внешнего гос- ударственного аудита (контроля) заключается в содействии раз- витию системы государственного управления для реализации национальных целей и задач стратегического развития. Миссия Счетной палаты РФ определена как содействие справедливому и ответственному государственному управле- нию как необходимому условию устойчивого развития россий- ского общества и достойной жизни человека. Цифровая трансформация является одним из общесистем- ных направлений развития Счетной палаты РФ и разделяется на два блока: Цифровая трансформация процессов операционной деятельности Счетной палаты (внутренних процессов деятель- ности Счетной палаты), которая включает в себя: создание цифровой инфраструктуры для поддержки аудита и аналитической деятельности; развитие дистанционных методов аудита; совершенствование процедур и механизмов обратной связи от населения и потребителей информации на базе цифро- вой инфраструктуры. Содействие цифровой трансформации системы госу- дарственного управления: аудит эффективности и стратегический аудит государ- ственных информационных систем и системы обработки госу- дарственных данных; разработка рекомендаций по цифровизации государ- ственного управления, развитию государственных информаци- онных систем, внедрению систем аналитики и поддержки при- нятия решений, основанных на данных. Счетная палата задает общий вектор развития для всех кон- трольно-счетных органов. На основе подходов, используемых в Счетной палате РФ, многими региональными и муниципальными палатами разра- ботаны свои Стратегии развития на 2018–2024 годы, в рамках ре- ализации которых предусмотрены, в том числе, направления развития цифровой трансформации 1 2 |