ответы на вопросы 12 тем. 12 тем ответы на вопросы. Тема Развитие системы знаний о государственном управлении
 Скачать 289.7 Kb.
|
|
Тема 1. Развитие системы знаний о государственном управлении Теория разделения властей Джона Локка ( 1632-1704) и Шарль Луи Монтескье ( 1689-1755). Политико-правовая теория, которая гласит, что государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролируемые друг другом) ветви. Обычно это законодательная, исполнительная и судебная. Предложена она была более трехсот лет назад английский философом-материалистом, создателем идейно-политической доктрины материализма Джоном Локком (1632-1704). Сам же термин (фр. sйparation des pouvoirs, лат. trias politica) ввел французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье (1689-1755). Свои идеи о важности разделения властей Локк изложил в своем главном труде «Два трактата о государственном правлении» (1690). Важнейшими произведениями Монтескье, где он выразил свой взгляд на политические и социальные вопросы, были роман «Персидские письма», исторический очерк «Размышления о причинах величия и падения римлян» и основное его произведении - «О духе законов» (1748). Джон Локк решительно выступал против традиционного отношения к монархии, прямо отвергая ее: «…абсолютная монархия, которую некоторые считают единственной формой правления в мире, на самом деле несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может быть формой гражданского правления». Локк Дж. Сочинения в 3 т. - изд. Мысль, 1988. Т. 3. - С. 312. Всего Дж. Локк выделял три ветви власти: законодательную, исполнительную и федеративную. Стоит отметить, что Локк не выделял отдельно судебную власть, а считал её составным элементом исполнительной власти. Также Локк подчеркивал, что федеративная и исполнительная власть могут находиться в одних и тех же руках, тогда как законодательную власть совершенно необходимо отделять от исполнительной и федеративной, и, более того, она должна олицетворять верховную власть в стране. В целом Дж. Локк отдавал в соотношении властей первенство по важности законодательной власти, признавая ее «не только верховной властью в государстве, но и священной, неизмененной в руках тех, кому сообщество однажды ее доверило». Локк Дж. Сочинения в 3 т. - изд. Мысль, 1988. Т. 3 Локк считал, что только такой институт, как государство, а не какой бы то ни было иной носитель власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться «главной и великой цели» - сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество. Наиболее подробную разработку теория разделения властей получила в работах Шарля Луи де Монтескье (1689 - 1755 гг.). Его концепция разделения властей была описана в книге «О духе законов» (1748). Основная её мысль - это, утверждение, что злоупотребление властью можно не допустить, если различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Это было первое в европейской политической теории заявление о необходимости создания того, что сегодня называют система сдержек и противовесов. Он предложил не только концепцию, но и конкретную реализацию такой системы. Монтескье считал, что устройство государства должно обеспечивать политическую свободу граждан, а также справедливость и устойчивость политической системы. Способ разделения властей ему представлялся как одновременное существование трех частей государственного аппарата. Каждая из этих частей должна иметь свою определенную область компетенции. Монтескье писал, что существует три типа власти: - законодательная власть, существующая для принятия, отмены или исправления законов; - власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, т.е. объявление войны, заключение мира, дипломатия, обеспечение безопасности государства; - и власть исполнительная, ведающая вопросами права. Занимается разрешением споров граждан и наказанием преступников. Вторую власть, таким образом, он называет просто исполнительной, а третью законодательной. Монтескье отмечал, что крайне важно не допустить концентрации власти в одних руках. Ведь если одна и та же группа людей сможет создавать законы, исполнять их и наказывать тех, кто им не следует, то их произволу не будет никакого ограничения Монтескье Ш. Избранные произведения. - изд. Мысль , 1955. - С. 290.. Самой важной из трех Монтескье считал законодательную власть: «…если бы она была совершенно свободна в своих действиях, то могла бы правомерным образом уничтожить другие власти…» Монтескье Ш. Избранные произведения. - изд. Мысль , 1955. - С. 348. Таким образом, он не только предостерегал от чрезмерного её усиления, но также и отмечал её важность. Говоря о судебной власти и организации судов Монтескье отдавал предпочтение судам присяжных заседателей. Обосновывая такую организацию судов, Монтескье писал: «Таким образом, судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известным положением, ни с известной профессией; она станет, так сказать, невидимой и как бы несуществующей. Люди не имеют постоянно перед глазами судей и страшатся уже не судьи, а суда». Монтескье Ш. Избранные произведения. - изд. Мысль , 1955. - С. 467. Монтескье не нравилась существовавшая в то время во Франции система законодательства. В значительной части она состояла из законов, утверждавших архаичные феодальные порядки. Он указывал на необходимость изменения законов, устанавливающих ответственность за преступления. «Наказание должно быть соразмерно вине». Таким образом, Монтескье создал прогрессивный проект государственного устройства и сумел придать принципу разделения властей юридический смысл. Теория административно-государственного управления Вудро Вильсона ( 1856-1924) и Франка Дж. Гуднау. В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»4. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации». В. Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций». Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая «работала бы» в рамках демократического общества5. Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы. В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы»6. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации. Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами. Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не зависимого от политической идеологии. Франк Гуднау (18 января 1859 -- 15 ноября 1939, Бруклин, Нью-Йорк, США) - политолог, педагог, автор работы «Политика и государственное управление», изданной в 1900 году. Франк Гуднау один из основателей и первый президент Американской Ассоциации политических наук. Он так же являлся третьим Президентом Университета Джонса Хопкинса с октября 1914 по июнь 1929 года. В своей работе «Политика и государственное управление» Ф. Гуднау определяет государственное управление как власть, которая занимается научной, технической и коммерческой деятельностью правительства. Выделял две функции государственного управления: Политика (Politics) и Управление (Administration). При этом, политика - это влияния на политический курс государства посредством создания партии из граждан государства, что включает в себя не только правительственную этику, но и особенно, нередко исключая этические принципы, искусство влияния на общественное мнение, привлечения и группирования голосующих, а также получения и распределения должностей и постов так, что власть становится зависимой от политических мнений или политических услуг индивидуумов. Управление - это обязанность или обязанности официального лица; более конкретно, исполнительные функции правительства, состоящие в осуществлении всех полномочий и обязанностей правительственных органов на всех уровнях, которые не являются законодательными или судебными. То есть, политика должна действовать, направляя или влияя на политический курс государства, тогда как управление должно осуществлять этот политический курс. По мнению Гуднау современное государственное управление представляло ряд дилемм, включая политические и административные функции, которые теперь начали вытеснять традиционный подход к разделению власти между разными ветвями системы органов управления государством. Гуднау утверждал, что между политикой и государственном управлением следует провести разграничение, как между «выражением воли государства и ее исполнением». Стоит обратить внимание на классический анализ Гуднау различий между политикой и государственным управлением. А также обратить внимание на то, что даже Гуднау пришлось признать, что когда осуществлено законное разделение функций принятия политических решений и государственного управления, обязательно появляется необходимость «следить, чтобы не произошло непредусмотренного законом их расширения». Теория рациональной бюрократии Макса Вебера ( 1864-1920) , парадигма эффективности Лютера Гулика ( 1892-1993) Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Этот процесс был также тесно связан с другим типично современным процессом – распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий. Такое уравнивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сторону демократизации означало, что управление не могло больше оставаться привилегией традиционных социальных групп. А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения со стороны административных органов ко всем лицам. Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд этого немецкого социолога "Хозяйство и общество". Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеют также его статьи: "Политика как призвание и профессия", "Парламент и правительство в преобразованной Германии". В этих и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале XX в. Согласно Веберу, распространение бюрократии в современном обществе неизбежно. Ее развитие есть единственный способ справиться с административными требованиями крупномасштабных социальных систем. В то же время он считал, что бюрократии присущи крупные недостатки, оказывающие серьезное влияние на природу общественной жизни. Сила же бюрократии – в наличии у нее специального образования и компетентности. "Бюрократическое управление, – писал Вебер, – означает господство посредством знания – и в этом состоит его специфически рациональный характер". В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. Он указал десять таких черт: 1) административные системы лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей; 2) административные системы организованы в четко установленную иерархию должностей; 3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий; 4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения; 5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются; 6) вознаграждением служит постоянное денежное жалованье, как правило, с правом на пенсию; 7) должность рассматривается как единственный или, но крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица; 8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами; 9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность; 10) чиновник подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе[3]. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. "Осознание чиновником своего высокого статуса, – писал Вебер, – не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение". Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах. Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чиновничество, Вебер называл "кодексом чести". Как указывает Д. Битем, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность. Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов. В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу между управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от государства до профсоюза, фирмы, политической партии, университета и т.д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган, в свою очередь, использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюрократией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются но характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как правило, избираются и могут работать не на постоянной основе; их функцией выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционерами, членами и т.д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются вышестоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. Хотя такое разграничение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение. По общему мнению западных ученых, статья Лютера Гулика «Заметки по теории организации», открывающая сборник «Доклады о науке управления», стала окончательным утверждением подхода к управлению организациями, основанного на «принципах», и является самым ясным и наиболее подробным выражением взглядов автора на философию управления[261]. Теория разделения и координации труда. Л. Гулик начинает статью «Заметки по теории организации» с изложения классической концепции разделения труда и видит в этом явлении основную причину происхождения организации. По мнению Л. Гулика, вопрос «разделения труда – это вопрос человеческой сущности, времени и пространства»[262]. На каждом широкомасштабном и сложно структурированном предприятии, требующем большого количества людей, наилучший результат будет достигнут при разделении труда между ними. Разделение труда необходимо, поскольку, во-первых, оно делает возможным более эффективное использование разнообразных умений и навыков работников, а во-вторых, уменьшает потери времени. «Разделение труда и интеграция являются ступенями, по которым человечество поднимается по лестнице цивилизации». При этом Л. Гулик акцентирует внимание на том, что существуют три ограничения, за пределами которых разделение труда не может быть использовано достаточно эффективно: 1. Когда оно создает задачи, решение которых требует участия менее чем одного работника. 2. Когда оно связано с технологией и привычным образом действий в данное время в данном месте. 3. Когда физическое разделение переходит в органическое разделение. Например, «если отправить переднюю часть коровы пастись на луг, а заднюю часть оставить в амбаре и постоянно ее доить». Л. Гулик выделил несколько ограничивающих факторов в развитии процесса координации. Основные из них: 1. Размер и время 2. Масштаб контроля 3. Возможности единоначального управления. 4. Техническая эффективность. Концепция эффективности тесно связана с принципом однородности профессиональной структуры. Он пишет, что никому бы и в голову не пришло объединить органы, отвечающие за образование, и органы, отвечающие за водоснабжение. Для повышения эффективности технической деятельности менеджера можно нанять, например, специалиста по персоналу, но при этом неспециалист не может давать технические указания специализированному подразделению. Л. Гулик отмечал, «специализированный персонал, как правило, не обладает достаточными знаниями, поэтому не следует позволять ему брать на себя несвойственные ему полномочия, выходящие за пределы его компетенций». Главное правило, которым необходимо пользоваться руководителям при определении взаимоотношений со штатом специалистов: специалисты должны быть «у вас под рукой, а не над вами». В свою очередь, по мнению Л. Гулика, специалисты не должны забывать, о том, что компетенция не является их общим качеством, отделимым от конкретной области знаний. По его образному выражению, «королевская мантия в одном государстве не обеспечивает тех же полномочий в другом; ее ношение будет там не более чем маскарадом». Теория 1970-1980 : «максимизирующего бюрократа» В. Нисканена ( 1933), путь к новому государственному управлению Г. Д. Фредериксона Основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли. Бюрократия представлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается. Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением гос. услуг. Предоставление гос. услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. ажную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками: 1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли. 2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции. Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения. Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро. 1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах. 2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг. 3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги. 4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу. 5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором. 6. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей. 7. Ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации. Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро. Модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами: 1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями. 2. Поставщиками труда и материальных факторов производства. 3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска. Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса. Идея нового государственного управления заключается во внедрении методов управления, присущих корпоративному сектору: помещение в фокус экономической выгоды при расходовании бюджетных ресурсов, ориентация на качество услуги для потребителя и в то же время замена патерналистских отношений государства и гражданина в ряде случаев на квазирыночные. Ключевыми понятиями стали ответственность по результатам, эффективность, результативность. Несмотря на некоторые различия в толковании, общепринятыми категориями являются: - результативность (efficiency) – понимаемая как экономическая эффективность, производительность, продуктивность; - эффективность (effictiveness) – чаще переводимая как социальная эффективность. Первый принцип характеризует отношение произведенного результата (объема предоставленных услуг) к ресурсам, затраченным на его предоставление. Один из ведущих специалистов новой идеологии Г.Дж.Фредериксон в качестве одного из ключевых принципов «новой теории государственного управления» выделяет анализ соотношения «издержек и прибыли». Результативность есть основа менеджмента по результатам, являющегося основополагающей чертой нового государственного управления. Социальная же эффективность определяется как «степень достижения социально значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставленных услуг» [2]. Результативность, или экономическая эффективность, лучше поддается оценке и существуют общеизвестные методы её определения (такие как удельные затраты). Социальная эффективность определяется труднее, поскольку связана с определением выгод для общества в целом и отдельного человека, который проходит через программу. Например, для услуг длительного ухода, оказываемых государством пожилым людям, социальной эффективностью является обеспечение качества и продолжительности самостоятельной жизни человека Прав Джордж Фредериксон, который говорит о том, что «любой серьезный исследователь управления государством, или публичной администрации, вероятно, сказал бы, что трудно, если не невозможно оторвать политику от руководства» Как свидетельствует Фредериксон, в движении за переосмысление управления государством «избираемые руководители исполнительной власти и уполномоченные государственные служащие вовлечены в "ру-иение", в постановку "миссионерских целей" и в получение "результата". Здесь все метафоры политической власти свидетельствуют о ее переходе в руки избираемых руководителей исполнительной власти» Современные теории государственного управления: демократического и эффективного государственного управления в посланиях президента РФ Федеральному Собранию РФ, трудах Г. В. Атаманчука ( 1933) , М. Хольцера об управлении качеством. Президент России В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 г. поставил вопрос о повой модели государственного управления[1] [2]. Одновременно Президентом России были сформулированы ключевые принципы для новой модели государственного управления: 1) ориентация работы всех звеньев государственного механизма и уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы; 2) повсеместное внедрение новых форм и методов контроля; 3) адекватная мотивация государственных муниципальных служащих: конкурентная оплата их труда, система моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы государственного аппарата; 4) ограничение прав чиновников и политиков на зарубежные счета, ценные бумаги и акции (включая первых лиц государства, Правительства РФ, Администрации Президента России, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, их близких родственников); 5) публичная отчетность контрольно-надзорных органов об итогах проверок, а также о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах. Атаманчук. « Теория государственного управления» о демократии в РФ: При рассмотрении проблемы демократизации политического режима и соответственно преодоления бюрократизма в Российской Федерации надо отчетливо видеть и учитывать несколько обстоятельств объективного и субъективного свойства. Во-первых, низкий уровень социально-экономического развития страны с точки зрения не мощностей производственной базы и достижений научно-технической мысли, а реального удовлетворения потребностей людей в пище, одежде, жилье, коммуникациях. Достаточно посетить «глубинку» или «провинциальную периферию» любого субъекта Федерации, чтобы наглядно в этом убедиться. Отсюда — большая зависимость благосостояния отдельного человека от «распределительных» действий государственной власти по отношению к нему. Логично, что, решая свои жизненные вопросы, он готов пойти на все, терпеть любую власть, лишь бы получить от нее ожидаемые блага. Необходимо радикальное улучшение социальноэкономической ситуации путем десятилетних напряженнейших усилий всей страны. А пока что не только усилий, но и осознания актуальности такой проблемы нет Во-вторых, неразвитость гражданского общества вследствие исторически длительного огосударствления жизнедеятельности людей в России, как в дореволюционный, так и в послереволюционный периоды. У нас всегда были слабы, неустойчивы и малоавторитетны общественные институты семьи, собственности, морали и права. А в последние десятилетия они фактически деградировали. И опасно утешать себя тем, что скоро, мол, все изменится к лучшему. Увы — нет ничего более постоянного, чем что-то временное. Ведь любое явление, даже криминального характера, раз возникнув, начинает жить своей жизнью: оно крепнет, расширяется, отвоевывает плацдармы, устанавливает взаимосвязи, ищет прикрытия и пр. Запущенные вроде бы с благими намерениями негативные моменты нелегко будет обуздать и придать им терпимые рамки. Долго еще придется считаться с неупорядоченным, инертным и конфликтным гражданским обществом, мало способным к тому, чтобы амортизировать властеотношения и усиливать в них демократические проявления. В-третьих, ментальные характеристики российского сознания, происходящие из специфики исторического пути и современного состояния материальной и духовной культуры. Здесь противоречия кричащие! С одной стороны, идеализм, шапкозакидательство чуть ли не по любому вопросу общественной жизнедеятельности («Медлительность, сбивчивость исторического хода нас бесит и душит, она нам невыносима, и многие из нас, изменяя собственному разуму, торопятся и торопят других», — писал А.И. Герцен'), с другой — дремучий консерватизм, неприятие нового. Это имеет место, в частности, и по вопросу о власти и управлении. Много говорится о демократизации, самоуправлении, о свободах и правах личности, о самостоятельности, самореализации и прочих «само», однако почти никто не ставит вопросов о том, подготовлены ли люди к этому «само», отработаны ли формы и методы самоуправления, какова социальная эффективность подобных нововведений, как все это осуществляется на практике. М. Хольцер писал об управлении качеством: «В основе использования менеджмента качества в государственном и муниципальном управлении лежат политические факторы, связанные с осознанием правящей элитой большинства развитых стран фундаментальной неадекватности традиционных административных механизмов государственного управления и бесперспективности продолжения курса на совершенствование исполнения государственных функций за счет увеличения налогов и социальных расходов. Подобное осознание, в условиях неразрывной связи демократии и производительности госсектора, когда государства, стремящиеся добиться успеха, «должны обеспечить услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями,…представляющими собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют» Основные тенденции развития современного государственного управления Государственное управление представляет собой целенаправленное и регулирующее воздействие органов власти на общественные процессы, на поведение и деятельность социальных групп и последующее управление с целью реализации общественных потребностей, интересов и целей в соответствии с возможностями общества, посредством рационального использования всех видов ресурсов и инновационных технологий. При этом государственное управление не является статичной системой, как и само государство в целом. Причинами современных изменений являются интеграционные процессы, высокая скорость развития технологий и качественное изменение общества и его потребностей; выделяют следующие тенденции развития современных обществ: -усложнение взаимодействия посредством усиления взаимозависимости между людьми, социальными группами как внутри государства, так и между странами; -стремление к свободе – человек отказывается от пассивной роли потребителя, он - активный субъект потребительского рынка, оказывающий влияние на товаропроизводителей; -переход от индустриального общества к обществу услуг; -ускорение социально-экономического развития в результате ускорения научно-технического прогресса предопределяет «скорость» экономических и социальных преобразований в современном обществе и его сферах. Сформулированные закономерности повлияли на природу государственного управления, что привело к корректировке вектора развития государственного аппарата и осуществляемых им функций исполнения, управления, контроля – все это характерно для большинства стран мира. Государства отходят от классических принципов управления, происходит постепенная трансформация базовых принципов с учетом изменения общей конъектуры. Каждый государственный орган стремится к сокращению сложности, упрощению организационных структур и управленческих процедур, автономизации операционных единиц, децентрализации процесса принятия решений для все более полного удовлетворения потребностей общества. В процессе управления наблюдается обратный узкой специализации процесс: переход от разделения труда в управлении к широкой профессионализации, активному задействованию творческого потенциала человека. Возвращаясь к вопросу об автономизации. Правительства государств и федеративных единиц стремятся внедрить электронный документооборот, и перевести в Интернет-пространство взаимодействие с гражданами. Повсеместно вводится «Электронное правительство» (в каждой стране данная структура имеет свое название, но в рамках данного доклада и заседаний возможно использование данного единого обозначения) с целью предоставления государственных и муниципальных услуг через Интернет, что позволит гражданину с минимальными временными затратами получить желаемый результат. Между государственными органами создаются некие «межведомственные шлюзы» для сбора информации от органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Система электронного межведомственного взаимодействия включает в себя информационные базы данных об используемых органами и организациями программных и технических средствах, а также сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Она позволяет федеральным, региональным и местным (при двухуровневой организации – федеральным и региональным) органам власти в электронном виде передавать и обмениваться данными, необходимыми для оказания государственных услуг. Такой метод взаимодействия удобен как для потребителя, то есть гражданина и (или) организации, так и для органов власти. При таком подходе создается общая «транспортная» среда для обмена информацией между ведомствами, удостоверяющими центрами, другими организациями, участвующими в оказании услуг. Также, преобразуется восприятие государства в обществе. Роль «пассивного надзирателя» сменяется ролью активного субъекта организации, регулирования и координации социальных отношений. Государство – это уже не «машина для подавления», а социальная организация, важнейшими функциями которой являются социальная защита населения от всевозможных рисков, социальная помощь нуждающимся и поддержка при определенных условиях, а также социальное обслуживание граждан. Здравоохранение, социальные гарантии и медицинское обслуживание на достойном проживания уровне – «пакет» услуг, которые рассматриваются как государством, так и отдельно взятым гражданином как наиболее значимое и приоритетное направление деятельности. При этом важным вектором реформирования государственного управления является развитие совместного управления в области целеполагания, поскольку сложным социальным системам не представляется возможным навязывания целевых решений. Такое решение согласуется с социумом, при этом общество берет на себя ответственность за исполнение указанного решения. Это и есть сохранение базового принципа общественного договора, «заключенного» между государством и обществом. На практике это выражается в проведении заседаний и встреч с представителями общественности (малый и средний бизнес, фонды поддержки слабозащищенных слоев населения и т.д.) для обсуждения законодательных проектов и инициатив. Основные термины: Теория- это сформированные с течением времени доктрины, предлагаемые и поддерживаемые различными учеными, каждый из которых преподносит свою видимость сущности государственного управления. Концепция- - концепция правового государства; - концепция представительной демократии; -концепцияпубличной администрации (PublicAdministration,или oldpublicmanagement) Бюрократия- система управления, осуществляемая с помощью аппарата, стоящего над обществом. Бюрократия подразумевает под собой систематизацию и порядок получения услуг (справок, документов и т.п.) от государственных или иных организаций. Как правило бюрократия помогает государству или организации правильно функционировать, но так же стоит отметить, что чересчур раздутый бюрократический аппарат мешает не только жизни людей, но и функционированию организации или даже целого государства. Государственное управление- деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного плана во благо общества и укреплению государства. Демократическое государственное управление- это такой тип, в котором, субъект управления представлен иерархической структурой политических институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом и сменяемых им. Качество обозначает степень соответствиядеятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие«ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственномууправлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельностигосударственных служащих. Управление качеством- методы и виды деятельности оперативного характера, используемые для выполнения требований к качеству, а также ориентированные на устранение причин неудовлетворительного функционирования. Управление качеством включает методы и виды деятельности оперативного характера, направленные как на управление процессом, так и на устранение причин неудовлетворительного функционирования на всех этапах петли качества для достижения экономической эффективности. |