ответы на вопросы 12 тем. 12 тем ответы на вопросы. Тема Развитие системы знаний о государственном управлении
 Скачать 289.7 Kb.
|
|
Тема 11. Взаимодействие систем государственного и муниципального управления числе организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Статья 77 Конституции РФ закрепляет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Упомянутый федеральный закон, несмотря на длительный срок, прошедший с момента принятия Конституции РФ, пока не принят. Основы конституционного строя России, касающиеся организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включают следующие концептуальные положения: 1) Конституция (ст. 10) закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную - три самостоятельные ветви власти. Этот принцип распространяется и на региональный уровень организации государственной власти, следовательно, система органов государственной власти субъектов Федерации должна строиться в соответствии с принципом разделения властей, то есть органы государственной власти субъектов Федерации не должны совмещать в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти (в любом сочетании). Это также подтверждается употреблением Конституцией терминов «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации», «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации» (ст. 77, 78, 85, 95, 125, 134, 136 и др.); 2) в ст. 1 Конституции РФ содержится определение России как государства с республиканской формой правления, следовательно, недопустимо использование элементов монархической формы правления в построении системы органов государственной власти субъектов Федерации; 3) согласно ст. 14 Конституции РФ Россия - светское государство. Тем самым определяется невозможность организации системы органов государственной власти субъектов Федерации на основе религиозных норм, не возможность использования их в деятельности данных органов, соединения государственных органов с церковными, иного вмешательства церкви в функционирование органов государственной власти; 4) ст. 5 Конституции РФ закрепляет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти. Данный принцип не означает централизации системы органов государственной и власти в Российской Федерации - подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Конституция в этой же статье устанавливает механизм реализации принципа единства - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Конституционный Суд в Постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края разъяснил нормативное воздействие принципа единства системы государственной власти на организацию системы органов государственной власти субъектов Федерации: поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные . * * СЗ РФ . 1996 . № 4 . Ст. 409 . Помимо основ конституционного строя Конституция также содержит иные положения, определяющие организацию системы региональных органов государственной власти и принципы взаимодействия их с федеральными органами. В основном это касается органов исполнительной власти. Статья 77 Конституции РФ закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Конституцией регулируется возможность передачи осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Достаточно обширны полномочия Президента во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации. В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Кроме того, Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (Конституционного Суда РФ). Что касается законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то регулирование их правового статуса почти не нашло своего отражения в Конституции РФ. Конституция содержит лишь отдельные положения: о вхождении представителей законодательных органов субъектов Федерации в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 95), о праве законодательной инициативы этих органов (ст. 104), о праве на обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 125), о праве вносить предложения о поправках к Конституции РФ (ст. 134), о праве одобрения таких поправок законодательными органами субъектов Федерации (ст. 136). В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов, а также мировые судьи. Федеральное законодательство регулирует правовой статус только мировых судей, оставляя регламентацию деятельности конституционных (уставных) судов на усмотрение самих субъектов Федерации. Деятельность мировых судей регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» . * Мировые судьи в Российской Федерации, согласно ст. 1 этого Закона, являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями является ключевым вопросом федеративного строительства, от правового регулирования и правильной организации реализации которого во многом зависит и эффективность механизма взаимодействия обозначенных уровней публичной власти. Разграничение предметов ведения проведено в Конституции РФ на федеральную, совместную и собственную компетенцию субъектов РФ (ст. 71 - 73). Определение принципов и порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществлено законодателем в ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах..." 1999 г.), который подтверждает возможность разграничения именно полномочий, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно. Действующее законодательство, разделяя федеральные и региональные полномочия в сфере совместной компетенции, не определяет четко федеральные полномочия, а концентрируется на региональных полномочиях Кроме того, федеральные органы государственной власти вправе осуществлять детальное регулирование не только в совместной сфере, но и в сфере собственных полномочий субъектов РФ, если соответствующие вопросы не регулируются субъектом РФ или его акты противоречат федеральному законодательству. Конституционный Суд подтвердил правомерность такого "вторжения" в Постановлении по "Тульскому делу", подчеркнув, что если субъект РФ не принял закон, отнесенный к его компетенции, то федеральный законодатель в случае необходимости вправе осуществить правовое регулирование в этой сфере. Что касается разграничения полномочий с муниципальным уровнем власти, то здесь на первый взгляд проблем возникает меньше. Во-первых, законодательно четко определены вопросы местного значения в зависимости от видов муниципальных образований (ст. 14 - 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17). Во-вторых, и это важная новелла Закона, в ст. 19 ФЗ 2003 г. четко указано, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Тем самым законодатель исчерпывающим образом определяет компетенцию муниципалитетов. Аанализируя обозначенные преобразования в части разграничения компетенции между уровнями публичной власти в России, можно сформулировать ряд выводов. Во-первых, федеративные реформы непосредственно отразились на механизме разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти в направлении централизации и концентрации полномочий у Федерации. Во-вторых, проводимое законодательное разграничение федеральных и региональных полномочий по предметам совместного ведения ограничивает права субъектов РФ и требует расширения их полномочий, сопровождаемого конкретизацией федеральных полномочий с учетом социально-экономических потребностей и возможностей субъектов РФ. В-третьих, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. сместил пропорции правового регулирования местного самоуправления в пользу Федерации. Закон централизовал нормативное регулирование ряда местных вопросов, переместив его с регионального на федеральный уровень. В-четвертых, сложно ставить вопрос о наличии совместных полномочий государства и местного самоуправления, поскольку они отделены друг от друга и представляют разные уровни публичной власти, хотя и совместно участвуют в решении единых задач. Поэтому важно находить оптимальные пути сочетания централизации и децентрализации в системе разграничения федеральных, региональных и муниципальных полномочий. Принцип государственных гарантий местного самоуправления Европейская Хартия местного самоуправления провозглашает принцип гарантированности местного самоуправления населению поселений с требованием закрепления данного принципа в законодательстве конкретного государства. Российская Федерация признает и гарантирует осуществление местного самоуправления на конституционном уровне (эта гарантия закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации). Помимо этого, гарантированность осуществления местного самоуправления закреплена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иных нормативно-правовых актах, в том числе регионального уровня. Гарантированность местного самоуправления состоит в формировании системы правовых гарантий защиты местного самоуправления, признаваемого формой самостоятельного осуществления народовластия: российская Конституция провозглашает существование местной публичной власти. В основе данного принципа лежит децентрализация государственного управления, разграничение системы полномочий на уровне муниципального управления между органами государственного управления федерального и регионального уровня, а также органами управления муниципальных образований. Принцип организационного обособления органов местного самоуправления Конституция утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих. Муниципальному образованию должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено, что: а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих; г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда; Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их взаимодействия. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Федеральный закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами власти государственной. Данный принцип отражен в главе 8 Конституции. Могут быть переданы полномочия органов государственной власти органам местного самоуправления. Например, полномочия субъекта переданы муниципальному району. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах: 1) законности; 2) добровольности; 3) учета совместных интересов и взаимной ответственности; 4) сохранения независимости муниципальной власти. Основными формами взаимоотношенийгосударственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции. Принцип ограниченности, предельности компетенции систем государственного и муниципального управления. В самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. В самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Принцип заключается в том, что для всех этих функций есть ограничения полномочий. Накладывается определенный предел на их реализацию и осуществление. Компетенция состоит из элементов двоякого рода: собственно компетенционные элементы предметы ведения как юридически-определенные сферы и объекты воздействия, властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. сопутствующие элементы цели как долгосрочная нормативная ориентация, выражающаяся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции; обязанность действовать, которая касается как государства, так и его органов и должностных лиц. Без нее компетенция теряет главное - публично-правовое обеспечение с помощью разных средств. Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления 1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. 2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. 3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон. Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления 1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. 2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. 3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы. Особым предметом ведения органов местного самоуправления является осуществление отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной и целесообразной. В этом случае органы местного самоуправления выступают перед населением в качестве агентов государственной власти. Такая передача позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов, лучше учитывать местные условия и особенности для улучшения обслуживания населения и поставить исполнение ряда жизненно важных вопросов под общественный контроль. Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление тех или иных услуг. Для вопросов местного значения все эти компоненты закреплены за органами местного самоуправления. Для вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, должны делегироваться только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен знать, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение. Законом № 131-ФЗ установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Осуществление отдельных государственных полномочий возлагается, как правило, на органы местного самоуправления верхнего уровня. Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций — особых целевых денежных средств, перечисляемых местным бюджетам из соответствующих бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основах. На каждое передаваемое полномочие должна быть выделена отдельная субвенция. Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. 2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. 3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. 4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие: 1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; 2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. 4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. 5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Основные термины: Публичная власть- это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны или государства, являющаяся одним из признаков, отличающих государство (страну) от общественного строя. Полномочия- ограниченные права и обязанности кого либо регламентируемые служебными обязанностями на основании трудовых отношений между работниками той или иной отрасли в любой сфере деятельности Государственные полномочия- это полномочия, определяемые в качестве государственных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. |