Оценка эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской облас. Теоретические особенности управления государственной (муниципальной) собственностью 7

• Название: Теоретические особенности управления государственной (муниципальной) собственностью 7
• Анкор: Оценка эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской облас
• Дата: 16.02.2023
• Размер: 233.44 Kb.
• Имя файла: okonchatelniy-variant.docx
• Тип: Реферат; #940902
• страница: 2 из 9

Глава 1. Теоретические особенности управления государственной (муниципальной) собственностью

1. Государственная собственность как форма собственности

Институт собственности, равно как и управление ею, зародились одновременно с правом и государством. И. Бентам однажды высказался: «Собственность и закон вместе рождаются, вместе и умирают. Пока не было законов, не было и собственности. Уничтожьте законы — исчезнет и собственность».

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 8 гарантирует существование и равнозначность всех форм собственности¹. Отношение имущества к частной, муниципальной, государственной или иной форме собственности определяет специфику управления таким имуществом для удовлетворения потребностей общества.

Объекты государственной и муниципальной собственности содержатся за счет налогоплательщиков и используются для решения вопросов местного и федерального значения, выполнения публичными образованиями своих социальных обязанностей перед гражданами. Такое имущество на балансе государства или органа местного самоуправления не является капиталом, приносящим доход, и статистика не включает его в сектор предприятий, однако оно должно быть поддержано в надлежащем состоянии. Изложенным обусловлена значимость исследования правового регулирования деятельности органов публичной власти, направленной на эффективное управление принадлежащем ей, а значит и всем нам, имуществом².

Понятие «собственности» многие годы являлось и является предметом дискуссий ученых различных областей: экономики, философии, политики и, в том числе, юриспруденции.

С бытовой точки зрения, термин «собственность» ошибочно отождествляют с такими понятиями, как «имущество» или «вещи». Но если последние нашли закрепление в современном российском законодательстве, то понятие «собственности» существует лишь в доктрине. В современном законодательстве понятие «собственности» нередко смешивают с такой юридической категорией, как право собственности, что также неверно. Напротив, содержание понятия «собственности» с точки зрения экономики и юриспруденции существенно различается.

Наиболее раннее определение понятия «собственности было предложено К. Марксом еще в XIX веке. Исследователь подходил к собственности с социальной-экономической стороны, считая, что ее следует рассматривать как присвоение индивидом или коллективом средств и продуктов производства.

А.А. Батяев считает, что собственность следует рассматривать с разных аспектов. В первую очередь, с фактической точки зрения, это присвоение предметов и средств труда. Во-вторых, собственностью следует считать отношение лица человека к принадлежащим ему вещам как к своим. В-третьих, все лица должны принимать тот факт, что имущество принадлежит одному лицу, и относиться к нему как к чужому.

Российский цивилист Е.А. Суханов в своих работах неоднократно поднимал проблему соотношения понятий «собственность» и «имущество» («вещь»). По его мнению, указанные понятия не являются тождественными, и если имущество – это реальное блага, материальный объект, то собственность представляет собой определенное экономическое (фактическое) отношение, оформленное в установленном законом порядке. Е.А. Суханов обращает внимание на две составляющие собственности как экономического отношения: отношение между людьми и отношение человека к имуществу. В первом случае, речь идет об отношении между людьми по поводу конкретных благ. С одной стороны – собственник, который присвоил имущество и использует его в своих интересах, а с другой – все остальные лица, на которых лежит обязанность не препятствовать собственнику в осуществлении его прав в отношении имущества (абсолютное правоотношение)³.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что собственность является экономико-правовым явлением, в основе которого лежит особое отношение по поводу материальных благ. В рамках указанного отношения, одно лицо присваивает их себе, приобретая определенные правомочия и бремя, а присвоенное им имущество, в свою очередь, отчуждается от прочих лиц. Вместе с этим заметим, что отсутствие законодательно закрепленного определения «собственности» является упущением, поскольку порождает неопределенность и не позволяет понять сущность вытекающих из указанного понятия явлений (права собственности, понятия «собственника» и др.).

Говоря о государственной собственности, многие ученые, например, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов и другие, используют более общий термин «Право публичной собственности» как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности. По мнению Е.А. Суханова, право собственности предоставляет всем субъектам равные возможности (правомочия). Различие состоит лишь в объектах, чья специфика и определяет возможные ограничения прав субъектов⁴.

Таким образом, под публичной собственностью ученые понимают государственную и муниципальную собственность. В рамках указанного параграфа рассмотрена именно государственная собственность.

Статья 214 ГК РФ содержит легальную дефиницию понятия «государственная собственность», под которой понимается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)⁵.

Законодательное определение построено по принципу перечисления видов государственной собственности, благодаря чему мы можем говорит о законодательно закрепленных разновидностях – федеральной собственности и собственности субъекта РФ. Некоторые ученые, однако, не соглашаются с таким названием, как «собственность субъекта», подчеркивая отсутствие суверенитета у субъектов РФ. Так, Е.В. Кулешов рекомендует использовать более нейтральный и логичный, по его мнению, термин «региональная собственность».

Среди представителей конституционного права популярна концепция «публичной и частной собственности государства». Так, С.А. Сосна, Г.Н. Андреева считают необходимым отнести к публичной собственности государства такое имущество, без которого осуществление публичных функций вообще невозможно. К частной должно быть отнесено все остальное имущество (по остаточному принципу). Свое мнение сторонники данной точки зрения основывают на предположении, что публичные функции государства исключают участие связанной с ними собственности в гражданско-правовом обороте, поскольку априори исключают возможность ее отчуждения.

Государственная собственность может быть рассмотрена в объективном и субъективном смысле.

С объективной точки зрения, государственная собственность – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению публичным имуществом.

Актуальным является вопрос о природе правового регулирования государственной собственности (и публичной собственности в целом). В рамках дискуссии обсуждаются три варианта: осуществляется ли правовое регулирование конституционным, гражданским правом или совокупностью норм (т.е. институт является комплексным)⁶.

Российский цивилист А.П. Сергеев отмечает большое значение государственной собственности для целого ряда правовых отраслей, однако придерживается мнения, что публичная собственность в общем и государственная собственность в частности должны рассматриваться в рамках гражданско-правовых категорий.

Мы не отрицаем мнения А.П. Сергеева, однако считаем, что государственная собственность имеет свои особенности, которые делают невозможным ее изучение без учета специфики субъектов, во многом определяющейся конституционным правом.

В субъективном смысле право государственной собственности – это право публично-правовых образований (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) владеть, пользоваться и распоряжаться публичным имуществом в целях удовлетворения публичных интересов.

Интересно определение публичной собственности, данное А.П. Сергеевым, который определяет его как право народа РФ и населения определенной территории, непосредственно или через уполномоченные ими органы владеть, пользоваться и распоряжаться публичным имуществом в целях удовлетворения публичных интересов. Цивилист не упоминает публично-правовые субъекты (Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образования). Можно предположить, что подобное определение основано на ст. 3 Конституции РФ, в которой закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ⁷.

Представители российской цивилистики традиционно придерживаются мнения, что содержание субъективного права государственной собственности выражается через триаду правомочий: владение, пользование и распоряжение. Несмотря на это, некоторые советские ученые, предлагали выделять специфические правомочия публичного собственника. Так, Д.М. Генкин считал, что указанная триада правомочий составляет содержание единственного правомочия государственного управления имуществом, подчеркивая его административный характер. Г.А. Аксененок считал, что правомочие управления является дополнительным правомочием, наряду с традиционной «тройкой». Были также ученые, полагающие, что природа отношений в сфере публичной, в том числе государственной, собственности носят не имущественный, а организационный характер.

Согласимся с мнением о том, что содержание права государственной собственности составляет триада правомочий, не включая в себя административные полномочия по управлению.

Выделим основные особенности государственной собственности.

Во-первых, особенностью государственной собственности является присущий ей принцип всеобщности, который позволяет «обращать» в государственную собственность любое имущество, в том числе изъятое и ограниченное в обороте.

Следующей особенностью является выделение законодателем отдельных видов имущества, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК РФ). В литературе совокупность подобных видов имущества иногда называется «исключительной собственностью». По общему правилу, такое имущество изъято из оборота, не подлежит отчуждению в частную собственность, передаче иностранным государствам или международным организациям. Такое законодательное решение в первую очередь направлено на обеспечение интересов народа.

Перечень объектов федеральной собственности не ограничен, чего нельзя сказать об объектах, находящихся в собственности субъектов РФ. Состав последних значительно уже, чем состав федеральной собственности. В частности, в него не могут входить объекты исключительной федеральной собственности⁸.

В законодательстве отсутствует единый перечень объектов, которые могут находиться в федеральной собственности или собственности субъектов. Виды такого имущества закреплены в отдельных законах. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности отдельными объектами, например, государственными природными заповедниками и национальными парками. В соответствии со статьей 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» к государственной собственности относятся недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Отсутствие единого нормативно закрепленного перечня оценивается учеными как законодательное упущение, поскольку препятствует систематизации и наиболее полному и целостному восприятию указанных правовых категорий⁹.

Еще одной характерной чертой государственной собственности является осуществление прав собственника не самими субъектами (Российской Федерацией или ее субъектами), а определенными органами и лицами от их имени (п. 3 ст. 214 ГК РФ)¹⁰. В частности, основным органом, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), более подробно о функциях которого будет в следующих главах¹¹.

Основания возникновения права государственной собственности аналогичны установленным в отношении права частной собственности, однако гражданское законодательство предусматривает особые, исключительные случаи ее приобретения:

• 
  поступление в государственную собственность обнаруженного клада, относящегося к памятникам истории и культуры (п. 2 ст. 233 ГК РФ);
  
• 
  отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК РФ);
  
• 
  изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК РФ);
  
• 
  выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК РФ);
  
• 
  реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 242, 243, 306 ГК РФ)¹².
  

ГК РФ также предусматривает особые способ прекращения права государственной собственности – приватизация (ст. 217 ГК РФ).

Наконец, специфика государственной собственности выражается в особых вещных правах, которыми наделяются государственные предприятия и учреждения при передаче им имущества, находящегося в государственной собственности. Речь идет о праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления (статьи 294, 296 ГК РФ).

Рассмотрим подробнее состав субъектов права государственной собственности. В научной литературе закрепилось мнение о том, что субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты РФ, что, безусловно, не вызывает сомнения.

Наиболее дискуссионным является вопрос множественности и неоднородности субъектов государственной собственности. От имени Российской Федерации и ее субъектов, по общему правилу, в отношениях выступают органы государственной власти в рамках установленной компетенции.

А.П. Сергеев приводит точку зрения о двойном статусе публично-правовых образований, выступающих субъектами права государственной собственности. Публично-правовому образованию присущи властные полномочия, но вместе с этим оно является самостоятельным и равноправным участником различного рода правоотношений.

Интересную точку зрения высказывает Д.В. Пятков, который считает, что за одним названием публично-правового образования (например, Российская Федерация) скрываются два различных по своей сущности и природы лица. Если имеют место публично-правовые отношения, в них Российская Федерация выступает как публично-властная организация. В случае, если речь идет о гражданском правоотношении, его участником является Российская Федерация как хозяйственная публичная организация.

Актуальным является вопрос «народе РФ» как о еще одном публичном собственнике, закрепленном в Конституции РФ. Как правило, дискуссии по данному вопросу возникают относительно владения и пользования природными ресурсами. Сторонники указанной точки зрения, например, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец, считают, что отдельные природные ресурсы (недра, земли общего пользования) обладают высокой социально-экономической значимостью, в связи с чем должны быть наделены особым правовым статусом. Ученые предлагают использовать такие термины, как «общегосударственная собственность» или «общее достояние народа». По их мнению, такая особая собственность является упомянутой в Конституции РФ «иной формой собственности».

Проанализировав действующее законодательство, а именно Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее – Постановление ВС РФ № 3020-1), можно выделить следующие виды объектов государственной собственности

1. 
   Исключительная федеральная собственность;
   
2. 
   Федеральная собственность, которая может
   

передаваться в собственность субъектов РФ;

3. 
   Собственность субъектов Федерации.
   

К исключительной федеральной собственности

Постановление ВС РФ№ 3020-1 относит следующие объекты:

1.Составляющие основу национального богатства страны (например, ресурсы континентального шельфа);

2.Необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (например, государственная казна, имущество вооруженных сил);

3.Оборонного производства;

4.Отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства и развитие других отраслей (например, предприятия добывающей промышленности);

5.Прочие объекты (в частности, предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, по производству спиртовой и ликероводочной продукции).

Следующий вид объектов – это федеральная собственность, которая может передаваться в собственность субъектов. В качестве примеров можно привести перечисленные в Постановлении ВС РФ № 3020-1 предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, государственные санаторно-курортные учреждения и др. Перечень является закрытым¹³.

В рамках указанного параграфа проанализирована государственная собственность как форма собственности, рассмотрены ее виды, особенности, субъекты и объекты. Акцентировано внимание на существующих спорных аспектах, например, на предложении выделять «народ РФ» как еще одного государственного собственника. Поскольку отсутствует законодательно закрепленный перечень объектов, которые могут находиться в федеральной собственности или собственности субъектов, а виды такого имущества закреплены в отдельных законах, считаем целесообразным провести систематизацию законодательства и создать акт, включающий в себя подобный перечень.