Национальная безопасность. Дип спец кухар НАЦБЕЗПЕК. Теоретичні засади вивчення національної безпеки
 Скачать 105.81 Kb.
|
|
прискорена побудова національної держави вимагала консолідованої національної ментальності; швидка консолідація національної ментальності виявилась дуже важкою, якщо не неможливою без сильної унітарної держави. Намагання України вирішити обидві проблеми одночасно виявились дуже болючими, а часом просто контрпродуктивними. Україна й зараз не підійшла до розуміння необхідності цілеспрямованого формування геополітичних пріоритетів, уніфікованої системи національних. Історичний досвід свідчить, що успіх у державотворчому процесі можливий лише з розвитком і з усвідомленням громадянами своєї національної ідеї. Актуальність формування національної ідеї важко переоцінити, оскільки вона як найбільш проста і зрозуміла форма суспільного об'єднання людей самоутверджує націю, сприяє її єдності, прогресу, свободі та незалежністі [27, с. 22]. Полеміка, що розгорнулася навколо національної ідеї України, засвідчує не тільки її актуальність, а й складність. Національна ідея - не етнічна, а державно-політична категорія, яка консолідує весь народ України на будівництво нового суспільного устрою. Вона сприяє виведенню з кризи національної економіки, науки, освіти, культури, розвитку державної української мови, мов інших етнічних груп, позбутися відчуття меншовартості, уявлення про підневільний, стражденний народ, яке нас супроводжує. Національна ідея - це ідея збереження й розвитку народу, його культури та мови, способу співіснування та історичних перспектив. Вона спрямована на відродження та становлення нації, є її своєрідним двигуном. Тема національної ідеї актуальна в Україні. Але, слід зауважити, що за двадцять років незалежності нашої держави українське суспільство так і не змогли створити сильну, об'єднуючу національну ідею. За результатами соціологічного дослідження, проведеного компанією Research & Branding Group у травні 2011 року, більшість українців (68%) стверджують, що в Україні в цілому не сформована національна ідея; 12% опитаних респондентів вважають, що національна ідея є, і кожен п'ятий житель України завагався з відповіддю [28]. Крім того, більшість населення країни (77%) вважає актуальною на сьогоднішній день для України розробку національної ідеї; 12% українців розуміють національну ідею як єдність усіх регіонів України; 6% респондентів визначають національну ідею як подолання бідності, зростання національної самоідентифікації і збереження незалежності та територіальної цілісності. А майже кожен п'ятий (18%) опитаний респондент заявив, що національної ідеї в Україні немає. Завагалися з визначенням національної ідеї 40% жителів України. Національна ідея в Україні не сформована. Можна виділити основні причини її відсутності в Україні: 1. Роз'єднаність різних соціально-культурних груп у суспільстві та відчуження громадян від держави,. 2. Зростаюча кількість емігрантів. Україна - п'ята держава в світі за кількістю тих, хто шукає кращого життя за кордоном. При цьому часто в пошуках кращого життя виїжджають фахівці високого рівня: інженери, медики, а також - активна молодь. 3. Слабкість і молодість держави, у зв'язку з чим інші країни та міждержавні об'єднання використовують Україну в своїх геополітичних іграх; ведуть на нашій території інформаційні та політтехнологічні війни, що посилюють конфліктність та відчуженість в українському суспільстві. Відсутність національної ідеї, яка б об'єднувала суспільство - це найголовніший виклик цілісності та єдності держави, її національної безпеки. Вище керівництво української держави повинно закласти фундамент для зародження української національної ідеї, яка в свою чергу вкаже вектор розвитку нашого суспільства [29, с. 27]. Сьогодні українська нація повинна звернути увагу на корупцію, низький рівень життя, екологічні проблеми, порушення прав людини, культурну та геополітичну ідентифікацію. Таким чином, підводячи підсумки, слід зазначити, що теоретичні основи вчення про національну безпеку були закладені ще в 50-х роках ХХ сторіччя, але вітчизняний напрямок сформувався на початку 90-х років. Протягом останніх двадцяти років фахівці переважно приділяли увагу уніфікації категоріально-поянтійного апарату та дослідженню таких найважливіших з точки зору огляду національної безпеки питань як «національний інтерес», «загрози національній безпеці», «небезпека і виклики», «баланс сил і стримування». Було сфомовано увлення про військову, економічну, геополітичну, екологічну, інформаційну безпеки. В той же час необхідно наголосити на недосконалості доктринальної системи національної безпеки. З дебільшого це пов’язано з відсутністю єдності в суспільстві щодо окремих питань. Формування єдиної національної ідеї допоможе розвитку української довгострокової програми дій, який має бути відображений у Стратегії національної безпеки – базису доктринальної системи націоної безпеки України. РОЗДІЛ IІ СУЧАСНИЙ СТАН НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ. ДОКТРИНАЛЬНИЙ ВИМІР 2.1. Державне управління в сфері національної безпеки Теорія і практика державного управління формувалася протягом декількох тисячоліть. Проте тільки в минулому столітті завдяки успіхам теорії управління та її застосуванню у сфері суспільних відносин, а також у зв'язку з масштабами й обсягами завдань, які об'єктивно вимагали відповідного втручання з боку держави, державне управління стало окремим видом професійної діяльності та сформувалося як окрема галузь науки. Певною мірою те ж саме можна сказати про основи теорії національної безпеки. Проблема наукового обґрунтування шляхів забезпечення сталого і прогресивного розвитку національних держав та міжнародного співтовариства значно актуалізувалася після двох світових воїн, виникнення відносно нових загроз національним інтересам і міжнародній стабільності, які набули транснаціонального характеру (тероризм, організована злочинність тощо) [30, с. 194]. Цьому також сприяло те, що серед високорозвинених країн є й ті, які забезпечили належний рівень ефективності управління у сфері забезпечення національної безпеки. Водночас аналіз свідчить про відсутність єдності серед дослідників і практиків не тільки щодо понятійно-категоріального апарату у сфері забезпечення національної безпеки, а й прийнятого в усьому світі визначення поняття «державне управління». Характерними рисами сучасного державного управління системою забезпечення національної безпеки в Україні залишаються суттєва невизначеність, що має об’єктивні та суб’єктивні причини, недостатня наукова обґрунтованість, насамперед, стратегічних рішень, незадовільна координація та взаємо узгодженість дій компонентів системи забезпечення національної безпеки, відсутність чіткого розподілу повноважень органів державної влади щодо управління як системою забезпечення національної безпеки та її компонентами, безсистемність та хаотичність більшості процесів (слабкий рівень керованість), що відбувається в цій сфері, а також неналежний зв'язок з іншими сферами життєдіяльності суспільства та держави, у тому числі з соціально-економічною сферою тощо. Тому підвищення ефективності державного управління системою забезпечення національної безпеки, насамперед стратегічного планування у цій сфері є важливою проблемою органів державної влади, актуальність якої, враховуючи, зростання негативних тенденцій в цій сфері постійно збільшується. Саме тому важливим є виявлення основних факторів впливу на ефективність формування та реалізації державної політики і державного управління у сфері забезпечення національної безпеки, визначення комплексу проблем державного управління, таких інтегрованих об’єктів управління як сектор безпеки та Воєнна організація держави, обґрунтування їх взаємозв’язку, призначення, складу та структури, а також методів управління, формування підходу до розв’язання проблем організаційно-правового забезпечення державного управління,що в комплексі має сприяти підвищенню ефективності державної політики та державного управління у цій сфері [31, с. 118]. Ефективність стратегічного планування, як і в цілому державного управління, в такій складній та динамічній сфері, якою є сфера забезпечення національної безпеки, залежить від багатьох факторів, насамперед таких: системи національних цінностей, національних інтересів, національних цілей; класифікація та перелік загроз життєво важливим інтересам особи, суспільства та держави; обмеження, насамперед, нормативно-правового характеру на можливості щодо здійснення державного управління в цій сфері; владні повноваження кожної з гілок влади щодо забезпечення національної безпеки; узгодженість позицій основних акторів формування та реалізації державної політики забезпечення національної безпеки; наявність стратегічного мислення у вищого керівництва держави та політичної волі щодо його практичного втілення; склад, структура, завдання та функції системи забезпечення національної безпеки, її окремих компонентів та їх взаємо зв’язки; інформаційне-аналітичне, науково - методичне, організаційно-технічне, ресурсне та нормативно-правове забезпечення діяльності системи забезпечення національної безпеки тощо. Зазначені фактори взаємозв’язані між собою, комплексно та неоднозначно впливають на ефективність стратегічного планування та державного управління системи забезпечення національної безпеки, що ускладнює її оцінку. При цьому однією з основних причин низької ефективності стратегічного планування та державного управління системи забезпечення національної безпеки в Україні є незадовільний стан інформаційна-аналітичного та науково – методичного забезпечення, що підтверджується, наприклад, відсутністю чітких та науково обґрунтованих систем критеріїв та показників оцінки ефективності формування та реалізації як державної політики, так і державного управління в цій сфері, відповідник методик оцінки та комплексних моделей стратегічного планування, необхідного понятійно-категорійного апарату, систем моніторингу та прогнозування розвитку процесів у цій сфері, дієвих механізмів реагування на різні загрози та кризи тощо [29, с. 15]. Особливе місце серед вищевказаних факторів займає нормативно-правове забезпечення державного управління системою забезпечення національної безпеки, яке уособлює в собі офіційно визнані результати формалізації державної політики та державного управління, враховує обмеження на вектор державного управління та акумулює результати розподілу повноважень основних суб’єктів цієї сфери. Серед основних проблем нормативно-правового забезпечення стратегічного планування системи забезпечення національної безпеки, що знижують його ефективність, слід відмітити такі: неповнота чинної системи стратегічних документів, що визначає розвиток сфери забезпечення національної безпеки (відсутність таких базових документів як закони про основи зовнішньої та внутрішньої політики, Стратегії воєнної безпеки, Концепції реформування Воєнної організації держави тощо), відсутність чіткої ієрархії документів та їхнього взаємозв’язку, суперечливість деяких з них та наявність дублювання тощо; нечітке, неповне, нераціональне, а в деяких випадках і суперечливе визначення складу суб’єктів системи забезпечення національної безпеки ( наприклад, серед суб’єктів системи забезпечення національної безпеки, що наведені в ст.4 Закону України «Про основи національної безпеки України» , відсутні такі базові суб’єкти як Воєнна організація держави та сектор безпеки), їх функцій та завдань з забезпечення національної безпеки ( особливо між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, між іншими компонентами системи забезпечення національної безпеки); безсистемність, необґрунтованість, неузгодженість застосування понятійна - категорійного апарату (наприклад, нечіткість та суперечність поняття Воєнної організації держави, що офіційно визначено зразу у двох законах (дублювання), її складу, структури, місії та основних завдань, взаємозв’язку з сектором безпеки; відсутність офіційного визначення сектору безпеки, його складу, структури, основних завдань у сфері забезпечення національної безпеки та комплексного огляду сектору безпеки тощо); неузгодженість за формою, процедурами, термінами, змістом стратегічних документів з розвитку системи забезпечення національної безпеки з загальнодержавною системою стратегічних документів з соціально-економічного розвитку, а також між собою (наприклад, суперечність закону «Про основи оборонного планування» таким законам як «Про державні цільові програми» та «Про Державне прогнозування та розробку програм економічного і соціального розвитку»); відсутність законодавчо визначеної системи та механізмів управління системою забезпечення національної безпеки, насамперед такими її суб’єктами як Воєнна організація держави та сектор безпеки тощо [32]. Остання проблема вкрай важлива оскільки чинним законодавством не визначено головний суб’єкт управління ні Воєнною організацією держави ні сектором безпеки. Актуальність цієї проблеми обумовлена не тільки причинами забезпечення оптимальних умов розвитку зазначених організацій, початком розробки проектів Концепції та програми Воєнною організацією держави, трансформаційними процесами у сфері забезпечення національної безпеки, але й також фактом небезпечного протистояння їх силових компонентів, що відбувалось, наприклад, перед достроковими виборами у Верховну Раду в 2007 році. Вищевказані невирішені проблеми нормативно-правового та організаційного плану, не кажучи про інші проблеми з державного управління системою забезпечення національної безпеки, не дозволяють його ефективне здійснення. Згідно з «класичною школою» (механістичним підходом) до оцінки ефективності державного управління воно може бути ефективним тільки за умов чіткого визначення суб’єкта управління, об’єкта (об’єктів) управління, їх завдань та функцій, головної мети управління, методів та механізмів управління. Аналіз сучасного стану державного управління системою забезпечення національної безпеки показує, що воно не відповідає ні одному з обов’язкових умов забезпечення ефективного управління: відсутнє чітке визначення понять, призначення, завдань, функцій, складу, структури тощо основних комплексних об’єктів системи забезпечення національної безпеки (сектору безпеки та Воєнної організації держави), а також їх взаємозв’язків; не визначено головний суб’єкт управління цими організаціями та головна мета державного управління ними; не визначені зворотні зв’язки, методи та механізми державного управління системою забезпечення національної безпеки, насамперед для сектору безпеки та Воєнної організації держави; відсутні комплексні критерії та інтегровані показники оцінки ефективності державного управління системою забезпечення національної безпеки і в цілому система моніторингу виконання прийнятих стратегічних рішень тощо. Зазначене робить принципово не можливим здійснення ефективного управління в цій сфері навіть для найпростішого (механістичного) типу управління системою забезпечення національної безпеки, не кажучи про його кібернетичний або сінергетичний тип. Останні два види управління притаманні відповідно адаптивним та креативним організаційним системам, що відрізняються один від одного насамперед характером зворотних зв’язків та масштабами впливу на зовнішнє середовище. Так адаптивна система управління системою забезпечення національної безпеки має негативний зворотній зв'язок, змінює насамперед свої внутрішні параметри та структуру пристосовувавсь до змін, що відбуваються в зовнішньому середовищу, але діє, як правило, пост фактум. На відміну від адаптивних систем, креативні системи управління системою забезпечення національної безпеки мають позитивні зворотні зв’язки і активно впливають як на внутрішнє, так і зовнішнє середовище, форматує його в інтересах системи. Вони спроможні оперативно змінювати як цілі своєї діяльності, так і свою структуру. Саме такою має бути система управління системою забезпечення національної безпеки, ефективність якої значною мірою залежить також від виконання додаткових відносно механічного типу системи забезпечення національної безпеки вимог: необхідність якомога повного врахування загальних тенденцій розвитку у сфері забезпечення національної безпеки з відмовою від штучного нав’язування напряму розвитку системи забезпечення національної безпеки; спроможність системи забезпечення національної безпеки формувати майбутнє, що передбачає застосування сучасних методів стратегічного планування та управління; врахування особливостей системи забезпечення національної безпеки, актуалізація значущості початкових умов та попередньої історії її розвитку; визначення ефективності управлінської діяльності не через аналіз кількості витрачених ресурсів, а шляхом дослідження якісного розподілу управлінського впливу; визнання багатоваріантності потенційних сценаріїв розвитку системи забезпечення національної безпеки (принципово важливо для ефективного управління системою забезпечення національної безпеки враховувати максимально можливу кількість таких сценаріїв та моделей), що обумовлює застосуванням методів стратегічного планування та управління ; прискорений якісний розвиток системи забезпечення національної безпеки визначається включенням в державне управління механізмів зворотного позитивного зв’язку [31, с. 148]. Однією з особливостей управління у сфері забезпечення національної безпеки відносно інших сфер життєдіяльності суспільства та держави є застосування складнооргнізаційних ієрархічних систем управління з значною ступеню їх централізації з обов’язковим визначенням головного суб’єкта управління. Щодо головного суб’єкта управління для Воєнної та сектору безпеки, то в чинному законодавстві його просто не визначено. Це означає відсутність керованості процесами розвитку цих організацій, наявність конкуренції між окремими компонентами за ресурси та завдання і їх безсистемний та нераціональний розподіл між ними, можливості виникнення суттєвих суперечностей, у тому числі, під впливом різних політичних сил, створення небезпечної для суспільства та держави ситуації з протистояння силових структур тощо. Україна, на жаль, вже має негативний досвід відсутності такого єдиного керівництва силовими структурами та виникнення кризової ситуації з їх протистояння напередодні дострокових парламентських виборів 2007 року, коли силовий блок перетворився у серйозну загрозу для суспільства. Тому відсутність суб’єкта управління Воєнної організації держави та сектором безпеки є реальною загрозою національній безпеці у воєнній сфері та сфері державної безпеки, і є не стільки економічною скільки політичною проблемою, що потребує свого негайного вирішення. Але ця загроза, як і її можливі небезпечні наслідки щодо виникнення протистояння компонентів силових структур, в загалі не передбачені чинним законодавством (вона не увійшла ні до одного офіційно визнаного переліку загроз національній безпеці). Тому до офіційного визначення головного суб’єкта управління Воєнної організації держави та сектором безпеки загроза протистояння (конфлікту) компонентів цих організацій між собою, протиправного застосування буде зберігатись, що обумовлює необхідність відповідного корегування законодавства шляхом внесення її до відповідного переліку загроз національній безпеці. Якщо ототожнювати Воєнну організацію держави тільки з силовим блоком системи забезпечення національної безпеки, то вважається доцільною ініціатива Президента України щодо безпосереднього підпорядкування йому всього силового блоку з відповідним внесенням змін в Конституцію України та визначення його повноважень як Головнокомандувача. Це можна розглядати як один з варіантів точніше кроків з вирішення вищевказаної проблеми державного управління, що має сприяти підвищенню його ефективності. Цьому повинно передувати чітке визначення головної мети державного управління системою забезпечення національної безпеки, уточнення розподілу повноважень між Президентом України, Верховною Радою та Урядом щодо Воєнної організації держави та її окремих компонентів для різних режимів їх функціонування (мирного часу, особливого періоду, кризової ситуації тощо), формулювання понять Воєнної організації держави та сектору безпеки, їх складу, структури та взаємозв’язку. При цьому залишається невирішеним питання щодо призначення, складу, структури сектору безпеки та його взаємозв’язку з Воєнною організацією держави, а також щодо системи управління ним, у тому числі, щодо головного суб’єкта управління. Правова невизначеність та суперечність відносно понять Воєнної організації держави та сектору безпеки, що має місце в чинному законодавстві, заважає знайти раціональний варіант розв’язання цієї проблеми. Але якщо одночасно залишати в якості об’єктів держаного управління забезпеченням національної безпеки обидві організації, то проблема має вирішуватись комплексно. На погляд автора, єдиним органом, що повинен буде здійснювати керівництво сектором безпеки є Рада національної безпеки та оборони України. Але у будь-якому випадку відповідно до теорії та практики управління без чіткого визначення основних об’єктів державного управління у сфері забезпечення національної безпеки ефективне державне управління навіть для її механістичної моделі організації принципово не можливе. Згідно з чинним законодавством Воєнна організація держави - сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до законів України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем з боку суспільства і безпосередньо спрямована на захист національних інтересів України від зовнішніх та внутрішніх загроз [33]. Тривалий час це визначення було яскравим прикладом безсистемного підходу до формування законодавства у сфері забезпечення національної безпеки, причиною неузгодженості між собою законів «Про основи національної безпеки України» та «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави». Сьогодні залишається суперечність між зазначеним визначенням Воєнної організації держави та її призначенням, що сформульовано в статті 9 закону «Про основи національної безпеки України»: «Воєнна організація держави забезпечує оборону України, захист її суверенітету, територіальну цілісність та недоторканість кордонів; протидіє зовнішнім загрозам воєнного характеру» [34]. Таке призначення Воєнної організації держави з одного боку включає загальні конституційні норми, що стосуються майже всіх силових структур, а саме: захист суверенітету, територіальної цілісності та недоторканості кордонів України, а з іншого боку конкретизує та підкреслює специфіку призначення Воєнної організації держави: забезпечення оборони України та протидія зовнішнім загрозам воєнного характеру. Саме ця специфіка призначення Воєнної організації держави повинна бути врахована при формулюванні його поняття. Крім того згідно з національним законодавством до складу Воєнної організації держави не входять правоохоронні органи, органи місцевого самоврядування та підприємства, установи, організації оборонно-промислового та наукового комплексів, спеціальні формування, що можуть створюватись у випадку війни. Загальною тенденцією розвитку інших військових формувань є скорочення їх чисельності, перетворення в цивільні структури (органи, служби), посилення впровадження норм демократичного цивільного контролю за їхньою діяльністю. Ця тенденція обумовлена сукупністю зовнішніх та внутрішніх факторів, найважливішими з яких є в цілому сприятлива геополітична та геостратегічна ситуація в воєнній сфері, що склалась навколо України та прогнозується на короткострокову та середньострокову перспективу, появою нових небезпечних загроз національним інтересам в «невійськових» сферах, насамперед у внутрішньо політичній сфері забезпечення національної безпеки, вкрай обтяжливими для економіки держави умовами утримання Воєнної організації держави в її теперішньому вигляді, з її дублюючими та не оптимальними між собою по чисельності, складу, структурі, функціям та завданням складовими. Тому в перспективі в Україні очікується: суттєве скорочення «інших військових формувань»; трансформація їх в цивільні організації з одночасним включенням до складу сектору безпеки; виродження сукупності військових формувань в одну (двох) компонентну структуру, але найбільш потужну та професійно підготовану до вирішення завдань забезпечення воєнної безпеки та оборони держави – Збройні Сили України (можливо й ще і Внутрішні війська) [35]. Реалізація такого сценарію розвитку Воєнної організації держави передбачає паралельне зменшення кількості, масштабів та пріоритетності непритаманних її головному призначенню завдань: боротьби з тероризмом, нелегальною міграцією, незаконною торгівлею зброєю, наркотиками, з наслідками екологічних та техногенних катастроф, з одночасним посиленням цих завдань для інших компонентів сектору безпеки, більш професійно до них підготованих та оснащених, особливо для правоохоронних, розвідувальних, контр розвідувальних органів, відповідних структур МНС тощо. Це дозволить забезпечити концентрацію зусиль Воєнної організації держави саме на виконанні її основних завдань щодо забезпечення воєнної безпеки та оборони держави. З цих позицій має бути уточнено і перелік зовнішніх та внутрішніх загроз у воєнній сфері, насамперед в Воєнній доктрині України. Сьогодні в умовах реформ, що відбуваються в секторі безпеки та Воєнної організації держави, загострилась конкуренція за функції, завдання та державні ресурси між силовими відомствами, посилилось бажання деяких з їх керівників взяти необґрунтовані, «неприродні» для організації завдання на шкоду ефективності їхнього виконання. В той же час, враховуючи суттєву уніфікованість та загальність допоміжних завдань компонентів Воєнної організації держави та в цілому сектору безпеки, доцільним уявляється покладання їх на один з найбільш підготованих компонентів, що дозволить більш ефективно використовувати державні ресурси і більш якісно виконувати ці завдання. До таких уніфікованих допоміжних завдань відносяться, наприклад, господарські, кадрові, освітні, виховні, наукові, культурні тощо завдання [36]. Не включення до складу Воєнної організації держави правоохоронних органів, на погляд автора, є коректним і обумовлено значними відмінностями в їх призначенні, суттєвою специфікою форм, методів сил та засобів їхньої діяльності, спрямованими згідно з статтею 17 Конституції України, насамперед на забезпечення державної безпеки та захист державних кордонів України, а також відповідає державній політиці демократичного цивільного контролю над Воєнної організації держави та правоохоронними органами держави. Часткове або повне покладання на Воєнну організацію держави неспецифічних для неї функцій та завдань правоохоронних та інших органів і служб з одночасним їх включенням до її складу не відповідає демократичному розвитку країни, може призвести до її надлишкової мілітаризації та неефективного використання обмежених ресурсів. Воєнна організація держави згідно з законодавством включає, насамперед «сукупність органів державної влади», що є некоректним оскільки в цьому випадку компонентами Воєнної організації держави є всі органи та ланки законодавчої, судової та виконавчої влади [37]. Перелік загроз, протидіяти яким повинна Воєнна організація держави згідно з його офіційним поняттям, визначено занадто широко, без врахування специфіки цієї організації, її реальних можливостей: всі зовнішні та внутрішні загрози національним інтересам України. Однією з важливих ознак включення тої чи іншої компоненти до складу Воєнної організації держави є застосування ними саме воєнних методів управління. У мирний час це стосується насамперед тієї частини Воєнної організації держави, де є військова служба, а в управлінській діяльності використовується директивна форма управління, надано право застосування зброї, воєнної та спеціальної техніки при виконанні завдань, визначених законодавством. З цього приводу інтересна думка російських фахівців. Стосовно Воєнної організації держави російськими фахівцями підкреслюється «У військовій організації суб’єктом управління є Верховний Головнокомандуючий, міністр оборони та органи військового управління, а об’єктом управління в мирний час є основна частина військової організації. При введенні військового стану або у військовий час об’єктом управління стає вся військова організація та інші сфери діяльності в області оборони, де приймаються військові методи управління. У мирний час це повною мірою відноситься до тієї частини військової організації держави, де є військова служба, а в управлінській діяльності органів військового управління застосована директивна форма управління, надано право застосування озброєння, військової так спеціальної техніки при виконанні завдань, визначених федеральним законодавством» [38]. У зв’язку з цим в вказується на специфічні відносно державного управління властивості воєнних методів управління: наявність в військових формуваннях Воєнної організації держави військової служби, озброєння, воєнної і спеціальної техніки та надання права їх застосування при виконанні завдань, визначених законодавством. Ці методи управління мають державно - власний характер, де переваги знаходяться на боці суб’єктів управління, а керовані об’єкти (компоненти Воєнної організації держави) сприймають їх рішення, дії та трансформують в процеси власного функціонування [39, с.102]. Для здійснення управління воєнними методами в Воєнній організації держави має створюватись система органів воєнного управління на чолі з Головнокомандувачем. В Україні така система управління є незавершеною (можна казати тільки про наявність окремих її фрагментів), не визначена вона в існуючому офіційному понятті Воєнна організації держави як її складова, а посада Головнокомандувача Воєнної організації держави в загалі не передбачена чинним законодавством. Такий стан робить не можливим: ефективне комплексне застосування сил та засобів оборони та безпеки держави; об’єднання під єдиним командуванням зусилля різна видових та різна відомчих сил та засобів; створення міжвідомчих уніфікованих систем технічного, тилового забезпечення, комплектування, підготовки кадрів та військової освіти; застосування сучасних методів програмно - цільового планування та управління розвитком Воєнної організації держави і її окремих складових тощо. Склад, структура та пріоритетні напрями діяльності Воєнної організації держави залежать від стану в якому знаходиться держава – в умовах мирного часу, надзвичайного (воєнного) стану або особливого періоду (воєнний час), рівня розвитку суспільства, соціально-економічної та науково-технічної бази, розвитку засобів збройної боротьби, умов внутрішньо та зовнішньо політичної обстановки [40]. Сектор безпеки, призначений для забезпечення національної безпеки та оборони, як правило, об’єднує (інтегрує) питання політичної, економічної, інформаційної, екологічної, воєнної тощо сфер безпеки, вирішення яких забезпечується воєнними і невоєнними методами, і де воєнна безпека та воєнні методи, як правило, не є домінуючими. В структурі «сектору безпеки» виділяють силовий блок для якого в європейських та євроатлантичних структурах безпеки часто використовують інтегруюче поняття «сектор безпеки та оборони» і яке застосовується в різних документах і назвах таких підрозділів цих організацій. У «вузькому» розумінні сектор безпеки може ототожнюватись з силовим блоком, а у «широкому» - крім силового блоку до складу «сектору безпеки» можуть також входити обороно-промисловий та науковий комплекси, сукупність органів державної влади та місцевого самоврядування, що відповідають за формування та реалізацію зовнішньої та внутрішньої політики, екологічну та інформаційну безпеку тощо [41]. В свою чергу силовий блок може ототожнюватись з Воєнною організацією держави, що має місце, наприклад, в Росії та Білорусії, та об’єднувати всі силові компоненти без врахування їхньої специфіки та суттєвих відмінностей щодо основного призначення, форм та методів застосування їх сил та засобів тощо. Така модель сектору безпеки та його силового блоку передбачає включення до його складу всіх військ, військових формувань та органів управління ними, правоохоронних, розвідувальних та контр розвідувальних органів тощо і фактично є варіантом, коли сектор безпеки є ідентичним Воєнній організації держави. Іноді до його складу додатково включають також обороно-промисловий та науковий комплекси. При цьому відбувається суттєве розширення спектру завдань Воєнної організації держави, значна частина з яких не відносяться безпосередньо до сфери забезпечення воєнної безпеки і тому заважає концентрації зусиль та суперечить основному призначенню Воєнної організації держави, а саме: забезпечити воєнну безпеку воєнними методами від зовнішніх загроз воєнного характеру. Крім того така модель силового блоку веде до надмірної мілітаризації в цілому сектору безпеки, ускладнює управління ним та його складовими, які суттєво відрізняються за методами, формами, завданнями тощо між собою. Негативними наслідками застосування такого підходу до сектору безпеки та Воєнної організації держави може бути зменшення ефективності державної політики та державного управління в цій сфері. В структурі силового блоку «сектору безпеки» можуть виділяти окремо «сектор оборони», що призначений для забезпечення воєнної безпеки, та «сектор державної безпеки», що має забезпечити безпеку в деяких «невоєнних» сферах безпеки (державній, екологічній безпеці, безпеки державних кордонів тощо) невоєнними методами. Безумовно такий розподіл є умовним і, як правило, і «сектор оборони» має відповідні завдання щодо забезпечення національних інтересів в «невоєнній сфері», як і «сектор державної безпеки» при відсічі збройної агресії (ліквідації збройного конфлікту), повинен приймати участь у забезпеченні оборони держави [42]. Виділення в силовому блоці «сектору державної безпеки» та «сектору оборони» відповідає Конституції України та чинному законодавству, згідно з яким в ньому відокремлені правоохоронні органи від Воєнної організація держави, дозволяє краще узгодити між собою за призначенням, завданнями, методами застосування сил та засобів компоненти цих секторів, значною мірою їх уніфікувати та стандартизувати. Тому, на погляд автора, більш прийнятним для України є варіант сектору безпеки та його силового блоку, в якому виділяють дві окремі складові «сектор державної безпеки» та Воєнна організація держави (сектор оборони), кожна з яких об’єднує більш менш подібні за своїм призначенням, методами та засобами, загрозами та сферою застосування компоненти. В контексті завдань він має включати Збройні Сили, інші військові формування, правоохоронні (правоохоронні з спеціальним статусом), розвідувальні та контррозвідувальні органи держави, тобто тільки силові компоненти. Реформування сектору безпеки та його окремих складових при цьому спрямовано на забезпечення: «їхньої готовності до виконання завдань оборони держави, підвищення ефективності діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки, боротьби із корупцією та злочинністю в її організованих формах» [43]. Таке призначення сектору безпеки має низку суттєвих недоліків: завдання сектору безпеки сформульовані не системно, без врахування рівня їхнього загальності, пріоритетності та специфіки сектору; деякі з них мають декларативний характер, не є головними для цього сектору і їх виконання не може бути в повному обсязі забезпечено виходячи із складу та структури сектору безпеки; не розкрито його зв'язок з Воєнною організацією держави; сектор безпеки, що виродився за своїм складом тільки до силового блоку не є спроможним забезпечити національну безпеку в усіх її визначальних сферах. Також не ясно за якою системою критеріїв формувався склад та згідно яких пріоритетів формулювались завдання сектору безпеки [44]. Щодо головної мети державного управління системою забезпечення національної безпеки, то в якості її може бути визначено прийнятний рівень забезпечення національної безпеки, обґрунтування рівня якого є вкрай важливою та складною проблемою. Ефективне або неефективне державне управління розглядається крізь призму досягнення або навпаки системою забезпечення національної безпеки цього рівня. Розробка та впровадження сучасних методів стратегічного планування в державне управління, включення в їх структуру комплексу спеціальних процедур та режимів адаптації до специфічних умов функціонування системи забезпечення національної безпеки, організація зворотних зв’язків та керованості процесами стратегічного моніторингу та аналізу є одними з пріоритетних напрямів реалізації базового принципу планування – «гнучкості» стратегічних рішень [45, с. 277]. В той же час практика розробки стратегічних документів показує про порушення базових принципів стратегічного планування та управління, насамперед принципу «гнучкості». В механізмах формування та реалізації зазначених документів тільки частково впроваджено елементи стратегічного планування та управління, в них майже відсутні процедури корегування, не визначені умови застосування та переключення на антикризові («надзвичайні») та «раціональні» режими стратегічного управління, не передбачені заходи структурної та параметричної адаптації, не враховується багатоваріантність розвитку системи забезпечення національної безпеки тощо [46]. Тому підсумовуючи вищевикладене, вважаються доцільними наступні заходи, які спрямованими на підвищення ефективності державного управління системи забезпечення національної безпеки, насамперед за рахунок удосконалення його наукового, інформаційного та нормативно-правового забезпечення: сформулювати згідно з сучасними поглядами теорії національної безпеки її базові поняття, насамперед щодо Стратегії національної безпеки України, Стратегії воєнної безпеки, Концепції розвитку Воєнної організації держави, Воєнної організації держави та сектору безпеки, Огляду сектору безпеки та Оборонного огляду, Стратегічного планування у сфері забезпечення національної безпеки, паспорта загроз, криза (кризовий стан, кризові явище), комплексний механізм антикризового стратегічного управління тощо та забезпечити їхнє офіційне визнання; узгодити між собою чинні нормативно-правові акти щодо застосування категорійно-понятійного апарату теорії національної безпеки, насамперед такі, що є суперечливими; розробити структуру та встановити ієрархію системи документів, що визначають розвиток системи забезпечення національної безпеки, визначити механізми їхнього формування, впровадження та корегування, узгоджені з загальнодержавними механізмами інших сфер життєдіяльності суспільства та держави; завершити формування системи нормативно-правових актів у сфері національної безпеки, вилучити з її складу документи, що не підтвердили свою дієздатність та ефективність; уточнити склад та зміст чинної нормативно-правової бази, визначити пріоритетні напрями її удосконалення; розробити стандарти з питань категорійно-понятійного апарату сфери забезпечення національної безпеки; забезпечити гармонізацію розвитку категорійно-понятійного апарату сфери забезпечення національної безпеки в Україні з загальносвітовими, насамперед європейськими та євроатлантичними тенденціями тощо; систематизувати сукупність стратегічних документів, що визначають розвиток сектору безпеки, насамперед встановити їх ієрархію, сферу застосування, послідовність розробки, у тому числі таких як Концепція та програма розвитку Воєнної організації держави, Стратегія воєнної безпеки, Стратегічний оборонний бюлетень тощо; забезпечити наукову підтримку, відкритість, участь громадських організацій при розробці нових та удосконаленні чинних стратегічних документів у сфері національної безпеки, насамперед Концепції розвитку Воєнної організації держави, Стратегії воєнної безпеки тощо; офіційне визнання поняття сектору безпеки та уточнення поняття Воєнної організації держави з врахуванням їх зв’язку між собою; внести зміни в Конституцію України щодо визначення Президента України Головнокомандувачем Воєнної організації держави; уточнити завдання та функції Президента України та Кабінету Міністрів України щодо здійснення управління Воєнною організацією держави та сектором безпеки, здійснити відповідні коригування в чинному законодавстві, насамперед в Законах України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про основи національної безпеки України»; розробити та впровадити в систему державного управління забезпеченням національної безпеки сучасні методи управління, насамперед стратегічного планування та управління, узгоджені з відповідними методами соціально-економічного розвитку України та такі, що враховують як особливості процесів у сфери національної безпеки нашої країни, так і досвід провідних країн щодо державного управління сектором безпеки; скорегувати Закон України «Про основи національної безпеки України», включивши в перелік загроз у сфері воєнної безпеки відсутність системи державного управління Воєнною організацією держави та сектором безпеки [47]. 2.2 Інституційне забезпечення реалізації системи національної безпеки |