Теория государства и права как наука понятие и основные черты. Теория государства и права как учебная
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
Структура государственной власти, исходя из ее территориальной организации. Исходя из территориальной организации государственной власти в ее структуре можно выделить, прежде всего, центральную (верховную) власть, которая действует на всей территории страны, и местную власть, действие которой ограничено территорией соответствующих административно-территориальных образований (городов, районов и т. д.). Подобные элементы государственной власти характерны для унитарных государств. В государствах же с федеративным устройством кроме центральной (федеральной) и местной власти выделяют также региональную власть, т. е. власть субъектов федерации.
Понятие государственного управления. Характеристика государственной власти будет неполной, если не рассмотреть хотя бы основные вопросы государственного управления. Дело в том, что государственная власть неразрывно связана с государственным управлением, поскольку государственное управление является способом осуществления, реализации государственной власти. В научной и учебной литературе государственное управление чаще всего определяется как целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом или отдельные его сферы для выполнения стоящих перед обществом задач. Вместе с тем нужно иметь в виду, что государственное управление может быть истолковано как в узком, так и в широком смысле. Государственное управление в узком смысле – это целенаправленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы не всех органов государства, а только органов исполнительной власти, которые нередко называют органами государственного управления. Как деятельность органов исполнительной власти, государственное управление в отечественной юриспруденции изучается наукой административного права. Государственное управление в широком смысле – это целенаправленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы не только органов исполнительной власти, но и всех других органов государства и даже всего механизма государственной власти. Само собой разумеется, что не все звенья механизма государственной власти и не все органы государства в равной мере участвуют в государственном управлении. Как отмечается в литературе, одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр) и непосредственно занимаются государственным управлением. Другие обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции). Третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Такие органы не столько управляют, сколько участвуют в государственном управлении. Могут существовать и смешанные, государственно-общественные органы, которые тоже в какой-то мере выполняют управленческие задачи. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления, которые в этом случае тоже выполняют задачи государственного управления. Государственное управление в широком смысле изучается различными гуманитарными науками, в том числе и теорией государства и права. Стадии государственного управления. Государственное управление, в каком бы смысле мы его не рассматривали (узком или широком), всегда протекает как определенный, длящийся во времени процесс. И как процесс в своем развитии оно проходит несколько стадий. Обычно выделяют четыре стадии управленческого процесса: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения. Стадия сбора, обработки и оценки информации является первоначальной стадией управленческого процесса и считается подготовительной. Как такового, государственного управления на этой стадии еще нет, а имеет место сбор, обработка и оценка информации, которая необходима для принятия управленческого решения. Поэтому прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности. Стадия разработки и принятия управленческого решения считается основной, центральной стадией управленческого процесса, поскольку выражает самое главное в управлении, его, можно сказать, квинтэссенцию. Чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все необходимые основы предстоящего управления. Управленческие решения могут быть двух видов – нормативные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий характер. Они адресуются неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неопределенное число типичных ситуаций. Такие решения содержат нормы права и оформляются в виде определенных нормативно-правовых актов (законов, указов президента, постановлений правительства и т. д.). Индивидуальные решения в отличие от нормативных носят уже конкретный характер, так как адресуются конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию. Такого рода решения содержат индивидуально-конкретные правовые предписания и оформляются в виде различных индивидуально-правовых актов (приказов, решений, постановлений и т. д.). Стадия исполнения управленческого решения характеризует государственное управление с фактической стороны. Для того чтобы управление достигло своей цели, решение, в котором эта цель заложена, должно быть исполнено, реализовано. Только путем исполнения управленческих решений можно реально, фактически осуществить управление. При этом надо иметь в виду, что исполнение нормативных решений носит многократный характер (они исполняются, пока действуют), а исполнение индивидуальных решений является, как правило, разовым. Стадией контроля за исполнением управленческого решения завершается процесс управления. Собственно говоря, здесь управления, как такового, уже нет, ибо оно фактически заканчивается на предыдущей стадии. Однако без организации надлежащего контроля за исполнением управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут своевременно и надлежащим образом исполняться. Контроль за исполнением управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на соответствующие органы государства (например, органы прокуратуры), либо на соответствующих должностных лиц. Государственное управление и самоуправление. От государственного управления следует отличать самоуправление, которое является, в сущности, единственным способом реализации социальной власти в первобытном обществе, но имеет вместе с тем достаточно широкое распространение и в государственно-организованном обществе, особенно современном. Самоуправление – это самостоятельность какой-либо организованной социальной общности в управлении собственными делами. В отличие от государственного управления самоуправление не связано с деятельностью государства, его органов. При самоуправлении народ непосредственно или через выборные органы самостоятельно решает вопросы своей жизнедеятельности без вмешательства органов государства. В государственно-организованном обществе самоуправление наиболее широко представлено деятельностью различных негосударственных организаций (политических партий, религиозных и общественных организаций, других негосударственных объединений граждан), которые самостоятельно решают все свои внутренние вопросы. Государство осуществляет, как правило, лишь внешний контроль за деятельностью этих организаций, предъявляя к ним некоторые требования. Например, отдельные негосударственные организации должны быть официально зарегистрированы в соответствующих государственных органах, ни одна негосударственная организация не может нарушать закон, заниматься антигосударственной или антиобщественной деятельностью и т. д. Только в случае невыполнения предъявляемых требований государственные органы вправе вмешаться во внутренние дела негосударственной организации и пресечь противоречащую требованиям государства деятельность. В государственно-организованном обществе самоуправление может проявляться и в других формах (например, участие в референдумах, сходах, выборах, собраниях и т. п.), но наибольший интерес в плане соотношения государственного управления и самоуправления представляет местное самоуправление. Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Из этого определения вытекают следующие признаки местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти. Оно не является осуществлением государственной власти и не относится к государственному управлению. Это самостоятельная форма народовластия на местах, власть населения соответствующих административно-территориальных образований (города, района и пр.). Во-вторых, местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Население соответствующих территорий (административно-территориальных единиц), осуществляя самоуправление, самостоятельно решает те или иные вопросы местного значения на свои финансовые и другие средства и под свою ответственность. В-третьих, местное самоуправление – это решение вопросов местного значения, которое осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Основными формами непосредственного участия населения являются местные референдумы, выборы органов местного самоуправления, сельские сходы. Что же касается органов местного самоуправления, то они автономны. Они не входят в систему государственных органов (органов государственной власти) и не соподчинены друг другу. Свои функции органы местного самоуправления осуществляют в пределах административно-территориальных границ (города, района и т. д.), в рамках своих полномочий, на свои финансовые и иные средства и под свою ответственность. В-четвертых, местное самоуправление – это решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не тождественно местному управлению, поскольку последнее может быть двух видов: государственным и негосударственным. Местное государственное управление может осуществляться как выборными органами государства (в СССР – местные органы государственной власти, народные суды), так и назначаемыми государственными органами и должностными лицами (например, префекты департаментов во Франции, воеводы в Польше, губернаторы в Таиланде и т. д.). Местное негосударственное управление осуществляется либо непосредственно населением, либо органами местного самоуправления. То есть оно выражается в местном самоуправлении. Существуют разные модели местного управления. В одних государствах оно может быть преимущественно государственным управлением, в других – преимущественно самоуправлением, в третьих – и тем, и другим одновременно. В Российской Федерации местное управление выступает преимущественно в качестве местного самоуправления. В то же время не исключается и местное государственное управление. Оно выражается, например, в деятельности местных органов государства (городских или районных прокуратур, управлений или отделов внутренних дел и т. д.). Кроме того, органы местного самоуправления могут сочетать в своей деятельности как функции местного самоуправления, так и функции государственного управления. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Таким образом, государственное управление и самоуправление – это разные формы управленческой деятельности, которые вместе с тем могут быть тесно связаны между собой и взаимопереплетены.
Понятие механизма государственной власти. Государственная власть как способность или возможность осуществлять политическое руководство обществом всегда организационно оформлена и так или иначе выражена вовне. В этой связи возникает вопрос о ее механизме, в котором она находит организационное оформление и внешнее выражение. Что же следует понимать под механизмом государственной власти? На этот вопрос не существует достаточно ясного ответа, поскольку сам механизм государственной власти изучен в отечественной науке сравнительно слабо. Даже термин «механизм государственной власти» в научной и учебной литературе встречается крайне редко. Между тем уяснение вопроса о механизме государственной власти поможет четко представить, в чем находит свое организационное выражение государственная власть, кто может быть ее непосредственным носителем, кем она практически может осуществляться. Как представляется, под механизмом государственной власти следует понимать совокупность (или систему) государственных и негосударственных организаций, в которых государственная власть находит свое организационное выражение и с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции. Иными словами, механизм государственной власти – это взятые в единстве государственные и негосударственные организации, с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции. Структура механизма государственной власти. Чтобы получить более четкое представление о механизме государственной власти, необходимо рассмотреть его структуру. Исходя из предложенного определения, в структуре механизма государственной власти первоначально можно выделить два элемента: государственные организации и негосударственные организации. Основным и обязательным элементом механизма государственной власти являются государственные организации, поскольку именно в них государственная власть, прежде всего, находит свое организационное выражение. В своем единстве государственные организации составляют механизм государства, о котором мы поговорим немного позже. Другим элементом механизма государственной власти являются негосударственные организации. Причем в механизм государственной власти входят не любые негосударственные организации, а только те, которые обладают государственно-властными полномочиями, т. е. являются носителями государственной власти. Сами по себе негосударственные организации не обладают государственно-властными полномочиями и не входят в состав механизма государственной власти. Однако в практике отдельных государств имеют место случаи, когда те или иные негосударственные организации начинают выполнять определенные функции государства. Происходит это обычно в результате передачи (делегирования) отдельных полномочий государственных органов каким-либо негосударственным организациям. Например, в современной Российской Федерации, как уже отмечалось, согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления, которые не являются органами государства и относятся к негосударственным организациям, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Наделение негосударственных организаций государственно-властными полномочиями не приводит к превращению их в государственные организации и включению в состав государства. Они по-прежнему остаются негосударственными организациями, но, обладая государственной властью, начинают ее осуществлять и выполнять определенные функции государства. Вследствие этого подобные негосударственные организации включаются в состав механизма государственной власти, поскольку становятся носителями государственной власти и государственная власть тоже получает в этих организациях определенное организационное выражение. Негосударственные организации, обладающие государственно-властными полномочиями, выступают как дополнительный, вспомогательный и в то же время необязательный элемент механизма государственной власти, который в конкретных государствах может иметь место, а может и отсутствовать. Если государство не наделяет какие-либо негосударственные организации властными полномочиями, то такого элемента в механизме государственной власти данного государства не будет, и механизм государственной власти этого государства фактически будет сливаться с механизмом государства, т. е. с государственными организациями. Механизм государства и государственный аппарат. Механизм государства – это совокупность государственных организаций, с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции. Как основной элемент механизма государственной власти механизм государства является структурно сложным образованием и сам состоит из нескольких элементов. В структуре механизма государства следует выделять три элемента: государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия. Центральным, главным элементом механизма государства является государственный аппарат. Государственный аппарат чаще всего определяют как систему государственных органов, с помощью которых выполняются задачи и функции государства. Иными словами, государственный аппарат – это взятые в единстве все государственные органы, которые, выполняя собственные функции, обеспечивают выполнение функций государства в целом. Иногда государственный аппарат рассматривают в более узком значении, понимая под ним лишь органы исполнительной власти и государственных служащих, работающих в этих органах. В этом случае органы законодательной и органы судебной власти понятием «государственный аппарат» не охватываются. В современной научной и учебной литературе понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» очень часто отождествляют. При этом одни считают, что механизм государства – это и есть государственный аппарат, т. е. система государственных органов, но взятый в динамике. По мнению других, тоже отождествляющих понятия «государственный аппарат» и «механизм государства», в механизм государства (государственный аппарат) наряду с государственными органами следует также включать государственные учреждения и предприятия, но рассматривать их в качестве своеобразных вещественных придатков государственных органов. Встречаются и некоторые другие мнения по данному вопросу. Как представляется, понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» при всей их связанности все же нужно различать. Причем во избежание путаницы в этом вопросе данным понятиям нужно придать строго определенные значения, в связи с чем под государственным аппаратом целесообразнее всего понимать систему только государственных органов, а под механизмом государства совокупность (систему) всех государственных организаций: органов государства, государственных учреждений и государственных предприятий. При такой трактовке данных понятий государственный аппарат тоже является механизмом государства, но это не весь государственный механизм, а только его основная часть. Другими, вспомогательными элементами механизма государства являются государственные учреждения и государственные предприятия, которые обладают относительной самостоятельностью, хотя и подчинены органам государства. Включать их в государственный аппарат наряду с органами государства нет достаточных оснований, так как они качественно отличаются от органов государства. Органы государства – это организации, которые олицетворяют собой государственную власть и осуществляют управление или всем обществом, или какой-нибудь его частью, тогда как государственные учреждения и предприятия государственную власть собой не олицетворяют и их руководящие органы осуществляют управление, как правило, только трудовыми коллективами данных учреждений и предприятий. Но являются ли государственные учреждения и государственные предприятия, будучи самостоятельными элементами механизма государства, носителями государственной власти и обладают ли они властными полномочиями? В отечественной литературе бытует мнение, что государственные учреждения и предприятия – это организации, которые не обладают властными полномочиями и не участвуют в осуществлении государственной власти, хотя способствуют решению задач государства и выполняют его определенные функции. В этой связи не совсем понятно, как можно способствовать решению задач государства и выполнять его функции, не обладая властными полномочиями и не участвуя в осуществлении государственной власти. Государственные учреждения и предприятия – это определенные организации. В них, как и во всяких организациях, существует власть, которая выражена в их руководящих органах, именуемых администрацией. Чью же власть выражает и осуществляет администрация государственных учреждений и предприятий? Думается, ответ может быть только один: администрация государственных учреждений и предприятий выражает и осуществляет власть государства. Поэтому вполне можно утверждать, что государственные учреждения и предприятия обладают определенными властными полномочиями в лице их руководящих органов. Однако в отличие от власти органов государства власть государственных учреждений и предприятий обычно не выходит за пределы данных организаций. Она, как правило, носит локальный характер и распространяется только на членов (работников) данных организаций. |