Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004). Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1. Том I. Заключение международных договоровПредисловие
 Скачать 3.81 Mb.
|
|
Глава 1. Органы, представляющие государство при заключении договоров Заключение договоров осуществляется от имени государства его соответствующими органами *(1109) . При отсутствии органов, способных представлять страну в международных отношениях, брать и осуществлять от имени государства международные обязательства, реализация международной правосубъектности невозможна. Как известно, наличие власти является одной из характерных черт государства как субъекта международного права Каждое государство обладает суверенным правом определять систему органов власти и порядок своего представительства при заключении договоров. Значение этого положения издавна подчеркивалось в практике государств. В инструкции государственного секретаря США Джефферсона американскому посланнику в Париже от 12 марта 1793 г. говорилось "Мы, безусловно, не можем отрицать за любой нацией то право, на котором основано наше собственное правительство, - что каждая нация может вести свои сношения с иностранными государствами через посредство любого органа, который она считает подходящим, будет ли то король, конвент, ассамблея, комитет, президент или что- либо другое, что она может выбрать На действительность договора не влияют характер, организация, наименование государственных органов, наделенных правом заключать их, не влияют также формы правления и государственного устройства. Еще Й. Блюнчли констатировал, что "действительность трактатов не зависит ни от формы правления договаривающихся государств, ни от религии их населения или представителей В литературе существуют две основные точки зрения относительно того, какое право определяют органы, представляющие государство. Согласно первой - главная роль в этом принадлежит международному праву Согласно второй - вопрос решается внутригосударственным, конституционным правом. Большинство авторов, в том числе весьма авторитетных, издавна принадлежат к сторонникам второй, конституционной теории *(1115) Показательно, что первоначально и Комиссия международного права приняла статью, отражающую конституционную теорию *(1116) . Выступая в Комиссии, М.О. Хадсон утверждал, что предоставление государством тому или иному из своих органов права заключать договоры - целиком внутреннее дело *(1117) . В целях установления единообразия Комиссия в дальнейшем отказалась от этой теории и определила нормы международного права, указывающие органы, полномочные заключать договоры. Однако и после принятия Венской конвенции оправе международных договоров 1969 г. есть авторы, отстаивающие конституционную теорию. Один из них - АН. Талалаев, который был членом советской делегации на Венской конференции 1968 - 1969 гг. По его мнению "Порядок представительства государства при заключении договоров, определение соответствующих органов и их компетенции является внутренним делом государства и регулируется внутригосударственным правом С этим трудно спорить, но вместе стем нельзя не учитывать и роли международного права в определении лиц, представляющих государство при заключении договоров. Вопросы представительства регулируются как внутренним, таки международным правом. Анализ права и практики государств свидетельствует, что едва ли в каком- либо из них соответствующие вопросы решены достаточно четко. Зачастую даже между органами одного итого же государства существуют разногласия. Достаточно вспомнить о постоянных спорах поэтому вопросу в США. Тем более нереально полагать, что иностранные государства способны определиться в этой области. Поэтому во имя стабильности договорных отношений необходимы общепринятые нормы, определяющие представительство государств. Отмеченные точки зрения проявились ив ходе Венской конференции. Делегации ФРГ, Ирана и Мали предложили поправки к проекту статьи о полномочиях, которые предусматривали ссылку на внутреннее право. Однако большинство делегаций высказались против. При этом отмечалось, что предложенный Комиссией проект соответствует практике подавляющего большинства государств и точно отражает международное обычное право. Подчеркивалась необходимость создать единые правила для всех государств стем, чтобы избежать неопределенности в договорных отношениях *(1119) . В конечном счете статья была принята практически единогласно. Голосов противне было. Воздержались три делегации. Таким образом, при решении вопроса оправе того или иного органа представлять государство при заключении договора определяющее значение имеет международное право. Согласно Венской конвенции участник не вправе ссылаться на то, что его согласие на обязательность для него договора выражено в нарушение положений внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Однако это не означает игнорирования конституционного права. Государство может ссылаться на положения своего внутреннего права относительно компетенции заключать договоры, если нарушение было явными касалось нормы внутреннего права особо важного значения. "Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно ив соответствии с обычной практикой" (ст. 46 Венской конвенции). С международно- правовой точки зрения не имеет значения, заключен договор главой государства или правительством. Ив томи в другом случае договаривающейся стороной является государство, а не его орган. Ив томи в другом случае договор обладает равной юридической силой, хотя политическое значение может быть разным. При заключении договора государства должны быть представлены органами равного уровня. Известны сравнительно редкие исключения из этого правила, которые объясняются чрезвычайными условиями. Венская конвенция 1969 г. следующим образом определяет круг лиц, которые в силу их функций считаются представляющими государства без необходимости предъявления полномочий: "а) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел - в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора) главы дипломатических представительств - в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором оно аккредитовано; с) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации или водном из ее органов, - в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе" (ст. 7 "Полномочия"). Из этого следует, что глава государства, глава правительства и министр иностранных дел считаются представляющими государство "в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора. Иными словами, они могут даже выражать согласие на обязательность договора. Как уже отмечалось, независимо от органа, заключающего договор, стороной в нем является государство. Однако практике известны случаи, когда по тем или иным политическим причинам соглашения рассматриваются как обязательства только правительств. Глава государства Право главы представлять свою страну в международных отношениях издавна существовало в обычном международном праве. Оно ведет свое начало от абсолютистских монархий. Монарх обладал абсолютным правом на представительство государства (jus representationis omnimodae). Несмотря на то что положение в дальнейшем изменилось и права главы государства были существенно ограничены конституционным правом, общее правило сохранилось. В 1993 г. Международный Суд ООН подтвердил, что "право главы государства действовать от имени своего государства в международных отношениях является общепризнанным *(1121) . Пожалуй, более точно это положение было сформулировано Судом в его решении 1996 г "Согласно международному праву не может быть сомнений в презумпции того, что каждый глава государства способен действовать от имени государства в международных отношениях Как видим, речь идет об оценке полномочий с позиций международного права. Кроме того, говорится о презумпции, которая может быть опровергнута на основе как международного, таки внутреннего права. Конституционные полномочия главы государства во многом зависят оттого, является государство президентской или парламентской республикой. В первом случае полномочия исполнительной власти более широки. Конституция России предусматривает, что Президент как глава государства представляет РФ в международных отношениях (ст. 80.4). 2. Правительство Существует тенденция к росту роли полномочий правительства. Полномочия его главы в международных отношениях практически приравниваются к полномочиям главы государства. В некоторых государствах право заключать договоры целиком принадлежит исполнительной власти. В результате анализа права и практики Великобритании лорд Темплемен пришел к выводу "По английскому праву ведение переговоров и заключение договоров находится целиком в распоряжении исполнительной власти Согласно Конституции РФ Правительство осуществляет меры по реализации внешней политики РФ (ст. д. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 гс изменениями и дополнениями) (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 1999. N 34. Ст. 4223) предусматривает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам (ст. Полномочия на заключение межправительственного соглашения оформляются более просто, чем "межгосударственные" соглашения. Обычно это письменные полномочия, подписанные главой ведомства иностранных дел. Порой они не заверяются печатью Известны случаи, когда при заключении договора правительство выступает от имени не только своего, но и другого государства. Такие случаи известны и отечественной практике февраля 1922 г. на совещании советских республик был подписан протокол, которым они поручили РСФСР представлять и защищать на Генуэзской конференции интересы подписавших протокол республики заключить и подписать от их имени как могущие быть выработанными на этой конференции акты, таки всякого рода связанные прямо или косвенно с этой конференцией отдельные международные договоры и соглашения с государствами как представленными на указанной конференции, таки со всякими другими и принимать все вытекающие из сего шаги. В удостоверение чего вышеозначенные полномочные представители подписали настоящий протокол и приложили к нему свои печати *(1125) . Думается, что предоставление столь широких полномочий было обусловлено особыми обстоятельствами того времени. В большинстве случаев лишь одно государство поручает представлять его другому. В преамбуле Торгового соглашения между СССР и Бельгийско - Люксембургским экономическим союзом 1948 г. говорилось Правительство СССР и Правительство Бельгии, "действующее как от своего имени, таки в силу существующих соглашений - от имени Правительства Люксембурга Причины и основания такого поручительства очевидны. Правительства в эмиграции. Практике известно немало случаев, когда возникает вопрос о возможности участия в договорах правительства, находящегося в эмиграции *(1127) . Особенно богаты такими случаями были периоды мировых войн. Не исключено появление правительств в эмиграции ив наше время. В зависимости от причин эмиграции такие правительства следует разделить на два вида. К первому относятся те, которые вынуждены были эмигрировать в силу внутренних событий. Правительства, изгнанные населением, перестают быть правительствами и не могут представлять свою страну. Ко второму виду правительств в эмиграции относятся те, которые были вынуждены покинуть страну в результате иностранного вторжения. Такие правительства продолжают представлять свою страну, хотя и с определенными ограничениями. В период Второй мировой войны СССР поддерживал регулярные отношения с находившимися в эмиграции правительствами из оккупированных Германией стран, в частности с правительствами Норвегии, Польши, Бельгии, Чехословакии. В сентябре 1942 г. были даже заключены соглашения о преобразовании дипломатических представительств СССР при правительствах Чехословакии, Югославии и Норвегии и представительств этих стран в СССР из миссий в посольства. В соглашениях говорилось, что преобразование было осуществлено "в ознаменование дружественных взаимоотношений, существующих ныне между народами и правительствами этих страна также тесного союза в войне против гитлеровской Германии *(1128) . С находящимися в эмиграции правительствами заключались и важные политические договоры. В декабре 1943 г. был подписан советско- чехословацкий Договор о дружбе, взаимной помощи и послевоенном сотрудничестве. Существуют вопросы, по которым правительства в эмиграции не могут заключать договоры. В первую очередь это относится к вопросам об уступке территории. При возвращении на родину и восстановлении своего статуса обычного правительства бывшее правительство в эмиграции сохраняет принятые им на себя международные обязательства. Фиктивные и марионеточные правительства. В соответствии с международным правом представлять государство при заключении договоров должно то правительство, которое фактически управляет государством. Это положение издавна подчеркивается как в теории, таки в практике. Ф.Ф. Мартенс писал "Вообще только то правительство вправе вступать в международные договоры, которое de facto является представителем государства и которому народ действительно подчиняется В меморандуме Секретариата ООН "Юридические аспекты проблемы представительства в Организации Объединенных Наций" говорится "В том случае, когда революционное правительство претендует на представительство государства в противовес существующему правительству, вопрос должен заключаться в том, которое из двух правительств фактически в состоянии использовать ресурсы и управлять народом государства для выполнения обязательств Поэтому не может вступать в договорные отношения фиктивное правительство, те. правительство, которое в результате внутренних событий лишилось власти над всей или большей частью государственной территории. В случае заключения иностранным государством соглашения с фиктивным правительством такое соглашение не будет иметь юридической силы и реального значения. В ноте председателя Временного рабоче- крестьянского правительства Украины министру иностранных дел Франции от 26 февраля 1919 г. говорилось Директория является фиктивной властью Директория лишена не только территории, перешедшей почти целиком под власть Советов, не только поддержки рабочих и крестьян. но она лишена и политической поддержки национальных украинских партий. Поэтому всякие переговоры и соглашения с Директорией не имеют ни юридического, ни политического значения Проведение такого рода соглашений в жизнь возможно лишь в результате иностранной интервенции. Между тем иностранная интервенция в целях реализации являющегося неправомерным соглашения с марионеточным правительством является серьезным нарушением международного права. Как известно, это право квалифицирует как правонарушение - применение силы в целях реализации договоров, даже правомерных. Принятое еще в 1933 г. приложение к ст. 3 Конвенции об определении нападения содержало положение о том, что "применение насилия не может быть, в частности, оправдано ссылками на конфликты в области экономических, финансовых или других обязательств в отношении иностранных государств *(1132) . Ныне это положение является частью принципа неприменения силы, закрепленного Уставом ООН. Марионеточное правительство - правительство, лишенное поддержки местного населения, но действующее на части или на всей территории государства как орган иностранного государства. Поскольку такое "правительство" является органом другого государства, постольку оно не вправе представлять страну при заключении договоров. Основную массу заключаемых таким "правительством" договоров образуют договоры с контролирующим его государством. Такие договоры закрепляют его подчинение, ас другой стороны, призваны создать видимость международно- правовых, а не государственно- правовых отношений. Страна, которой с помощью марионеточного правительства были навязаны неравноправные договоры, имеет право после восстановления своей независимости объявить такого рода договоры недействительными. Это положение вытекает из основных принципов международного права и не раз находило конкретное подтверждение в многосторонних международно- правовых актах. Мирный договор с Италией 1947 г. обязал Италию признать и уважать суверенитет и независимость Албанского государства (ст. 27). Как следствие этого Италия признала, что "все соглашения и урегулирования между Италией и властями, установленными Италией в Албании в период между 7 апреля 1939 г. и 3 сентября 1943 г, считаются несуществующими" (ст. В случае если иностранное государство с помощью марионеточного правительства эффективно осуществляет власть в стране, то другие государства в случае необходимости могут вступать с контролирующим государством в договорные отношения для защиты своих интересов на территории страны. Обычно такие соглашения посвящены конкретным вопросам, решение которых не терпит отлагательства. В случае их нарушения на территории контролируемой страны ответственность несет контролирующее государство. Это же государство несет ответственность за нарушение прав иностранных государств и по другим договорам, сохраняющим силу. В 1933 г. по указанию японского правительства маньчжурские марионеточные власти приняли ряд мер, нарушающих договоры о КВЖД. В заявлении заместителя народного комиссара по иностранным делам, сделанном японскому послу в Москве 21 сентября 1933 г, говорилось "Не Манчжоу - Го, которое бессильно и неспособно отвечать за события в Маньчжурии, а Японское правительство, являющееся действительным хозяином в Маньчжурии, должно нести прямую ответственность за все нарушения договоров на КВЖД...." *(1133) 3. Министр иностранных дел Практика свидетельствует о росте роли и активности министра иностранных дел в принятии международных обязательств. Эта тенденция стала активно проявляться после Второй мировой войны. В прошлом министры иностранных дел в основном ограничивались заключением соглашений в форме совместных заявлений, обмена нотами и джентльменских соглашений. В.Н. Дурденевский в 1947 г. писал "Международный обычай признает за главой ведомства иностранных дел право заключения договоров, в частности, в форме обмена нот и джентльменских соглашений Х. Бликс уже в 1960 г. пришел к выводу, что "в отношении заключения международных договоров внутренняя компетенция министра иностранных дел в растущей мере приравнивается к компетенции главы государства (как основного органа исполнительной власти в отношении заключения договоров. Одновременно он признал, что такое развитие не привело к созданию соответствующей нормы международного права *(1135) . С таким выводом трудно согласиться. Как свидетельствует практика, расширение полномочий министра иностранных дел шло не столько по линии внутреннего права, сколько по линии международной практики. Отмеченная тенденция объясняется увеличением количества заключаемых договоров. В результате за министром иностранных дел признается право полного представительства государства. Важным прецедентом в данном вопросе было решение Постоянной палаты международного правосудия 1933 го правовом статусе Восточной Гренландии *(1136) Говоря о роли министра иностранных дел, следует отметить ее важный аспект, приобретающий растущее значение. Речь идет о значении актов МИД для судебной деятельности. В США существует практика признания судами обязательными для себя заключений госдепартамента по вопросам международного права. Аналогичная практика существует ив Англии Такая практика характерна далеко не для всех государств. Для иллюстрации сошлюсь на судебную практику Израиля. Заключение МИД считается окончательным, когда дело касается международного права. Однако когда суду предстоит решать чисто юридический вопрос и факты установлены, то это уже дело суда и исполнительная власть не может брать на себя его функции. При этом вопрос может решаться в соответствии как с международным, таки внутренним правом. Особенно это касается случаев, когда речь идет оправах индивида Согласно Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" Президент, председатель Правительства и министр иностранных дел "в силу своих функций ив соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий" (ст. 12) *(1139) . Как видим, Закон подтверждает, что полномочия должностных лиц определяются не только внутренним, но и международным правом. При этом между ними наблюдается расхождение. Закон предусматривает лишь право на подписание, а Венская конвенция - право на совершение всех актов, относящихся к заключению договора. Следовательно, сточки зрения международного права указанные должностные лица могут без предъявления полномочий путем подписания выразить окончательное согласие на обязательность договора 4. Главы дипломатических представительств Относительно полномочий глав дипломатических представительств и глав представительств при международных организациях Федеральный закон о международных договорах РФ практически дословно воспроизводит соответствующее положение Венской конвенции (п. 2 ст. 7). Несмотря на это, принятое после Закона Положение о посольстве РФ 1996 г. предусматривает участие посольства лишь "в подготовке проектов договоров Российской Федерации с государством пребывания. Аналогичное положение содержится ив Положении о Постоянном представительстве РФ при международной организации 1999 г. (п. 7). Подготовка проектов включает и принятие текста. В Комментарии к Федеральному закону о международных договорах РФ обоснованно подчеркивается, что речь идет "о принятии текста договора, как стадии его заключения. На подписание договора посолили глава представительства должны получить полномочия Это положение издавна утвердилось в международной практике. Официальный представитель СССР на советско- китайской конференции Л.М. Карахан в июле 1930 г. заявил, что если посол "ведет переговоры с правительством, при котором он аккредитован, то для подписания договора ему все же нужно получить дополнительные полномочия от своего правительства направо подписания договора. Далее указывалось, что для избежания затягивания переговоров "в международных отношениях обычно практикуется отправка телеграммы, подписанной министром иностранных дел Отмечу растущее использование полномочий, переданных по телеграфу. Существующие во многих государствах положения довольно жестко определяют возможности уполномоченного. В США установлено, что в период переговоров "ни одна позиция не будет сообщена иностранному правительству как позиция Соединенных Штатов, если она не вытекает из существующих полномочий или инструкций *(1142) . В ноябре 1961 г. руководитель ведомства печати и информации ФРГ заявил на пресс- конференции, что посол ФРГ в Москве прибудет в Бонн для доклада и, возможно, не вернется на свой пост, поскольку вовремя встречи в Москве он высказал некоторые мысли, не будучи уполномоченным на то правительством ФРГ, и тем самым превысил свои полномочия *(1143) |