Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004). Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1. Том I. Заключение международных договоровПредисловие
 Скачать 3.81 Mb.
|
|
Глава 7. Характерные черты современных переговоров Наиболее важной чертой современных переговоров является постепенный отход от издавна присущего им метода торговли, в соответствии с которым главной задачей было достижение уступок другой стороны, а не решение проблемы и достижение эффективного соглашения. Этот аспект переговоров привлек значительное внимание участников научно- практической конференции МИД СССР, состоявшейся в 1988 г. Было признано, что традиционная концепция торгов перестает отвечать современным задачам, замедляет темп переговоров. Вместе стем участники пришли к выводу, что альтернатива традиционной модели пока находится в процессе становления. Главное заключается в том, чтобы темпы переговоров опережали скорость нарастания проблем, чтобы переговоры были направлены не на получение одностороннего выигрыша, а на надежное решение проблемы путем эффективного соглашения *(1056) . К аналогичным выводам пришли и другие специалисты в результате анализа практики современных переговоров в свете стоящих передними задач Принципиальное понимание советской дипломатией переговоров сводилось к следующему переговоры - это честный обмен мнениями между равноправными партнерами в целях достижения взаимно приемлемого соглашения, не противоречащего законным интересам других государств *(1058) В этой связи необходимо отметить, что советской дипломатии в самом начале было присуще уважение законных интересов другой стороны. В письме представителя СССР в Китае депутатам парламента от 2 октября 1923 г. говорилось "Но где бы и с кем бы я ни вел переговоров о заключении русско- китайского договора, китайский народ может быть спокоен за его содержание" *(1059) Это принципиальное положение ив дальнейшем подчеркивалось руководителями Советского государства. Входе беседы с премьером Нидерландов Р. Люберром в ноябре 1986 г. МС. Горбачев заявил, что "при проработке своих инициатив и предложений, как и раньше, Советский Союз будет строго учитывать реальные интересы и озабоченность партнеров Попытки перехитрить кого- то, поставить партнера в худшее положение ничего не дадут Учет интересов партнера - важный аспект реализма политики. Реализму политики советская дипломатия придавала особое значение. В Послании председателя Совмина СССР председателю Совмина Италии (1957 г) содержалось следующее положение "Опыт истории учит что в политике одним из самых опасных пороков является нежелание признавать факты и стремление выдавать желаемое за действительное Реализм советской внешней политики отмечался и западными специалистами. В письме в газету "Нью - Йорк таймс" (1960. 23 февр.) Г. Моргентау, касаясь распространенных в США утверждений относительно того, что советские предложения являются пропагандой, писал "Я всегда относился настороженно к советским намерениям, однако всегда считал, что советские руководители обладают чувством реальности". Реализм требует трезвого и взвешенного анализа существующего положения. Политический реализм находит выражение в умении выявлять сходство интересов, сближать позиции, особенно на наиболее важных направлениях, при трезвом учете существующих различий. Не следует также драматизировать возникающие затруднения. В случае невозможности решения принципиальных разногласий целесообразно уделять внимание достижению соглашений по конкретным вопросами таким образом продвигаться по пути общего урегулирования. Советская дипломатия неоднократно доказывала несостоятельность формулы "все или ничего, настаивала на необходимости отбирать те проблемы, по которым соглашение реально, и решать их одну за другой Обоснованность такой позиции признавали и западные государственные деятели. Сенатор Фулбрайт упрекал американскую администрацию в том, что она неспособна полностью "воспринять тот факт, что абсолютных решений не существует В наше время отмеченный подход приобретает особое значение. Сложность урегулирования всего комплекса международных проблем побуждает государства добиваться поэтапного решения. В результате зачастую добиваются урегулирования в одних областях при сохранении серьезных расхождений в других и таким путем продвигаются к общему соглашению. Несмотря на взаимосвязанность международных проблем, обнаруживается их практическая делимость в пределах договорного урегулирования. Практическое значение этого положения не раз отмечалось руководителями дипломатии разных государств. Выступая в сенатской Комиссии по иностранным делам в мае 1972 г, государственный секретарь США Роджерс заявил "США и Советский Союз, таким образом, зафиксировали признание того факта, что отношения между ними могут быть с помощью сотрудничества улучшены в некоторых областях, даже если и сохраняются важные расхождения в других областях Советская дипломатия не раз подчеркивала, что переговоры должны быть честными. Между тем случаи злоупотребления переговорами весьма распространены. В письме полпреда СССР в Италии в НКИД (1926 г) говорилось, что, "когда Муссолини хочет чего- то добиться от Англии, он всегда любит афишировать дружбу снами и намекать на всяческие готовящиеся пакты и соглашения *(1065) . В 1958 - 1959 гг. иранское правительство вело одновременно переговоры с СССР и США. Переговоры с СССР использовались для того, чтобы добиться более выгодных условий соглашения от США Честность включает и добросовестное отношение к уже достигнутым соглашениям, так как в противном случае переговоры о новом соглашении теряют смысл. Советская дипломатия не раз обращала внимание на то, что несоблюдение уже принятых на себя обязательств не может рассматриваться как второстепенное обстоятельство, ибо тем самым ставится под сомнение ведение переговоров вообще *(1067) . В годы холодной войны западная дипломатия не раз обвиняла СССР в нарушении достигнутых соглашений, оправдывая свое нежелание вести переговоры и достигать соглашений Отмеченные характерные черты переговоров имеют принципиальное значение для международного права. Его нормы выражают наиболее полное, разумеется в пределах возможного, воплощение баланса стремления государств в осуществлении своих интересов в рамках международного сообщества. Их реальность определяется тем, насколько они представляют сбалансированный синтез интересов, приемлемый в силу его целесообразности. Глава 8. Гласность переговоров. Значение гласности Гласность переговоров и дипломатии в целом - одна из наиболее важных и вместе стем сложных проблем. На протяжении истории дипломатическая деятельность осуществлялась под покровом тайны. Втайне решались судьбы государств и народов, вопросы войны и мира. Лучшие умы человечества доказывали необходимость изменить положение. Существенное внимание проблеме уделялось входе социальных революций. О придававшемся ей значении свидетельствует уже тот факт, что она нашла отражение в конституциях. При этом особое внимание вполне естественно придавалось юридическому оформлению результатов переговоров, те. международным договорам. Конституция Французской республики 1795 г. предусматривала право Директории заключать секретные договоры. Это право было ограничено тем, что секретные статьи не могут противоречить другим статьям договора и не могут предусматривать передачу территории Республики ст. 332). Эта формула была воспринята конституциями целого ряда стран, например Норвегии (1814 г, Бельгии (1831 г, Греции и Иордании (1952 г.). Важным этапом в борьбе против тайной дипломатии явилась Октябрьская революция в России. В Декрете о мире 1917 г. говорилось "Тайную дипломатию Правительство отменяет, со своей стороны, выражает твердое намерение вести все переговоры совершенно открыто перед всем народом, приступая немедленно к полному опубликованию тайных договоров Однако реализовать эту декларацию оказалось непросто. Уже в 20 - е гг. в результате негласных переговоров был подписан ряд договоров, предусматривавших, что они оглашению не подлежат. Такими были дополнительные протоколы к мирному договору с Польшей 1921 г *(1070) , обмен "не подлежащими опубликованию" письмами к Раппальскому договору 1922 гидр. Причина ведения негласных переговоров и заключения секретных договоров в немалой мере объяснялась позицией другой стороны. Из протокола заседания переговоров о перемирии делегаций РСФСР и Латвии от 11 января 1920 г "1. По предложению Русской Делегации ставится вопрос о заключении гласного перемирия. Делегация Латвии решительно отклоняет гласное перемирие, ссылаясь на свои полномочия" Показательно также следующее положение дополнительного договора о перемирии Секретный договор о перемирии делается открытым по первому заявлению Латвии Возможность заключения секретных договоров была признана Декретом ВЦИК 1923 г. "О порядке опубликования договоров, соглашений и конвенций, заключенных РСФСР с иностранными государствами. Декрет предусматривал, что "опубликование не может иметь места" без визы НКИД *(1073) . Этот порядок был закреплен последующими нормативными актами. Показательным было постановление СМ СССР от 8 июня 1947 г. "Об установлении перечня сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону. К таким сведениям постановление отнесло "сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами. не содержащихся в официально опубликованных данных". Понимание Советским правительством отказа от тайной дипломатии А.А. Громыко раскрыл следующим образом "Разрыв стайной дипломатией не имеет ничего общего, разумеется, с обывательским пониманием этого. Было бы нелепо полностью устранять из межгосударственных отношений конфиденциальность и доверительность *(1074) . В общем, Советскому государству пришлось отойти от идеала гласной дипломатии ив значительной мере придерживаться общепринятой практики. Что же касается России, то проблема гласности внешней политики лишь начинает привлекать к себе внимание. Концепция внешней политики РФ в разделе "Информационное сопровождение внешнеполитической деятельности" ограничилась задачей доведения до широких слоев мировой общественности объективной и точной информации. Не менее важная задача информирования российского общества обойдена молчанием. Что же касается других постсоветских государств, тов общем они в большей или меньшей мере следуют общепринятой практике. Министр иностранных дел Украины А. Зленко, отметив, что "дипломатия не любит излишней публичности, вместе стем подчеркнул, что вряд ли этот "известный принцип" целесообразен во всех случаях. Касаясь российско- украинских отношений, он продолжал: "...Мы, дипломаты и исполнительная власть в целом, должны объяснить, что и как мы делаем. И далее "Уверен, что прозрачность украинско- российских связей, открытость наших действий перед обществом не только отвечают духу времени, демократическим традициям, но и послужат формированию консенсуса в обществе *(1075) . Как видим, подчеркивается общесоциальное значение гласности, когда речь идет о международных отношениях большого значения, нуждающихся в широкой общественной поддержке. Значительное внимание гласности уделено Доктриной информационной безопасности РФ. В ней говорится, что составляющей частью национальных интересов РФ в информационной сфере является информационное обеспечение государственной политики, связанное с доведением до российской и международной общественности позиции России по социально значимым событиям международной жизни, "с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам". Квалифицируется как угроза конституционным правами свободам человека "нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации. Подчеркивается недостаточная активность государственных органов "в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан. Доктрина ставит задачу совершенствования правовой базы механизма реализации прав граждан на получение информации. В разделе о внешней политике к наиболее важным объектам обеспечения информационной безопасности отнесены "информационные ресурсы федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику, российских представительств и организаций за рубежом, представительств при международных организациях. Особого внимания заслуживает то, что к числу внутренних угроз информационной безопасности России в сфере внешней политики, представляющих "наибольшую опасность, отнесена "недостаточная информированность населения о внешнеполитической деятельности Российской Федерации". Следовательно, в интересах безопасности предусмотрена охрана определенного круга внешнеполитической информации. Одновременно признается необходимость расширения информационной деятельности государственных органов, реализующих внешнюю политику, в целях обеспечения российской и международной общественности достоверной информацией, реализации прав граждан на получение информации в социально необходимом объеме. Проблема гласности привлекает к себе внимание как специальной литературы, таки средств массовой информации. Правда, ив томи в другом случае внимание явно недостаточное. Представляет в этом плане интерес капитальный труд специалистов ряда стран "Секретность и внешняя политика. На основе анализа широкого круга материалов практики США, Великобритании и Канады рассматривается право правительств проводить тайную внешнюю политику и право обществ на информацию об этой деятельности. Авторы подчеркивают трудность установления баланса между секретностью как условием эффективной и ответственной политики и стремлением общественности иметь доступ к государственным тайнам. Анализируются такие случаи злоупотребления секретностью, как Мюнхенское соглашение в отношении Чехословакии и действия США в отношении Вьетнама. Авторы считают, что секретности в области внешней политики нельзя избежать. Речь должна идти об объеме и своевременности доступной информации. В целом работа свидетельствует о том, что требуются дальнейшие усилия для достижения сбалансированности между стремлением общественности к максимально возможному участию во внешнеполитическом процессе и минимально необходимой секретности этого процесса. Гласность внешней политики и средства массовой информации Гласность внешней политики в значительной мере зависит от деятельности СМИ. Следует в этой связи подчеркнуть и более общее положение - рост роли СМИ в формировании и осуществлении внешней политики в целом, что, естественно, возлагает на них соответствующую ответственность. Министр иностранных дел России И.С. Иванов говорил, что свое слово в формировании нового мирового порядка "могут и должны сказать средства массовой информации, которые во многом формируют мировое общественное мнение. Одновременно он отметил, что в этом плане дела обстоят не лучшим образом. "В последнее время нередки случаи, когда непроверенная информация или явная дезинформация, запущенные через СМИ, приводили к принятию ошибочных военно- политических решений. Видимо, пора исключить подобного рода негативные явления В последние годы появились фундаментальные исследования, посвященные роли СМИ в области внешней политики *(1078) . Констатируя рост этой роли, авторы одновременно указывают на серьезные недостатки в ее осуществлении, в частности, отсутствие в информационных материалах достаточно серьезного анализа, стремление воздействовать не на разума на чувства при помощи броских лозунгов. Пишут о "дипломатии заголовков" *(1079) Проблема гласности внешней политики и таких ее элементов, как дипломатия и соглашения, обретает новые параметры в наше время. В условиях глобализации существенно возрастает роль связей государства с внешним миром, их влияние на внутреннюю жизнь. Происходит усложнение внешней политики и рост ее значения как для страны в целом, таки для отдельного человека, жизненные интересы которого она непосредственно затрагивает. Эти перемены не нашли ощутимого отражения в общественном сознании. Внешняя политика в значительной мере продолжает рассматриваться как нечто не затрагивающее повседневной жизни человека. Существенная доля ответственности за это ложится на СМИ. Освещение внешнеполитических проблем требует сегодня высокой квалификации. Пока СМИ не могут этим похвастать. В результате журналисты оказались не в состоянии раскрыть значение внешней политики, расширить ее понимание общественностью. Непонимание роли внешней политики ведет не только к снижению качества, но и к сокращению объема соответствующей информации. Сегодня даже принципиальные выступления Президента России публикуются отечественными СМИ в кратком изложении. Совершенно неудовлетворительна или практически отсутствует информация о деятельности такой организации, как ООН. В результате снижается и без того невысокий интерес общества к внешней политике. Соответственно уменьшается влияние общественности на политику. Реакция на международные события носит главным образом эмоциональный характер в зависимости оттого, как они освещаются СМИ, что открывает перед последними широкие возможности влияния на внешнюю политику. Используются они мало и недостаточно квалифицированно. Ответственность за подобное положение несут и те, кто принимает участие в формировании и осуществлении внешней политики. Исходят из того, что внешнеполитическая деятельность слишком сложна для понимания широкой общественностью и потому не может находиться под ее влиянием. Известный специалист в этой области Ф. Сейб констатировал "Творцы политики ревниво отстаивают свои прерогативы, ссылаясь на сложность мира, который не может быть в должной мере понят ни печатью, ни публикой. Такой подход может стать патерналистским до такой степени, что будет антидемократическим" *(1080) Все это влечет за собой снижение уровня поддержки внешней политики общественностью и тем самым ограничивает ее возможности. Становится ощутимой тенденция к самоизоляции, порождаемая непониманием общественностью смысла "внешних" событий. Нет сомнения, что дипломатическая деятельность не может быть совершенно прозрачной. Тем не менее ее основные направления должны доводиться до сведения общественности. Совместную ответственность за это несут как дипломаты, таки журналисты. Как ив других областях информационной деятельности, здесь необходимы сотрудничество и взаимный контроль. Значение этого положения подчеркивается российской дипломатией. И.С. Иванов говорил "Четвертая власть - не только определение. Это - признание особой роли и влияния прессы. Требуя подотчетности перед обществом исполнительной и законодательной власти, средства массовой информации также должны нести свою долю ответственности Значение сотрудничества между властью и журналистами подчеркивают авторитетные политические обозреватели. Обозреватель телекорпорации "Си- эн - эн" П. Беглейтер высказался следующим образом "Как СМИ, таки политики должны ныне сотрудничать в том, чтобы получаемая общественностью информация была точной, полной и достаточно распространенной для поддержки хорошей политики государства " В свое время мэтр американской журналистики, обозреватель газеты "Нью - Йорк таймс" Дж. Рестон писало том, что работа журналистов "состоит не в том, чтобы кричать "ура" нашему поведению в современной мировой борьбе, а в том, чтобы помочь максимально возможному числу людей понять реалии меняющегося в конвульсиях мира, в котором американская политика должна осуществляться. Это означает переосмысливание понятия "новости" стем, чтобы большее внимание уделять причинам, а не следствиям международной борьбы Привожу это мнение, поскольку оно было сделано в период холодной войны, когда журналисты обеих сторон в основном кричали "ура" внешнеполитической деятельности своих государств. Произошедшие в мире перемены коренным образом изменили мировую политику ив меньшей мере занимающуюся ею журналистику. Требование обращать особое внимание на причины происходящего стало еще более актуальным. Освещение вопросов внешней политики западными журналистами не отличается объективностью. Это обстоятельство констатируют и западные специалисты. Профессор Йельского университета М. Ризман отмечает большое внимание, уделяемое СМИ правам человека, однако "критерии, на основе которых СМИ выбирают те или иные случаи нарушения прав человека для массового освещения, противоречивы и непредсказуемы Более четкую оценку западным СМИ дал представитель Международного комитета Красного Креста М. Сассоли. Он прямо обвинил западных журналистов в лицемерии. В подтверждение привел ряд фактов. "В Сараево, например, люди, пережившие бомбардировки сербов, широко цитировались СМИ. В тоже время сербские жертвы никого не интересовали, поскольку сербы не должны были считаться жертвами Необъективность западных СМИ весьма очевидна, когда речь идет о России. Как и политика некоторых западных держав, они в целом демонстрируют не очень благожелательное отношение к ее возрождению. В течение полувека Запад смотрел на мир через призму борьбы с СССР. Ссылками на это обстоятельство нередко оправдывались международно- противоправные действия. Так обстояло, например, дело, когда Д. Эйзенхауэр пытался свергнуть правительство Ирана, а Р. Рейган осуществлял враждебную политику в отношении сандинистского правительства Никарагуа. В целом журналисты следовали тому же политическому курсу. После прекращения существования СССР обстановка в мире коренным образом изменилась. В новых условиях журналисты лишились привычного компаса. Бывший посол США в СССР Дж. Мэтлок заявил "Холодная война давала указатели, навигационные ориентиры, теперь их нет *(1086) . Вовремя обсуждения в США внешней политики У. Клинтона в качестве ее недостатка указывалось отсутствие теоретического, философского основания. Началось формирование нового мира. Значительную роль в этом призваны играть СМИ. Приходится, однако, констатировать, что на деятельность западных журналистов все еще оказывает влияние мышление периода холодной войны. Если говорить о позиции американской администрации и журналистики в отношении России, то она характеризуется некоторой двойственностью. Преобладающим является сдержанное отношение, отражающее желание остаться в стороне и наблюдать за развитием событий в России. Этому содействуют и традиционные изоляционистские настроения. Другое направление исходит из необходимости оказать помощь в становлении демократической России, что, по мнению его сторонников, соответствует интересам США. Говорят о том, что США "потеряли Россию". Было бы еще полбеды, если бы Запад ограничился нейтральной позицией в отношении России. Однако это не так. Как политики, таки журналисты противодействуют росту международного влияния России, препятствуют распространению объективной информации о ней. В Доктрине информационной безопасности РФ говорится о блокировании деятельности российских СМИ по разъяснению зарубежной аудитории целей государственной политики России, ее мнения по значимым вопросам международной жизни о распространении за рубежом дезинформации о внешней политике России. В таких условиях важное значение приобретает информационное обеспечение внешнеполитической деятельности. На первый план выдвинулась задача формирования за рубежом позитивного восприятия России, дружественного отношения к ней. Необходимо ускоренное развитие в стране собственных эффективных средств информационного влияния на зарубежное общественное мнение. Важную роль в этом призвано сыграть квалифицированное освещение позиции России на международных переговорах и разъяснение содержания и значения заключаемых ею соглашений. Знание проблем и закономерностей внешней политики нехарактерно для общественности. Поэтому оценка ее во многом зависит оттого, кто ее дает. Правительство может объявить заключение политического или торгового договора успехом, а СМИ способны изобразить их как неудачу, выдвинув на первый план отрицательные моменты. Приходится признать, что журналисты фактически устанавливают стандарты, с которыми политики не могут не считаться. Именно журналисты дают оценку результатам переговоров или тяжести жертв в вооруженном конфликте. Особенно велико влияние журналистов в случае, если общественное мнение и до того приобрело критический характер. То, какое влияние способны оказать СМИ на внешнюю политику в кризисной ситуации, можно продемонстрировать событиями, связанными с окончанием войны США во Вьетнаме. В январе 1968 г. наступление вооруженных сил Севера поставило войска США в критическое положение. Однако Президент Л. Джонсон заявил, что эта операция явилась поражением наступавших. В тот же день в программе "Си- би - эс" выступил известный обозреватель Кронкайт, признавший поражение, проиллюстрировав его убедительными фактами, и призвавший к мирным переговорам. Слушая Кронкайта, Президент повернулся к своему помощнику и сказал "Все кончено. В дальнейшем этот помощник писал "Мы всегда знали. что Кронкайт обладает большим авторитетом у американского народа, чем кто- либо иной Один из обозревателей поэтому поводу заявил "Впервые в истории война была объявлена оконченной телеобозревателем". Думается, что это преувеличение. Война потеряла для США смысл еще до этого. Тем не менее выступления Кронкайта подтолкнули американскую администрацию к началу мирных переговоров. Правда, сам Л. Джонсон ив дальнейшем считал, что его проблемы были порождены тем, как "события во Вьетнаме были представлены, а не самими событиями. В своих мемуарах он с горечью писал "Я остаюсь убежденным, что удар по морали нанесли мысами в большей мере, чем что либо сделанное противником сего армией. Мы поразили себя сами Все это подтверждает, что характер освещения событий влияет на их оценку обществом, позиция которого воздействует на формирование внешней политики. Даже в том случае, когда освещение необъективно, политикам приходится с ним считаться. Связь СМИ с общественным мнением носит двусторонний характер. СМИ не только влияют на общественное мнение, но и вынуждены учитывать его. Изучая роль СМИ в освещении войны США во Вьетнаме, американский специалист Д. Обердорфер констатировал "По мере того как репортеры узнавали все больше о Вьетнаме, их позиция становилась все более пессимистической, что неизбежно влияло на общественность. Настроение общественности, в свою очередь, влияло на настроение прессы В той же мере, в какой пресса может подорвать доверие к внешнеполитической деятельности государства, она способна существенно содействовать ее осуществлению, оценивая ее как успешную. Вовремя вооруженных действий США в Персидском заливе в 1991 г. тон СМИ был восторженным. В результате рейтинг президента Дж. Буша существенно возрос, и это предоставило ему свободу определять военные действия и условия их прекращения. Еще один аспект того же иллюстрируют события, связанные с американскими заложниками в Тегеране (1979 - 1981 гг.). В течение короткого времени рейтинг Президента Дж. Картера возрос с 30 до 61%. В значительной мере это явилось результатом соответствующего освещения событий. Обозреватель газеты "Вашингтон пост" Х. Джонсон писал "Благодаря ТВ иранский кризис стал частью повседневной жизни Америки. Политическое влияние было колоссальным. Нападки иранских руководителей лично на Картера, ярко показанные ТВ в американских домах, дали Президенту такой авторитет, который он не смог приобрести за все три года пребывания у власти. Картер стал персонификацией государства, символом решимости Америки, выражением общей позиции американцев дома дать ответ на оскорбления за рубежом Все это имело и негативное влияние на осуществление политики. СМИ стимулировали чувство негодования и тем самым оказывали давление на правительство стем, чтобы оно действовало быстро и ощутимо. Это отрицательно сказывалось на осуществлении продуманной дипломатии, механизм которой требует выдержки. Затяжка с урегулированием связанного с заложниками кризиса, а точнее, освещение этого процесса СМИ сыграли фатальную роль в судьбе Дж. Картера. Через шесть месяцев после поражения на выборах он сказал, что одной из главных причин его поражения было то, как телевидение отметило годовщину кризиса в последнюю неделю избирательной кампании *(1091) . Наконец, замечу, что после высылки из Ирана американских телерепортеров поток репортажей прекратился, а вместе с ним упали интерес к событиям. Отмеченные события могут также служить примером того, как в определенных случаях СМИ фактически становятся дипломатическим инструментом. При отсутствии официальных отношений между Вашингтоном и Тегераном СМИ осуществляли функцию связи, взаимной информации о позициях сторон. Приведенные факты показывают, насколько существенным может быть влияние СМИ на осуществление внешней политики и на судьбу лица, несущего за нее ответственность. Чтобы избежать этого, президент должен активно работать с журналистами, убеждая последних не разжигать без необходимости страсти, особенно при передаче теленовостей. Если это не дает необходимых результатов, то следует непосредственно обращаться к общественности, доказывая, что алармистская информация затрудняет достижение оптимального результата, отрицательно сказывается на деликатном процессе дипломатического урегулирования. Несоблюдение этих правил ставит руководителей государства впрямую зависимость от СМИ, а внешняя политика сводится в основном к реакции на поставляемую ими информацию. В феврале 1994 г. американское телевидение передало репортаж об артиллерийском обстреле рынка в Сараево, совершение которого приписывалось сербам. Просмотрев репортаж, не удосужившись проверить факты, У. Клинтон заявил, что он прикажет нанести бомбовые удары по сербам, если они не примут выдвинутые им условия *(1092) . Касаясь этого случая, помощник министра обороны Г. Аллисон сказал "Если бы снаряд упал в Сараево и были бы убиты 68 человек, но это не было бы показано по телевидению, изменилась бы политика США Яне думаю, чтобы это произошло Приведенные факты показывают, что к "телевизионной демократии" следует относиться с большой осторожностью. Внешняя политикане может строиться на весьма избирательном и далеко неполном освещении событий журналистами. Значение этого положения все чаще отмечается руководителями внешней политики. Государственный секретарь США У. Кристофер заявил Телевидение является чудесным феноменом и порой даже служит инструментом свободы. Однако телевизионные образы не могут быть Северной звездой американской внешней политики В целом журналисты согласны с государственными деятелями в том, что не все, что касается внешней политики, должно стать достоянием масс. Вся проблема в том, где проходит граница между "можно" и "нельзя. Здесь мнения государственных деятелей и журналистов не совпадают. В качестве примера крайнего мнения государственного чиновника приведу заявление пресс- секретаря Президента Дж. Картера Дж. Пауэлла, согласно которому правительство "не только имеет право, но и обязано лгать" в силу существующего конфликта между правом правительства на тайну и правом прессы на публикацию без предварительных ограничений В качестве примера более сдержанной позиции приведу мнение Президента Дж. Кеннеди. Выступая в апреле г. на собрании Американской ассоциации издателей газет, он призывал к самодисциплине. Он намекал на то, что СМИ подрывают национальную безопасность говорил, что враги открыто хвастают тем, что благодаря американским СМИ они приобретают информацию, которую вином случае вынуждены были бы получать через тайных агентов Многие журналисты критически отнеслись к мнению президента, считая, что он требует как минимум самоцензуры печати. Но нашлись и влиятельные сторонники. Обозреватель газеты "Нью - Йорк таймс" К. Даниель писал, что, когда речь идет о вопросах, касающихся национальных интересов, американские журналисты, несомненно, не могут быть безответственными, распространяя информацию, которая может затронуть спокойствие и безопасность нашей страны Представляет интерес позиция Дж. Кеннеди в ситуации, которая имела отношение к нашей стране. После урегулирования кубинского ракетного кризиса 1962 г. Дж. Кеннеди смотрел передачу, авторы которой говорили об "американской победе. Он немедленно попросил обозревателя Сэлинджера прекратить подобные высказывания. Объяснялось это опасностью того, что Хрущев будет унижен и разозлен и может изменить свою позицию. Авторы согласились Проблема несанкционированной утечки информации приобретает все более существенное значение в деятельности государства. Предпринимаются попытки предотвратить утечку, не останавливаясь в выборе средств. Показательно в этом плане следующее требование Президента Р. Никсона: Мне безразлично, как это будет сделано, делайте все, что нужно, чтобы прекратить эти утечки и предупредить в дальнейшем несанкционированное раскрытие материалов. Это правительство не может выжить, оно не может действовать, если каждый будет выносить любые документы или сообщать о них Цитирую Р. Никсона потому, что после своей отставки он особенно активно использовал СМИ для воздействия на президентскую власть в своих интересах. В 1992 гон подверг критике политику Президента Дж. Буша в отношении правительства Б. Ельцина, требуя более активной помощи России. Он сам выступал в телепередачах, писал статьи в газетах, лоббировал журналистов и экспертов в области внешней политики, а также чиновников. Он написал меморандум "Кто потерял Россию. Исследовав эту деятельность, М. Колб писал, что утечки "затопили ландшафт и преобразовали дебаты относительно помощи Запада России Президенты США не останавливались перед использованием "утечек" для оказания влияния на другие правительства, нередко блефовали. Особенно широко эти методы применялись администрацией Р. Рейгана. В апреле 1986 г. США подвергли бомбардировке Ливию в попытке уничтожить М. Каддафи , обвинив его в террористической деятельности. В августе того же года несколько СМИ со ссылкой на "разведывательные источники" сообщили о новом росте напряженности между США и Ливией и возможности новых воздушных бомбардировок. В октябре "Вашингтон пост" сообщила, что все эти сообщения не соответствовали действительности и были основаны на информации, предоставленной Белым домом для того, чтобы запугать М. Каддафи Администрация Р. Рейгана активно использовала "утечки" ложной информации для воздействия на общественное мнение и Конгресс. Так, в период, когда Конгресс рассматривал вопрос о помощи никарагуанским контрас, Белый дом организовал утечку информации о том, будто СССР строит взлетно посадочную полосу для сандинистского правительства. Эта информация повлияла на голосование в Конгрессе. Санкционированные "утечки" широко используются руководителями американской дипломатии. Государственный секретарь Д. Раск активно использовал брифинги "с глубокой подоплекой. Это означало, что полученная на них информация не должна приписываться ему лично или государственному департаменту. Однако игра была шита белыми нитками, поскольку получавшие информацию репортеры были известны своей близостью госдепу. Другой государственный секретарь Г. Киссинджер особенно широко прибегал к использованию СМИ. Он часто проводил брифинги, полученная информация на которых могла указываться как исходящая от "высокого должностного лица, а также брифинги, входе которых высказывания не могли цитироваться и не приписывались кому бы тони было. Объясняют подобное поведение тем, что если высказывание должностного лица, несущего ответственность за дипломатическую деятельность, носит официальный характер, то оно может вызвать реакцию других правительств. Если же информация дается без указания официального источника, то она обычно не вызывает такой реакции и вместе стем дает представление о позиции правительства, будучи поданной соответствующим образом. С американской тактикой "утечек" советской дипломатии неоднократно приходилось сталкиваться, например, входе разоруженческих переговоров. При помощи "утечек" осуществлялась дезинформация общественности, позиции сторон освещались в ложном, выгодном для себя свете. Неофициальная информация используется ив иных целях. Государственный секретарь Дж. Бейкер говорил, что США и другие государства регулярно используют информацию о новостях для неофициального, путем утечек или брифингов, изложения идей стем, чтобы выяснить реакцию на них. В заключение он заявил "Таким путем осуществляется дипломатия Сказанное позволяет сделать определенные выводы. В выборе тем, заслуживающих внимания, журналисты более свободны, когда речь идет о внешней политике. Кроме того, их роль в этой области более значительна, чем при освещении внутренних проблем, которые более знакомы и ощутимы для аудитории. Существует прямая зависимость между вниманием, уделяемым СМИ тем или иным действиям дипломатии, и уровнем общественной заинтересованности. Если событие не нашло отражения в СМИ, то оно как бы не существует не только для общественности, но и для политиков. О возможностях СМИ в решении международных проблем свидетельствуют многочисленные факты. По мнению многих обозревателей, особенно острая реакция арабских государств на израильско - палестинский конфликт 2000 г. в значительной мере объясняется тем, что в отличие от прошлого широкие круги населения этих государств получили возможность наблюдать ход военных действий по телевидению. Руководитель отдела печати Международного комитета Красного Креста П. Гассмана говорит "Необходимо отдать должное средствам массовой информации, особенно телевидению, которым удалось создать исключительную солидарность международного сообщества в отношении катастроф в Сомали и Руанде. Правительства и учреждения ООН оказались под сильным давлением, порожденным телевизионными передачами, а также сообщениями радио и печати об этих событиях. В результате они реагировали быстро и внушительно. Международные средства массовой информации становятся все более влиятельным фактором формирования внешней политики О влиянии СМИ на результаты переговоров можно судить по событиям, связанным с соглашением Черномырдин - Гор. Соглашение было заключено в 1995 г. в форме меморандума и предусматривало отказ США от применения карательных мер в ответ на обещание России прекратить поставки в Иран обычного, те. неядерного, вооружения к концу 1999 г. Стороны договорились, что 12 пунктов соглашения и приложения "будут строго секретными. 13 октября 2000 г. газета "Нью - Йорк таймс" сообщила об основном содержании этих документов. 19 октября эта информация была опубликована "Независимой газетой. Все это сыграло свою роль в инициировании отказа России от соглашения, последовавшего через две недели после публикации "Независимой газеты. Последняя поэтому поводу писала "Значительное влияние на выработку окончательного решения оказала и непосредственно наша публикация Такое положение возлагает на журналистов соответствующую ответственность. Они могут руководствоваться рыночными соображениями и привлекать внимание аудитории к скандальным историями конфликтам. Но могут поставить во главу угла общественные интересы и постепенно культивировать серьезный интерес к внешней политике, демонстрировать ее значение как для общества в целом, таки для отдельного человека. Разъяснение внешней политики государства своему народу и общественности за рубежом стало одной из основных функций дипломатической деятельности. Все больше внимания предстоит уделять общественной дипломатии. Органы внешних сношений государства должны поддерживать постоянный контакт с общественностью, давать соответствующие разъяснения, добиваться понимания и поддержки. Успех в этом важном деле зависит от овладения искусством общения с общественностью и журналистами. Значение этих моментов подчеркивается дипломатами. Посол Сингапура в России и на Украине М. Хонг пишет "Информация является мощным инструментом пропаганды, и потому дипломатам необходимо научиться правильно работать со службами информации В заключение следует сказать, что, несмотря на все противоречия и конфликты между государством и СМИ, между ними в целом существует сотрудничество во внешнеполитической сфере. Что же касается общественности, то она воспринимает информацию, исходящую от обоих партнеров, и определяет, какой из них доверять больше. Таким путем формируется общественное мнение - политический фактор высокого потенциала, которому как государство, таки журналисты должны уделять самое серьезное внимание. Все ранее сказанное дает общее представление о значении и сложности проблемы гласности внешней политики, переговоров и принимаемых входе их документов, а также о роли СМИ в ее решении. В заключение раздела целесообразно подчеркнуть ряд принципиальных положений. В то время как интересы общества, государства и мирового сообщества требуют повышения уровня понимания общественностью международных проблем, наблюдается иная тенденция. В прошлом наиболее образованная часть общества обладала серьезными познаниями в области международных отношений и международного права. Это находило отражение ив художественной литературе, которая содействовала усвоению соответствующих знаний. Достаточно вспомнить "Войну и мир" Л.Н. Толстого. Ныне преобладает тенденция к признанию сферы международных отношений заповедным полем специалистов и тем самым к снижению влияния общественности на внешнюю политику. Такой подход развязывает руки правительству и позволяет ему, опять- таки не безучастия журналистов, манипулировать общественным мнением. На опасность такого рода ситуации многие годы указывают ученые Все это негативно сказывается на массовом сознании. В грозные годы холодной войны исследователи констатировали оптимистическую настроенность людей в отношении будущего. Парадоксально, нос наступлением разрядки опросы общественного мнения показали рост пессимистических настроений. Заслуживает внимания следующий вывод американского ученого Г. Фейна: "Очевидно, частично общее разочарование связано стем, что общественность благодаря телевидению получает более наглядную информацию о том, как осуществляется внешняя политика государственными деятелями и политиками, которые, несмотря на ханжеские отрицания, обычно глубоко циничны в отношении перспектив использования политической власти на международном уровне в любых целях, кроме продвижения узко понимаемых национальных интересов Таким образом, основное препятствие на пути решения отмеченных проблем - отставание массового сознания и, что особенно важно, политического мышления от реалий нашего времени, не говоря уже о перспективах. Каждый человек связан сегодня с другими жителями Земли множеством уза главное - единством судеб человечества. Однако наше сознание оказалось неподготовленным к восприятию этого. Что же касается политического мышления, то оно по- прежнему ограничено в основном национальным масштабом. Между тем произошли коренные изменения в понятии национальных и интернациональных интересов, в их соотношении. Все это ставит перед СМИ совершенно новые задачи в области развития политического мышления и интернационального воспитания. Не следует недооценивать связанные с этим трудности. Международная жизнь действительно отличается особой сложностью. Более того, она непрерывно усложняется, соответственно усложняются внешняя политика государств и международный механизм управления. Мировая пресса все чаще отмечает это обстоятельство и приводит конкретные примеры необоснованных внешнеполитических решений. Особенно существенно отстает от реальностей международной жизни массовое сознание. Пока роль СМИ в решении этих задач минимальна. Они в значительной мере неготовы к этому. Для понимания происходящих на мировой арене процессов, их значения и влияния на судьбу каждого человека, для разъяснения всего этого широким слоям населения необходимы высокий профессионализм, специальные знания. Это требует тесного сотрудничества журналистов сучеными и другими специалистами. Информационное общество неидентично обществу знаний, формирование которого зависит не столько от количества, сколько от качества информации. Обеспечение качества общественной информации стало одной из главных задач. Часть 6. Заключение договора Суть всего процесса заключения договора, как отмечал Г.И. Тункин, состоит в согласовании "воль государств, результатом которого является соглашение, воплощенное в нормах договора Существуют два понятия заключения договоров - в широком ив узком смысле. В широком смысле этим понятием охватывается весь процесс подготовки, принятия и вступления в силу договора. В узком смысле - только стадии, имеющие юридическое значение, те. принятие и вступление в силу. В еще более узком смысле это понятие определяется в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г "Заключение" означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора" (ст. 2 г. Аналогичное определение содержит Закон о международных договорах Киргизии 1999 г. (ст. 2). В законах других стран СНГ соответствующее определение отсутствует. В данной главе речь идет о первой стадии заключения договора - о согласовании и принятии его текста. |