Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004). Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1. Том I. Заключение международных договоровПредисловие
 Скачать 3.81 Mb.
|
|
Глава 5. Оговорки. Понятие оговорки С развитием многосторонних договоров, с расширением их влияния на международные отношения, а также на внутреннее право государств приобретает серьезную роль институт оговорок. Институт оговорок связан с выражением согласия на обязательность договора. В Венской конвенции 1969 г. говорится "Акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку" (ст. 20 (4)с). Оговорка - одностороннее заявление государства или международной организации под любым названием, сделанное при выражении согласия с договором, призванное исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки *(1325) Из этого следует, что решающим условием для определения акта в качестве оговорки является не его название (заявление, понимание и т.п.), а его цель, объект - исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки. Поэтому главное значение имеет не название акта, а его цель для определения того, имеем ли мы дело с оговоркой или, например, с заявлением о его толковании. Оговорка может быть сделана при любой форме выражения согласия с договором при подписании, ратификации, официальном подтверждении, принятии или утверждении договора, присоединении или уведомлении о правопреемстве в отношении договора (случай оговорки при правопреемстве предусмотрен Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.). В Руководстве по международным договорам ООН говорится, что "в исключительных случаях Генеральный Секретарь может принять оговорку или заявление не при подписании, ратификации, принятии, утверждении или присоединении *(1326) . Этот исключительный случай нашел отражение в проекте Комиссии международного права в статье "Последующее формулирование оговорки. При этом устанавливается, что последующее формулирование оговорки считается принятым договаривающейся стороной, если она не высказала возражений по истечении 12 месяцев с даты получения ею соответствующего уведомления. Если договаривающаяся сторона возражает против последующей оговорки, то договор сохраняет свою силу в первоначальном виде *(1327) . Практика принятия последующих оговорок крайне редка. В наше время международное право развивается широким кругом государств. Одним из наиболее важных инструментов этого процесса являются многосторонние договоры. Задача института оговорок состоит в том, чтобы облегчить наиболее широкое участие государств в многосторонних договорах. Речь идет о случаях, когда государство признает цели и принципы договора, ноне согласно с отдельным положением, изменение которого не влияет на объект договора. Комиссия международного права сочла, что "в современную эпоху изменений и вызовов традиционным концепциям, правило, рассчитанное на расширение возможно более широкого принятия общего соглашения, которое может быть достигнуто и выражено в многостороннем договоре, может быть лишь такое, которое в наибольшей мере отвечает непосредственным потребностям международного сообщества Особое значение имеет то обстоятельство, что широкое участие государств облегчает превращение постановлений договора в общепризнанные принципы и нормы международного права. Из сказанного следует, что объектом оговорок могут быть лишь многосторонние договоры. В проекте Комиссии международного права соответствующий раздел таки именовался - Оговорки к многосторонним договорам. Входе Венской конференции в 1968 - 1969 гг. редакционный комитет снял упоминание о многосторонних договорах. Раздел стал именоваться "Оговорки. При этом председатель редакционного комитета заявил, что такое изменение не касается вопроса оговорок к двусторонним договорам *(1329) Такое изменение едва ли можно признать достаточно обоснованным. Более того, по содержанию статьи об оговорках касаются именно многосторонних договоров. Не предрешая вопрос в целом, председатель Конференции Р. Аго заявил, что процедура, предусмотренная статьями об оговорках, свидетельствует, что Конференция считает, что она неприменима к двусторонним договорам Практике США известны неоднократные случаи оговорок к двусторонним договорам, что объясняется особенностями процедуры ратификации. Не зря в США Сенат именуют "кладбищем договоров. Тем не менее американские юристы издавна утверждали, что при двустороннем договоре различие между оговоркой и поправкой носит чисто формальный характер. При соглашении между двумя державами может существовать только один договорный акт. После анализа большого числа случаев, когда США делали оговорки к двусторонним договорам, Х. Миллер в 1919 г. пришел к выводу "Единственное заключение, опирающееся на все вышеупомянутые прецеденты, состоит в том, что как декларация, носящая характер объяснения, условия, толкования, таки оговорка любого вида должна быть согласована с другой стороной в договоре" *(1331) Гарвардский проект 1935 г. допускал право государства делать оговорки к двустороннему договору, если другое государство дает на это свое согласие. При отсутствии такого согласия договор не может состояться" В комментарии Комиссии к проекту статей оправе договоров 1966 г. соответствующее положение было сформулировано достаточно четко Оговорка к двустороннему договору не представляет проблемы, поскольку она представляет собой новое предложение возобновить переговоры между двумя государствами в отношении условий договора *(1332) . Иными словами, оговорка к двустороннему договору представляет собой нечто юридически отличное от оговорки к многостороннему договору. Подготовленное в соответствии с Венской конвенцией. положение об оговорках в кодификации Американского института права уточнило соответствующее постановление Конвенции. В нем говорится "Государство может делать оговорку к многостороннему международному соглашению" Что же касается оговорок к двусторонним договорам, то о них говорится в комментарии. Они рассматриваются как приглашение к возобновлению переговоров Тем не менее США продолжали активно прибегать к оговоркам к двусторонним договорам. Показательна в этом плане история с подготовкой договора о Панамском канале в 1970 - е гг. В резолюции Сената о ратификации договора говорилось, в частности "Президент включит все оговорки и понимания, включенные Сенатом в настоящую резолюцию о ратификации, в документ о ратификации, который подлежит обмену с Правительством Республики Панамы. Соответствующий документ о ратификации был подготовлен и опубликован в официальном издании депозитария - Генерального секретаря ООН *(1334) . Одновременно были признаны недействительными контроговорки Панамы в ее ратификационной грамоте к договору о Панамском канале *(1335) Касаясь этого вопроса, известный американский юрист Р. Бакстер писал Оговорка" Сената к рассматриваемому двустороннему договору представляет собой предложение изменений "эквивалетно контрпредложению в отношении положения, содержащегося в самом договоре. Если Панама принимает оговорку, то изменение делается в договоре. Если Панама отклоняет оговорку, то вопрос должен быть улажен дипломатическими представителями двух государств, так как договор не может вступить в силу с различным комплексом прав и обязательств для каждой из двух сторон *(1336) . В данном случае Р. Бакстер раскрывает особенность оговорок США к двусторонним договорам - они призваны создать для них дополнительные права и возможности. Двусторонний договор - единый акт, согласованный между сторонами и предоставляющий им взаимные права и обязанности. Поэтому последующая оговорка наносит ущерб взаимной договоренности, нарушает саму идею двустороннего соглашения. При оговорке к многостороннему договору порождается как бы дополнительное соглашение с автором оговорки, которое существует наряду с многосторонним договором. Все это не дает возможности признать оговорку к двустороннему договору частью института оговорок. Речь идет о дополнительной поправке к согласованному тексту. Современный институт оговорок - сравнительно новое явление вправе договоров. До середины XX в. существовал принцип полного единогласия сторон. Ф.Ф. Мартенс писал "Для действительности трактата необходимо, чтобы предложение, сделанное одной из сторон, было принято другою. Только при этом условии можно говорить о единстве воли контрагентов, которое предполагается договором *(1337) . Видные ученые того времени Нис, Оппенгейм, Ривье и другие твердо настаивали, что ни один государственный договор не терпит оговорки. Оговорки начали появляться в практике государств в связи с многосторонними договорами, устанавливающими общие нормы международного права. Так, первые крупные многосторонние конвенции, такие, как Гаагские конвенции о законах и обычаях войны 1899 и 1907 гг., сопровождались рядом оговорок. К Конвенции 1907 г. было заявлено почти 70 оговорок. И это несмотря на то, что участниками были довольно близкие по правовой культуре государства. "Чемпионами" в этой области всегда были США *(1338) . Так, в апреле 1930 г. США ратифицировали подписанную ими в 1919 г. Конвенцию о пересмотре генерального акта Берлинской конференции и генерального акта, а также декларации Брюссельской конференции с оговорками. Депозитарий - правительство Франции заявило, что оно не может принять ратификационную грамоту, содержащую оговорки к конвенции, пока эти оговорки не получат согласия других государств, подписавших конвенцию Возникшие спорные вопросы относительно оговорок породили дискуссию в доктрине *(1340) . В конечном счете в Гарвардском проекте был сделан следующий вывод "Хотя ясно выраженное согласие всегда желательно, нов некоторых случаях согласие может с полным основанием рассматриваться как предоставленное молчаливо или как подразумеваемое, когда обстоятельства таковы, что не оставляют сомнения в том, что молчание означает отсутствие возражений *(1341) . Допустимость молчаливого признания оговорки получила признание в доктрине. ФИ. Кожевников писал "Оговорки при подписании договора требуют предварительного ознакомления сними участников договора и (хотя бы молчаливого) их на то согласия В принципе практика придерживалась того, что оговорка может быть действительной в случае ее признания другими участниками. В записи беседы заместителя наркоминдела с послом Франции в СССР в августе 1928 г. приводилось заявление посла "Совершенно очевидно, что никакая ограничительная интерпретация и никакие оговорки со стороны присоединяющейся державы не будут иметь силы, если интерпретация или оговорки не будут приняты всеми остальными участниками Пакта. Заместитель наркоминдела "сейчас же согласился с этим предложением В резолюции Исполнительного бюро Панамериканского союза 1935 г. говорилось, что ратифицированный с оговорками договор имеет силу "между правительствами, ратифицировавшими его с оговорками, и теми государствами, которые эти оговорки приняли. Договор не имеет силы между ратифицировавшим его с оговорками правительством и правительством, не признавшим оговорок Активная дискуссия относительно оговорок развернулась после начала работы Комиссии международного права над кодификацией права договоров. Ряд вопросов, связанных с оговорками, обсуждался ив последующие годы *(1346) 2. Развитие института оговорок В послевоенный период вопрос об оговорках стал все чаще обсуждаться на международных форумах и во взаимоотношениях государств. Не раз обсуждала его и Генеральная Ассамблея ООН. При обсуждении оговорок к Конвенции о геноциде в 1951 годна группа государств считала необходимым сохранение классического правила о необходимости согласия с оговоркой всех участников. Другая группа государств считала необходимым согласие двух третей заинтересованных государств. Наконец, третья группа считала необходимым наличие более гибкой системы, при которой согласие или непризнание оговорки является индивидуальным делом государства. Учитывая, что универсальные договоры принимались тем или иным большинством государств, которые контролировались западными державами, СССР выступал за расширение права государства делать оговорки. Так, Я.А. Малик заявил "Каждое государство имеет право делать оговорки при подписании международного соглашения. Это общепризнанное право каждого государства" *(1347) Соответствующее предложение вносилось на рассмотрение Генеральной Ассамблеи и было поддержано социалистическими и рядом других государств Относительно юридических последствий оговорки СССР исходил из того, что оговорка не препятствует вступлению договора в силу между всеми участниками, за исключением положения, к которому относится оговорка. В оговорке к Конвенции о политических правах женщин 1953 г. говорилось СССР считает, "что юридическим последствием оговорки является то, что Конвенция действует между государством, сделавшим оговорку, и всеми другими участниками Конвенции за изъятием лишь той ее части, к которой относится оговорка Еще дальше пошли США. В их официальных замечаниях на проект статей оправе договоров говорилось, что возражение против оговорки не должно исключать действие договора, если того желает делающий оговорку участник *(1350) Начиная с 1950 г. меняется обстановка в международном сообществе. Существенно расширилось число государств с различными правовыми системами, что сделало возможность единогласного принятия оговорки практически малодоступной. Определенные новеллы в институт оговорок внесло консультативное заключение Международного Суда 1951 г. по делу об оговорках к Конвенции о геноциде. В заключении говорилось, что традиционная доктрина единогласия имеет "неоспоримую ценность, тем не менее она не рассматривалась как "трансформированная в норму права *(1351) . Четверо судей выразили несогласие с этой позицией, заявив, что традиционная доктрина должна рассматриваться как общепризнанная норма обычного права. Консультативное заключение касалось только Конвенции о геноциде. Согласно заключению возражение одной или нескольких сторон в данной Конвенции, ноне всех, против оговорки не делает ее автора неучастником конвенции, при условии, что оговорка совместима с объектом и целью Конвенции. Вином случае государство не может рассматриваться как сторона в Конвенции. Если сторона считает, что оговорка противоречит объекту и цели Конвенции, оно может считать, что сделавшее ее государство не является стороной Конвенции. Возражение против оговорки подписавшим, ноне ратифицировавшим Конвенцию государством может иметь значение после ратификации. Возражение против оговорки государством, имеющим право подписать Конвенцию, ноне осуществившим его, не имеет юридической силы. В 1951 г. Генеральная Ассамблея ООН предложила Комиссии международного права подготовить доклад об оговорках к многосторонним конвенциям *(1352) . Комиссия пришла к выводу, что многосторонние конвенции настолько разнообразны, что единое правило не может быть удовлетворительным. Стороны должны сами указывать правила об оговорках в договоре *(1353) . В остальных случаях Комиссия рекомендовала доктрину, требующую единогласного принятия оговорки. Доклад Комиссии и консультативное заключение Суда рассматривались Ассамблеей на ее шестой сессии, а выводы были изложены в резолюции 598 (VI). Ассамблея отклонила предложение Комиссии и предложила, что в отношении будущих многосторонних конвенций, заключенных под эгидой ООН, Генеральный секретарь должен руководствоваться следующими положениями: а) продолжать действовать как депозитарий в отношении актов, содержащих оговорки или возражения, не высказывая мнения об их правовом эффекте б) сообщать текст таких документов всем заинтересованным государствам, оставляя каждому государству право определять правовые последствия. На своей сессии в 1962 г. Комиссия международного права согласилась стем, что вопрос об оговорках может решаться самим договором. Это положение было подтверждено Международным Судом ООН. В решении по делу о континентальном шельфе Северного моря Суд в 1969 г. определил "В общем, является типичным для конвенционных правили обязательств то, что в соответствии сними некоторые возможности делать односторонние оговорки могут, в определенных пределах, допускаться *(1354) . Таким образом, на первом этапе было признано право участников устанавливать в договоре правила, касающиеся оговорок. Оставался нерешенным наиболее сложный вопрос о судьбе оговорок к договорам, не содержащим соответствующих положений. После длительных обсуждений Комиссия международного права на сессии 1962 г. высказалась за принятие гибкой системы. Такой подход активно поддерживался Г.И. Тункиным *(1355) . Комиссия сочла, что достаточной гарантией является то, что оговорка должна отвечать объекту и цели договора, а также то, что государство, несогласное с оговоркой, может рассматривать договор недействующим между собой и автором оговорки. В своих отзывах на проект Комиссии правительства высказались за гибкую систему, хотя и с разными оговорками. В результате Комиссия пересмотрела свой первоначальный проект ив г. приняла окончательный текст. Представленный текст активно обсуждался на Венской конференции. Высказывались различные точки зрения, были предложены 24 поправки, что свидетельствовало о значении, придаваемом государствами институту, и о весьма значительном расхождении позиций *(1356) . Представители государств подчеркивали сложность подлежащей разрешению проблемы. Представитель Японии заявил, что вопрос об оговорках к многосторонним договорам является одним из наиболее сложных и противоречивых предметов в современном международном праве и ведет к противоречиям в академических кругах и к проблемам в практике государств. Первым при обсуждении выступил глава делегации СССР ОН. Хлестов. Опасаясь влияния далеко недружественного окружения СССР на международное право, ОН. Хлестов отстаивал право государства делать оговорки, которое вытекает из суверенного права государства защищать особенности своей правовой системы. При этом он ссылался на то, что при существовании более сотни государств с весьма различными системами объект и цели договора могут быть общими, но расхождения могут касаться второстепенных положений С аналогичных позиций выступил ряд новых независимых государств, которые заявили, что они неготовы принимать некоторые договоры целиком см, например, выступление представителя Камбоджи). Предложение СССР встретило определенную поддержку США. Вместе стем они предложили установить общее правило "Когда применение договора в целостности между всеми сторонами является существенным условием согласия каждой из них быть связанной договором, оговорка требует согласия всех сторон. Такое положение носило слишком общий характер и явно уступало проекту Комиссии. Предложение Комиссии было встречено с открытым неприятием. Так, представитель Великобритании заявил, что они открывают широкий простор для формулирования оговорок, которые могут иметь результатом разрушение целостности договора. Тем не менее Конференция приняла статьи на основе предложений Комиссии. Невольно обращает на себя внимание, насколько более точно, реально эксперты- ученые отражают потребности развития международного права, чем дипломаты. Нормы об оговорках В Венских конвенциях раздел об оговорках находится в составе части II , посвященной заключению договоров (ст. 19 -23 ). 3.1. Общее правило Общее правило состоит в том, что субъекты международного права могут делать оговорки при выражении согласия на обязательность договора. Оговорка может быть сделана на любом этапе заключения договора, но юридическое значение она приобретает лишь тогда, когда содержится в акте, выражающем окончательное согласие на обязательность договора. Право делать оговорки ограничено рядом условий. Во- первых, правом участников запретить какие бы тони было оговорки к данному договору. Если оговорки в целом или определенные оговорки запрещаются договором, то они не могут иметь места. Многосторонние договоры, запрещающие любые оговорки, встречаются в практике довольно часто. В качестве примера можно указать Женевскую конвенцию об авторском праве 1952 г. (ст. 20). Речь в основном идет о специальных сферах правового регулирования. В тех случаях, когда договор не содержит положений об оговорках, то оговорка будет недействительна, если она несовместима с объектом и целями договора. Входе обсуждений в Комиссии и на Венской конференции не разговорилось, что такое ограничение недостаточно четко. Однако на практике оно издавна утвердилось. Так, в ответе Правительства СССР на предложение присоединиться к Пакту Келлога от 31 августа 1928 г. говорилось, что Советское правительство не может "согласиться со всякими иными оговорками, могущими служить оправданием войны *(1358) . Отмеченное положение нашло отражение в консультативном заключении Международного Суда ООН относительно Конвенции о геноциде и было положено в основу статьи - несовместимость с объектом и целью договора. Сторона, возражающая против оговорки, вправе не придерживаться положения, которому посвящена оговорка. Для него это положение не существует в отношениях с автором оговорки. При оговорке может сложиться ситуация, которая не отражает принципа равенства сторон. В силу своих обязательств в отношении других сторон участник обязан придерживаться общего режима, установленного договором. Между тем автор оговорки вправе не соблюдать оговоренное положение. Тем не менее автор оговорки подчиняется общему режиму, установленному договором. Если договаривающиеся стороны сочтут необходимость обеспечения полного единства договорного режима, то они вправе включить в текст положения, исключающие оговорки. Принятие оговорок и возражения против них Договор может предусматривать допустимые оговорки. В таком случае сделанная оговорка не нуждается в признании другими сторонами. Правда, договор может установить и иное правило. В таких случаях возможны разногласия между участниками относительно того, отвечает ли данная оговорка тем, что разрешаются договором. Первоначально Комиссия определила, что оговорки ко всем договорам с участием ограниченного числа участвующих нуждаются в общем признании. Однако в своих замечаниях государства выразили сомнение в точности формулы "ограниченное число участвующих. Практике известны оговорки к договорам с участием "ограниченного числа участвующих. Поэтому Комиссия и предложила дополнительный критерий и для данного случая - соответствие оговорки объекту и целям договора. Поэтому если из ограниченного числа участников переговоров и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками. Критерий соответствия оговорки объекту и целям договора имеет решающее значение - оговорка не должна препятствовать достижению цели, во имя которой он был заключен. Это положение носит общий характер. Поэтому государства предпочитают в случае необходимости четко решать в таких случаях вопрос об оговорках. Договор о создании Экономического союза 1993 г. подчеркнул, что членство в Экономическом союзе "влечет принятие полного объема обязательств и приобретение всех прав, предусмотренных настоящим Договором" (ст. 29). Соответственно "оговорки к настоящему Договору не допускаются" (ст. 32) *(1359) . Недопустимость оговорок может устанавливаться и к дополнительному протоколу к основному договору В качестве особого случая Венские конвенции выделили оговорки к договору, который является учредительным актом организации. В таком случае оговорка требует принятия компетентным органом организации, если, разумеется, в договоре не предусмотрено иное. Учредительный акт организации нуждается в особой целостности. Недопустимы различия в правах и обязанностях сторон. Поэтому при всех условиях требуется принятие оговорки компетентным органом организации В международной практике подобные случаи встречались. В докладе Генерального секретаря ООН 1959 г. в отношении оговорки к Конвенции ИМКО говорилось, что она "при всех условиях должна рассматриваться как требующая мнения органа, обладающего правом толковать данную Конвенцию Только такой орган может допускать какие- либо изменения в обязательствах члена, да и тов пределах устава. В общем, это положение вытекает и из ст. 5 Венских конвенций, требующей, чтобы они применялись к учредительным актам организаций без ущерба для соответствующих правил данной организации. Тем не менее отдельное положение поэтому вопросу было оправданным. Несмотря на это, советская делегация на Венской конференции, верная принципу права государств делать оговорки, возражала против указанного пункта. Действительно, имеют место случаи, когда при подписании учредительного акта организации делаются оговорки. Однако это не исключает право организации высказать свое мнение поэтому поводу. При присоединении к Венской конвенции в 1986 г. СССР сделал оговорку, что соответствующее положение не будет для него обязательным, поскольку противоречит международной практике За исключением перечисленных случаев, устанавливаются следующие правила, разумеется, если договор не предусматривает иного: а) принятие оговорки другой договаривающейся стороной делает автора оговорки участником договора в отношении принявшего оговорку участника, если договор находится в силе для них или как только он вступает в силу с изменениями, вносимыми оговоркой; б) возражение другой договаривающейся стороны против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между автором оговорки и возражающей стороной, если последняя не сделает иного заявления. Это положение было предметом дискуссии как в Комиссии, таки на Венской конференции. В проекте Комиссии содержалось иное мнение возражение препятствует вступлению договора в силу с автором оговорки. На Венской конференции представитель СССР Ф.Н. Ковалев заявил, что это положение противоречит праву государства делать оговорки, и предложил принять положение, которое указано выше. Поправка СССР была принята 49 голосами, против - 21, воздержались - 30 *(1364) . Как видим, развитие института оговорок происходило непросто. Принятая поправка содействует преодолению правового вакуума в многосторонних отношениях и содействует прогрессивному развитию международного права; в) согласно Венским конвенциям "акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку, приобретает силу, как только по крайней мере одно из других договаривающихся государств примет эту оговорку" (пп. с п. 4 ст. 20). Думается, что это положение отражает прежнюю концепцию Комиссии. Оно не относится к договорам с ограниченным числом участников, которые требуют принятия оговорки всеми участниками. Речь идет об общих многосторонних договорах. В силу ст. государство вправе делать оговорки. Поэтому акт, выражающий согласие на обязательность договора с оговоркой, приобретает силу немедленно. Другой участник может заявить возражение против оговорки, что не препятствует вступлению договора в силу между ними. Лишь в случае специального заявления о неприемлемости договора с оговоркой он не будет действовать между соответствующими государствами. Международная практика свидетельствует, что во многих случаях государства воздерживаются от выражения своего мнения относительно оговорок. Этот момент был отмечен Международным Судом ООН в консультативном заключении об оговорках к Конвенции о геноциде. В нем говорится о распространенной практике "молчаливого признания оговорок. Анализ договорной практики говорит о том, что в ряде конвенций устанавливаются сроки выражения отношения к оговоркам. Обычно это от трех до шести месяцев. С учетом этого Межамериканский совет юристов в 1959 г. принял рекомендацию, согласно которой, если государство, которому было сообщено об оговорке, в течение года не сообщило своего мнения, то оно будет считаться не возражающим против оговорки. Соответственно в Венских конвенциях говорится, что если речь не идет о ранее отмеченных случаях, когда оговорка запрещается, или если речь идет не об учредительном акте организации и договор не предусматривает иное, то оговорка считается принятой государством, организацией, если они не выскажут возражений противнее до конца 12 - месячного периода. Этот период исчисляется после того, как соответствующий субъект был уведомлен об оговорке, и до той даты, когда он выразил свое согласие на обязательность договора, в зависимости оттого, какая из этих дат является более поздней (п. 5 ст. 20 ). Это положение имеет существенное практическое значение. Без него многие вопросы, связанные с оговорками, таки оставались бы нерешенными. Юридические последствия оговорок и возражений против них Договорные отношения носят согласительный характер. Поэтому результаты оговорки носят взаимный характер. Статья 21 Венских конвенций установила, что оговорка, действующая в отношении другого государства, изменяет положение, к которому она сделана, в пределах, ею предусмотренных. Именно в таком качестве договори является обязательным для обеих сторон. Что же касается других участников, то оговорка не изменяет положения договора в их отношениях друг с другом. Согласно конвенциям "если государство, возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими двумя государствами в пределах сферы действия такой оговорки" (п. 3 ст. Возникает вопрос о значении слов "не возражало. Означает ли это, что государство должно прямо заявить о своем "невозражении"? Или достаточно отсутствия заявления об этом В практике государства обычно специально заявляют, что их возражение против оговорки делает договор недействующим с автором оговорки. В постановлении Правительства РФ от 16 ноября 1996 г. об одобрении и внесении на ратификацию в Государственную Думу Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН поморскому праву 1982 г, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, говорилось, что РФ возражает против всех деклараций и заявлений, которые были сделаны в прошлом и могут быть сделаны в будущем, которые не соответствуют ст. 43 Соглашения. "Российская Федерация исходит из того, что подобные декларации и заявления, в какой бы форме они ни были сделаны и какое бы название они ни имели, не могут исключать или изменять юридическое действие положений Соглашения в их применении к государству - участнику Соглашения, которым сделаны такие декларации или заявления, и поэтому не будут учитываться Российской Федерацией во взаимоотношениях с таким государством - участником Соглашения В постановлении речь идет об актах, исключающих или изменяющих юридическое действие положений Соглашения, те. об оговорках. Поэтому они и должны были толковаться в этом смысле применительно к данному Соглашению, несмотря на их наименования - декларация, заявление. Надо сказать, что на Венской конференции в 1968 г. венгерская делегация внесла предложение ассимилировать интерпретационные декларации, изменяющие текст договора, с оговорками. Однако Конференция сочла, что это породит немало осложнений, и отклонила поправку *(1366) . В результате проблема злоупотребления декларациями- оговорками остается. Можно сказать, что отказ от признания таких деклараций дает основания не учитывать их при выполнении договора *(1367) . В настоящее время Комиссия международного права разрабатывает правила, относящиеся к интерпретационным заявлениям. Практике США известны случаи, когда такого рода заявления расходятся с объектом и целями договора. В 1969 г. США решили присоединиться к Женевскому протоколу 1925 г, запрещающему применение на войне ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств. При этом представитель госдепартамета 11 декабря 1969 г. заявил, что в толковании Вашингтоном Женевского протокола "не запрещает применение слезоточивых газов, дефолиантов и гербицидов. Далее было заявлено, что протокол не распространяется на бактерии, используемые для выработки токсинов Практике известны исключительные случаи, когда заявление может иметь определенное правомерное юридическое действие. Конвенция об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам на поверхности, 1952 г. содержит ст. 36: "К настоящей Конвенции не может быть сделано никаких оговорок. В апреле 1982 г. СССР сдал грамоту о присоединении к Конвенции на хранение в ИКАО со следующим заявлением СССР заявляет, что положения статей Конвенции, "предусматривающие распространение действия Конвенции на территории, за внешние сношения которых Договаривающиеся государства несут ответственность, являются устаревшими и противоречат Декларации Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций о предоставлении независимости колониальным странами народам (резолюция 1514/XV от 14 декабря 1960 года *(1369) 3.4. Снятие оговорок и возражений против них Венские конвенции исходят из согласительного характера и единства договорного текста. На Венской конференции в 1969 г. представитель Италии даже заявил, что оговорки могут рассматриваться как болезнь договорного процесса и снятие оговорки может рассматриваться как выздоровление Поэтому Конвенции довольно жестко определяют, что оговорка и возражение противнее могут быть в любой момент сняты заявившими их субъектами и договор будет восстановлен в целостности, если, разумеется, договор не предусматривает иной порядок (ст. 22 ). Такой порядок носит общий характер. Вместе стем государство, учитывая оговорку, может предпринять определенные действия, ей соответствующие, вплоть до принятия определенного закона. В результате потребуется время для согласования позиций. Этот момент не ушел от внимания Комиссии международного права, которая в своем комментарии отмечает, что даже если другие государства получили уведомление об отказе от оговорки, тов некоторых случаях они будут нуждаться в определенном времени для адаптации своего законодательства к новым условиям. Комиссия сочла, что в таких случаях принцип добросовестности воспрепятствует отказавшемуся от оговорки государству ссылаться на трудности, которые были порождены его оговоркой *(1371) . Было бы более целесообразным соответствующее положение включить в Конвенции СССР известны случаи снятия ранее сделанных оговорок. В 1989 гон снял оговорки о непризнании обязательной юрисдикции Международного Суда ООН в отношении некоторых договоров оправах человека. Такая практика известна и России. В январе 1992 г. Президент заявил, что Россия отказывается от той части оговорок к Женевскому протоколу 1925 г, которые касались возможности ответного использования биологического оружия В апреле 1995 г. было принято постановление Правительства РФ о признании утратившими силу для России оговорок, сделанных СССР в отношении видов диких животных, включенных в Приложения I и II Конвенции по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения (1973 г. В заключении постановления говорилось, что МИД РФ уведомит депозитария Конвенции - Правительство Швейцарии и Секретариат Конвенции об изменении позиции России в отношении оговорок. Процедура, касающаяся оговорок Венские конвенции, учитывая значение оговорок и возражений против них, предписывают письменную форму этих документов. Оговорка, определенно выраженное согласие с оговоркой или возражение против оговорки должны быть сделаны в письменное форме. Эти акты доводятся до сведения не только договаривающихся сторон, но и других субъектов, имеющих право стать участником договора. Делается это обычно через депозитария. Как уже говорилось, оговорка может быть сделана на любом этапе заключения договора, но будет иметь силу лишь в том случае, если будет отражена в окончательном акте согласия с договором. Она считается сделанной именно с этого момента. Определенно выраженное согласие с оговоркой или возражение противнее, высказанные до ее подтверждения, не нуждаются в дальнейшем подтверждении. Такие случаи известны и практике России. В упомянутом выше постановлении Правительства РФ от 16 ноября 1996 г. об одобрении и внесении на ратификацию в Государственную Думу соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН поморскому праву 1982 г, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, говорилось, что РФ возражает против всех деклараций и заявлений, которые были сделаны в прошлом и могут быть сделаны в будущем. В письменной форме должно осуществляться снятие оговорки или возражения противнее (ст. 23). 3.6. Проблемы, подлежащие решению Венские конвенции кодифицировали довольно сложные основы института оговорок. Значение этого обстоятельства не раз подчеркивалось в международной практике. В решении арбитража о делимитации континентального шельфа между Великобританией и Северной Ирландией и Францией 1977 и 1978 гг. говорилось, что "право, регулирующее оговорки к многосторонним договорам, проделало развитие, которое было закреплено в ст. 19 и 23 Венской конвенции оправе договоров 1969 г *(1374) . Было бы вместе стем неверно считать, что режим оговорок и иных односторонних заявлений участников урегулирован достаточно детально. О том, что это не так, свидетельствует продолжение работы Комиссии международного права над этой темой. Из числа оговорок, нередко именуемых заявлениями, следует выделить оговорку о том, что участие в многостороннем договоре с образованием, которое не признается данным участником, не означает его признания. Если в оговорке говорится лишь о непризнании, то соответствующие стороны все же признают друг друга в пределах, необходимых для осуществления договора. Если же сторона дополнительно заявляет, что договор с непризнанным образованием между ними не действует, то такое заявление предотвращает вступление договора в силу между соответствующими сторонами. Надо сказать, что во многих многосторонних договорах участвуют стороны, не признающие друг друга. Помимо оговорок государства довольно часто сопровождают свое участие общеполитическими заявлениями, при помощи которых определяется отношение субъекта к характеру договора. Такое заявление может вызвать возражение некоторых иных участников. Однако на содержание договора это не влияет, поскольку заявление не преследовало такой цели Порой участники заявляют о том, каким путем договорные обязательства будут осуществляться на внутреннем уровне. Если такое заявление не влияет на права и обязательства сторон, то оно представляет собой лишь информационное сообщение. По мере развития договорного регулирования внимание участников все больше сосредоточивается на положениях договора об оговорках Особое значение имеют оговорки в отношении договоров, оказывающих влияние на внутреннее право государств. Уникальное положение с оговорками занимают договоры оправах человека *(1376) . Многие авторы доказывают, что договоры оправах человека обладают специфической природой, что не может не сказываться на режиме оговорок к ним Договоры оправах человека определяют общие ценности, устанавливают нормы во всеобщих интересах. В результате к ним неприменим принцип взаимности при осуществлении. Нарушение государством прав человека не дает оснований для соответствующих отступлений от договорных норм. Все это сказывается и на режиме оговорок. Есть немногочисленные договоры, устанавливающие общепринятые императивные нормы в отношении прав человека и потому исключающие допустимость оговорок. В качестве примера можно указать на Дополнительную конвенцию об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, 1956 г. В ней говорится совершенно четко "Оговорки к настоящей Конвенции не допускаются" (ст. 9). Особое положение таких договоров было отмечено Международным Судом ООН в 1951 г. в уже упоминавшемся консультативном заключении относительно Конвенции о геноциде. Там же, где различия между позициями стран особенно велики, оговоркам уделяется внимание. Примером может служить Конвенция о политических правах женщин 1953 г. Во многих случаях договоры оправах человека обходят оговорки молчанием, те. допускают их. Различия в существующих цивилизациях государств в отношении прав человека настолько существенны, что установление общего режима - дело отдаленного будущего. В результате к договорам оправах человека государства делают многочисленные оговорки. На это положение не раз обращала внимание ООН. Так, в 1988 г. Генеральная Ассамблея, ссылаясь на предыдущие резолюции, приняла резолюцию "Международные Пакты оправах человека. В резолюции говорилось, что оба Пакта подтверждают, что "все права человека и основные свободы неразделимы и взаимосвязаны. Государства призывались "полностью принять эти два Пакта и все права и принципы, в них содержащиеся. Ассамблея призвала все участвующие в Пактах государства, которые "осуществили свое суверенное право сделать оговорки в соответствии с относящимися к этому нормами международного права, рассмотреть возможность пересмотра каждой из таких оговорок Положение о том, что все права человека и основные свободы неразделимы и взаимосвязаны, остается идеалом. В силу своих социальных и экономических условий многие страны не в состоянии обеспечить положения Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Об этом свидетельствует и сам Пакт. Он содержит положение, согласно которому каждое участвующее государство обязуется "постепенно обеспечить полное осуществление принимаемых в настоящем Пакте прав" (ст. 2). Многие не только развивающиеся, но и развитые государства не участвуют в этом Пакте. Особенно удивительна позиция в отношении договоров оправах человека такого государства, как США, декларирующих свою приверженность всеобщему утверждению демократии. Они не только не участвуют в ряде важных договоров оправах человека, но и с помощью оговорок избегают брать на себя соответствующие обязательства по тем договорам, в которых участвуют. В 1994 г. США ратифицировали две конвенции оправах человека. Кроме того, комитет по иностранным делам Сената дал согласие на ратификацию еще одной конвенции *(1379) . Проанализировав сделанные при этом США оговорки, Л. Генкин в редакционном комментарии "Американского журнала международного права" пришел к выводу "Присоединяясь к конвенциям оправах человека с такого рода оговорками, Соединенные Штаты могут быть обвинены в том, что, изображая принятие международных обязательств, они фактически не принимают ничего Наиболее радикально рассматриваемый вопрос решен в России. Согласно Конституции (ч. 1 ст. 17) "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципами нормам международного права ив соответствии с настоящей Конституцией. Перечисление в Конституции основных прав и свобод "не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина" (ч. 1. ст. 55). Это означает, что общепризнанные права обладают в российской правовой системе тем же статусом, что и перечисленные в Конституции. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. Проблема оговорок особенно остро стоит в интеграционных объединениях, ставящих перед собой задачу создания единого правового пространства. В таких случаях к участию в договоре допускаются государства, принимающие на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из настоящего соглашения Даже в отношениях между государствами с более или менее единой правовой системой особенно сложно обстоит вопрос с оговорками к договорам оправах человека. Органы Совета Европы предпринимают меры, чтобы обеспечить в этой области определенный порядок. В 1993 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла в этом плане рекомендацию, касающуюся оговорок. Определенные шаги предпринимаются и Советом Министров Совета Европы Наиболее радикальную позицию занял Европейский суд по правам человека. В ряде дел Суд признал заявления государств оговорками и счел, что они не имеют силы. Весьма показательным было дело "Лойзиду" против Турции. Некоторые юристы полагают, что такой подход должен быть распространен на универсальные механизмы контроля в отношении договоров оправах человека *(1384) . Практика, однако, свидетельствует, что это преждевременно и может затруднить участие ряда стран в такого рода договорах. Как известно, Россия признала обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека *(1385) . Поэтому и отношение к заявлениям других государств должно учитывать и соответствующие решения Суда *** Таким образом, суверенное право государств делать оговорки к многосторонним договорам, не противоречащие их объекту и целям, прочно утвердилось в международном праве. Оно является важным условием обеспечения участия в договорах государств с различными правовыми системами. Комиссия международного права подтвердила, что ее дальнейшая работа над оговорками исходит из режима, установленного Венскими конвенциями о договорах. Вместе стем недопустимо злоупотребление правом делать оговорки, как и любым другим правом. Поэтому развитие конкретных правил об оговорках является целесообразным. |