Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004). Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1. Том I. Заключение международных договоровПредисловие
 Скачать 3.81 Mb.
|
|
Глава 6. Согласие международной организации на обязательность договора Способы согласия на обязательность договора определены для международной организации таким же образом, как и для государства, а именно - подписание, обмен документами, образующими договор, акт официального подтверждения, принятие, утверждение, присоединение. Завершается этот перечень тем же страховочным условием, что ив случае с государством, - любым другим способом, о котором условились. Единственное различие состоит в том, что вместо ратификации указан "акт официального подтверждения. Этот акт определяется как "международный акт, который соответствует акту ратификации государством, посредством которого международная организация выражает в международном плане свое согласие на обязательность для нее договора" (ст. 2(1)b - бис Венской конвенции 1986 г. Таким образом, акт официального подтверждения юридически равнозначен ратификации применительно к международной организации. При обсуждении вопроса о замене термина "ратификация" термином "акт официального подтверждения" в Комиссии международного права и на Венской конференции 1986 г. высказывалось мнение о нецелесообразности такой замены *(1386) . Однако большинство не согласилось с этим мнением. Думается, что сделано это было обоснованно. В сознании и практике ратификация утвердилась как акт суверенной власти государства. Кроме того, в практике организаций этот термин не используется. Подписание в практике организаций, как ив практике государств, не является обязательной стадией заключения договоров. Нередко договоры сразу же после принятия текста представляются на утверждение соответствующему органу организации. Соглашения об опеке непосредственно утверждались Генеральной Ассамблеей или Советом Безопасности ООН Случаи, когда согласие на обязательность договора выражается путем подписания, одинаковы для государства и организации. Замечу, что в принятом Комиссией проекте статья состояла из двух пунктов, один из которых был посвящен подписанию государствами, а другой - организациями. Обосновывалось это тем, что государства предоставляют full powers, а организации просто powers. Конференция сочла это обоснование неубедительными объединила оба пункта. Посвященная подписанию ст. 12 Конвенции 1986 г. указывает следующие случаи, когда согласие на обязательность договора как государства, таки организации выражается подписанием а) договор предусматривает, что подпись имеет такую силу б) иным образом установлена договоренность участвующих в переговорах о том, что подписание имеет такую силу в) намерение данного участника придать подписанию такую силу вытекает из полномочий представителя или было выражено вовремя переговоров. Организация, как и государство, может парафировать или подписать договор ad referendum. Согласие на обязательность договора, выраженное путем обмена документами, образующими договор, - процедура, которая в практике организаций встречается очень редко. Тем не менее исключать такую возможность было бы неправильно. Посвященные этому способу согласия положения целиком совпадают с аналогичными положениями, касающимися государства. Такого рода согласие выражается, если а) эти документы предусматривают, что обмен будет иметь такую силу или б) иным образом установлена договоренность участников о том, что обмен должен иметь такую силу (ст. Согласие на обязательность договора, выраженное актом официального подтверждения, принятием или утверждением. Посвященная этим видам согласия ст. 14 Конвенции содержит идентичные правила для государств и организаций. Разница лишь в том, что в отношении государств говорится о ратификации, а в отношении организаций - об акте официального подтверждения. Соответственно статья содержит два пункта. Согласие организации может быть выражено актом официального подтверждения, если а) это предусмотрено договором б) иным образом установлено, что участники переговоров договорились об этом в) представитель организации подписал договор под условием официального подтверждения г) такое намерение вытекает из полномочий представителя организации или было выражено вовремя переговоров. Согласие организации на обязательность для него договора выражается путем принятия или утверждения на тех же условиях, которые касаются акта официального подтверждения. Присоединение. Относящиеся к присоединению правила едины для государств и международных организаций. Однако возможности государств и организаций относительно присоединения существенно различаются. Проблема присоединения организаций к многосторонним договорам является новой. Многие связанные с ней вопросы еще предстоит решить. Тем не менее определенная тенденция к расширению участия организаций в многосторонних договорах наблюдается. Первый вопрос, который возникает, - это вопрос о возможности присоединения организаций к многосторонним договорам, устанавливающим общие нормы международного права. По логике вещей, если договор устанавливает общеобязательные нормы, распространяющие свое действие и на организации, то последним должна быть предоставлена возможность участвовать в них *(1387) . Однако государства предпочитали устанавливать общие нормы безучастия организаций. Даже Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. не предусматривает возможности присоединения к ней организаций. Рассматриваемая проблема впервые явилась предметом обстоятельного обсуждения на Конференции ООН поморскому праву. В результате в Конвенцию поморскому праву 1982 г. были включены заключительные постановления, предусматривающие возможность присоединения для международных организаций (ст. 305). Но возможности эти ограничены. В соответствии с Приложением IX присоединиться могут лишь организации, которым государства- члены передали компетенцию в вопросах, которым посвящена Конвенция. При присоединении к Конвенции организация представляет заявление, в котором указываются вопросы, отнесенные государствами к ее компетенции. Даже став участницей Конвенции, организация не обретает такого же статуса, как у государства, в отношении некоторых прав. В общем, вопрос о возможности участия организаций в той или иной многосторонней конвенции целиком зависит отрешения государств. В этом проявляется производный, специальный характер международной правосубъектности организаций. Важным шагом в решении рассматриваемой проблемы явилась Венская конвенция оправе договоров с участием международных организаций. В результате были приняты статьи, предусматривающие возможность участия в ней международных организаций. Подписать Конвенцию могут организации, приглашенные к участию в Конференции (ст. 82). Присоединиться к ней может "любая международная организация, которая обладает правоспособностью заключать договоры" (ст. 84). В результате был сделан еще один шаг в направлении расширения возможностей организаций участвовать в общих многосторонних договорах. Обмен документами об официальном подтверждении, принятии, утверждении или присоединении или депонирование таких документов. Если договором не предусмотрено иное, то указанные документы означают согласие организации на обязательность договора с момента обмена ими между договаривающимися организациями, депонирования их у депозитария или уведомления о них договаривающихся организаций или депозитария (п. 2 ст. 16). Все это представляет собой завершающую стадию в оформлении участия организации в договоре. Уведомление о совершении соответствующего акта представляет собой упрощенную форму оформления заключительного действия. Она получает распространение при заключении договоров непервостепенного значения. Глава 7. Согласие на обязательность части договора Международный договор представляет собой единое целое, единую систему взаимосвязанных норм. В нем находит отражение достигнутый баланс интересов участников, положения, более выгодные для одних, компенсируются положениями, более выгодными для других. Поэтому общее правило состоит в том, что договор может приниматься лишь как единое целое. Известны, однако, сравнительно редкие случаи, когда в договоре предусмотрена возможность принятия лишь некоторых положений. Такие случаи известны конвенциям МОТ. Еще более редки случаи, когда участники соглашаются стем, чтобы государство или организация согласились на обязательность лишь части договорных положений. Венские конвенции установили правила, посвященные такого рода случаям (ст. 17). В соответствии с этими правилами согласие на обязательность части договора имеет силу лишь при условии, если это допускается договором или если с этим согласны договаривающиеся стороны. При этом оговаривается, что это положение не наносит ущерба статьям об оговорках. Согласие на обязательность части договора, допускающего выбор между его положениями, имеет силу при условии, если ясно указано, к какому из этих положений согласие относится (п. 2 ст. Глава 8. Обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления в силу В прошлом обязанность не лишать договор до вступления в силу его объекта и цели носила в лучшем случае моральный характер. С учетом международной практики не уделяла внимания этой обязанности и доктрина. Едва ли можно согласиться с мнением такого авторитета, как М. О'Хадсон, который писал "Когда акт, подготовленный на конференции, подписан представителем государства, должным образом уполномоченным на подписание, то это может рассматриваться как выражение согласия государства быть связанным подписанным документом Вместе стем в литературе и практике издавна высказывалось мнение о том, что в период между подписанием и ратификацией договор не является юридически обязательным, однако в силу принципа добросовестности государства не должны предпринимать действий, которые бы затруднили или даже сделали невозможным выполнение договора после его ратификации *(1390) Представляет в этом плане интерес комментарий к ст. 9 Гарвардского проекта "Если обязанность участника выполнять свои обязательства по вступившему в силу договору по общему признанию является юридической, то согласно статье 9 подписавшее договор государство в силу добросовестности несет только обязанность воздерживаться от упомянутых действий. Существенное различие между двумя видами обязанности состоит в том, что нарушение первой влечет серьезные юридические последствия ответственность стороны- нарушителя в то время как нарушение последней не ведет к таким юридическим последствиям. Оно может привести к обвинению государства- нарушителя в недобросовестности, повредить его доброму имении репутации *(1391) . Как видим, рассматриваемая обязанность считалась носящей морально- политический характер. Данное положение нашло отражение ив международной практике, включая судебную. Постоянная палата международного правосудия отмечала, что в период между подписанием и вступлением акта в силу подписавший хотя и не обязан действовать в соответствии сего постановлениями, но и не должен действовать в противоречие с целями такого акта К этому положению апеллировала и практика Советского государства уже впервые годы его существования. В октябре 1920 г. в ноте полпреда в Латвии содержался протест против серьезного нарушения подписанного, ноне ратифицированного мирного договора Рассматриваемое положение издавна подтверждалось и практикой других государств. В письме госсекретаря представителю США в Боготе от 5 января 1904 г, в частности, говорилось, что подписавшие договор "обязуются в ожидании ратификации не только не противодействовать ее совершению, но также и не предпринимать ничего такого, что противоречило бы соглашению" *(1394) В тех случаях, когда отмеченное положение имело особое значение для осуществления договора после его ратификации, оно порой включалось в сам договор. Заключительный акт Берлинской конференции 1885 г, являвшийся договором, подлежащим ратификации, содержал следующее положение Подписавшие настоящий Заключительный акт державы обязуются не принимать никаких мер, которые бы противоречили его постановлениям. В данном случае речь шла о соблюдении не только основных постановлений, но и договора в целом. Это обязательство вступало в силу с момента подписания, до ратификации. Наконец, подписание важного политического договора политически обязывает стороны уважать его постановления. После подписания договора между СССР и ФРГ 1970 г. германский канцлер В. Брандт заявил "Начиная с сегодняшнего дня федеральное правительство считает себя политически связанным договором и будет действовать в соответствии с ним Представляет в этом плане интерес резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1984 г, принятая 138 голосами, при 2 - против (США и Турция) и 5 воздержавшихся. Резолюция подчеркнула "историческое значение Конвенции ООН поморскому праву в качестве важного вклада в поддержание мира, справедливости и прогресса для всех народов земного шара. Резолюция также призвала государства "воздерживаться от действий, подрывающих Конвенцию или противоречащих ее целями намерениям Первый шаг в направлении признания правового характера такого рода обязательства, возникающего в результате подписания договора, требующего ратификации, был сделан Постоянной палатой международного правосудия в 1926 г. в решении по делу о некоторых интересах Германии в польской Верхней Силезии *(1398) . Из решения можно сделать вывод, что в ожидании ратификации злоупотребление подписавшим государством своими правами может представлять нарушение им своих обязательств в отношении договора. Если обратиться к практике, предшествовавшей работе Комиссии международного права, тов ней можно обнаружить немало случаев, когда государства настаивали на воздержании от действий, способных сделать невозможным или существенно затруднить осуществление будущего договора. Известны и случаи, подтверждающие, что соглашения о переговорах по определенным вопросам возлагают на участников некоторые обязательства в отношении предмета переговоров. После обстоятельного обсуждения вопроса Комиссия приняла следующее положение "Государство обязано воздерживаться от действий, нацеленных на лишение объекта предложенного договора, когда а) оно согласилось вступить в переговоры о заключении договора ив течение продолжения переговоров. Как видим, обязанность возникает с момента достижения соглашения вступить в переговоры. Независимо от различий во взглядах все члены Комиссии признали, что в позитивном праве еще нет специальной нормы, обязывающей государство не совершать каких- либо действий, противоречащих предмету согласованного текста договора. Констатировав этот факт, Г.И. Тункин вместе стем отметил, что совершение подобных действий может противоречить общим нормам международного права Это положение вызвало оживленную дискуссию на Венской конференции. Многие делегации подвергли его критике. Указывалось на то, что оно требует применения субъективных критериев для определения того, какие действия нацелены на разрушение объекта договора. Пока содержание договора неизвестно, слишком рано выдвигать такого рода обвинения. Положение расценивалось как слишком далеко идущее, существенно выходящее за рамки позитивного права (Финляндия, США, Австрия. Утверждали, что положение будет ограничивать свободу государств в достижении соглашения и может препятствовать этому (Венесуэла. Отмечалось, что речь идет об установлении новой нормы международного права. Поддерживавшие предложенное положение указывали, что оно устанавливает то, что может быть названо полезным правилом социального поведения, идущим дальше строгих вопросов права (Италия. Важным является то, чтобы будущая конвенция подчеркивала принцип добросовестности, который является принципом права, принятым во всем мире (Нидерланды. Положение выражает идею о том, что государства должны руководствоваться принципом добросовестности на каждой стадии заключения договора (Польша. Оно представляет прогрессивное развитие международного права и является реализацией принципа добросовестности (Ирак. Делегации СССР, УССР и БССР поддержали проект Комиссии. В результате состоявшегося голосования положение о том, что государство обязано воздерживаться от действий, нацеленных на лишение объекта предложенного договора, когда оно согласилось вступить в переговоры о заключении договора ив течение продолжения переговоров, было отклонено. За это проголосовали 50 делегаций, 33 - проголосовали против, 11 - воздержались. Таким образом, большинство правительств оказалось неготовым сделать важный шаг на пути повышения уровня добросовестности в процессе переговоров. Нельзя вместе стем не учитывать, что число поддержавших предложение Комиссии было значительным. Помимо рассмотренного положения предложенный Комиссией проект статьи содержал еще два пункта. "Государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы объекта предложенный договор, если) оно подписало договор, подлежащий ратификации, принятию или утверждению, до того, как оно ясно выразит свое намерение не стать участником этого договора; с) оно выразило свое согласие на обязательность для него договора до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться" (ст. Эти пункты были поддержаны большинством делегаций на Венской конференции. Некоторые делегации высказались "за" с определенными сомнениям. По мнению делегации США, предложенные пункты могут рассматриваться, хотя и с определенными сомнениями, как прогрессивное развитие международного права. Вместе стем ряд делегаций выступили решительно против. Британская делегация предложила исключить проект статьи целиком, поскольку трудно четко сформулировать соответствующие правила и практика государств в этой области незначительна. Тем не менее делегация признала обоснованность лежащего в основе предложенных пунктов принципа, согласно которому государства в своих договорных отношениях ив переговорах должны действовать добросовестно. Примерно в том же духе высказались делегации Японии, Франции. Делегация ФРГ заявила, что затруднения, которые испытывают многие делегации с формулировками рассматриваемых пунктов, объясняются тем, что они скорее кодифицируют принципы добросовестности, чем строго правовые обязательства, и что их применение может быть связано с трудностями. Предложение Великобритании отклонить предложенную статью целиком было отвергнуто Конференцией 74 голосами, "за" голосовали 14, воздержались - 6. Статья была принята Конференцией с некоторыми редакционными поправками, в частности, в проекте Комиссии говорилось лишь об объекте договора, а в принятой статье содержится формулировка "не лишать договор его объекта и цели. Объясняя эту формулировку, Х. Уолдок сказал, что она основана на известном понятии английского права и означает, что договор утрачивает смысл в результате подобных действий. На основе ст. 18 Конвенции 1969 г. Венская конференция 1986 г. приняла статью для договоров с участием международных организаций: "Статья 18. Обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу Государство или международная организация обязано/обязана воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если: а) это государство или эта организация подписало/подписала такой договорили обменялось/обменялась документами, образующими такой договор, под условием ратификации, акта официального подтверждения, принятия или утверждения до тех пор, пока это государство или эта организация не выразило/выразила ясно своего намерения не стать участником этого договора или b) это государство или эта организация выразило/выразила свое согласие на обязательность для него/нее договора - до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно затягиваться". Принятие этих положений означает существенный шаг на пути прогрессивного развития международного права. Они отражают важную тенденцию к упрочению позиций принципа добросовестности в международных правоотношениях. |