Учебник 3е издание, переработанное и дополненное Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 7.39 Mb.
|
|
Глава 14. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА Основные понятия Государственно-частное партнерство (ГЧП) - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально- частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Зона территориального развития - часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки. Инвестиционный фонд РФ - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Концессионное соглашение - договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (объект КС), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта КС, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом КС для осуществления указанной деятельности. Особая экономическая зона - часть территории РФ, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Соглашение о разделе продукции (СРП) - договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение ГЧП (МЧП) - договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены Законом "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", по которому частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения, технологически связанные между собой недвижимое имущество и (или) недвижимое имущество и движимое имущество, осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества, а публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных названным Законом и соглашением. Территория опережающего социально-экономического развития - часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Основные нормативные акты Бюджетный кодекс РФ. Градостроительный кодекс РФ. Налоговый кодекс РФ. Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР". Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации". Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково". Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя". Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально- экономического развития в Российской Федерации". Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации". Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток". Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее в настоящей главе - Закон о ГЧП). § 1. Понятие и правовые основы государственно-частного партнерства В России взаимоотношения власти и бизнеса имеют давнюю традицию и проявлялись в различных формах на разных стадиях исторического развития. Однако ГЧП в современном его понимании - новый инструмент в российском праве. В доктрине ГЧП рассматривается в широком и узком значениях. В широком оно понимается как любое взаимодействие государства и бизнеса, направленное на достижение общественно полезного результата, в частности как взаимодействие бизнес-сообщества и государственных органов в нормотворческой деятельности, как создание институтов развития с участием государственных и частных субъектов, научно-консультационных советов при Правительстве РФ и др. В узком значении ГЧП-проект представляет собой инвестиционный проект с участием государства и частного предпринимателя, построенный на паритетных началах, одну из возможных форм взаимодействия публичной власти и частного бизнеса в сфере инвестиционной деятельности. Обычно ГЧП возникает по инициативе государства в силу его заинтересованности в развитии экономики страны, но может возникнуть и по инициативе частного партнера (инициатива частного финансирования). Интерес публичного партнера заключается в создании или реконструкции социально значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами, и для его реализации государство привлекает отдельных частных лиц для выполнения конкретных работ или услуг, а также наделяет их соответствующими полномочиями. Интерес частного партнера состоит в получении дохода от эксплуатации объектов ГЧП или оказания публичных услуг на основе делегированных полномочий. Государство привлекало частных лиц к сотрудничеству для решения общественно значимых задач с древнейших времен. Оно передавало им часть своих исключительных прав за определенную плату и на определенных условиях. Так, в Древнем Иране (VI в. до н. э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. до н.э.) существовала система откупов - частным лицам передавалось право взимать налоги и другие государственные доходы. Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов. В Римской империи на праве управления в частные руки передавались почтовые станции, порты, рынки и бани. Таким образом реализовывалась идея, которая сейчас положена в основу ГЧП, - привлечение частных структур для управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства. В современном понимании ГЧП как институт, в зарубежной практике известный под названием "Public Private Partnership" (PPP), появился в Великобритании в 1992 г. в виде концепции управления государственной собственностью на основе инициативы частного финансирования (Private Finance Initiative - PFI). Ее основная идея заключалась в том, чтобы передать в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления государственными инфраструктурными объектами частному бизнесу. В настоящее время ГЧП представляет собой гибкую концепцию, позволяющую правительствам государств использовать его для решения национальных задач в различных отраслях экономики с применением доступных им правовых средств. Легальное определение ГЧП было предложено в Законе о ГЧП, который понимает под ГЧП юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнера, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), заключенных в соответствии с Законом о ГЧП в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества ( ст. 3 Закона о ГЧП). То есть законодатель определил ГЧП в его узком значении только как взаимодействие между государством и бизнесом на основе определенного в указанном Законе соглашения. Между тем Закон о ГЧП определяет ГЧП исключительно в целях указанного Закона , тогда как ГЧП даже в его узком понимании как инвестиционный проект шире. При этом ГЧП может осуществляться в различных правовых формах, в частности в формах концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, договоров аренды, доверительного управления и других договорных и корпоративных конструкций, а также с применением специальных правовых механизмов и правовых режимов - территорий со специальными режимами осуществления предпринимательской деятельности, механизмов развития и освоения территорий, предусмотренных градостроительным законодательством, проектного финансирования и др. Независимо от правовой формы осуществления всем проектам ГЧП присущи определенные признаки. Во-первых, отношения ГЧП должны быть юридически оформлены, будь то договорная, корпоративная или иная форма. Во-вторых, исходя из самого термина, ГЧП предполагает партнерские отношения сторон, т.е. отношения, основанные на паритетных началах. В-третьих, ГЧП имеет четко выраженную публичную направленность (его главная цель - удовлетворение публичного интереса). В-четвертых, ГЧП создается под определенные задачи - для оказания определенной группы услуг или для обеспечения функционирования определенного объекта инфраструктуры, т.е. ГЧП в каждом отдельном случае представляет собой инвестиционный проект. По достижении цели проекта или по истечении его срока отношения ГЧП прекращаются. В-пятых, основной идеей ГЧП является передача рисков тому из партнеров, кто успешнее может с ними справиться. Это союз государства и бизнеса, основанный на перераспределении рисков с целью достижения лучших результатов, распределения затрат на осуществление проекта, консолидации ресурсов, активов и вкладов сторон. Таким образом, ГЧП представляет собой юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно важных задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля. Согласно Закону о ГЧП в основу ГЧП положены определенные принципы, а именно принципы открытости и доступности информации о нем, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; обеспечения конкуренции; отсутствия дискриминации, равноправия сторон соглашения и равенство их перед законом; добросовестного исполнения сторонами своих обязательств; справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами; свободы заключения соглашения. К субъектам ГЧП относятся основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении ГЧП. Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в ГЧП (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), который может быть представлен соответствующими государственными и муниципальными органами и организациями на основе делегированных им полномочий. В рамках ГЧП у публичного партнера двоякая роль - фактического участника таких отношений и их регулятора. Если на стороне публичного партнера выступает муниципальное образование, то речь идет о муниципально-частном партнерстве (далее в настоящей главе - МЧП). Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно- правовой форме. По общему правилу в ГЧП-проектах выбор частного партнера должен происходить в конкурсном порядке, а выбор партнера без проведения конкурса возможен лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. В отношениях ГЧП и публичный, и частный партнеры выступают в роли инвесторов. Публичный партнер осуществляет вложения бюджетных инвестиций, которые определяются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества ( ст. 6 БК РФ). Проекты ГЧП могут претендовать на получение средств инвестиционного фонда (часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП согласно ст. 179.2 БК РФ): либо Инвестиционного фонда РФ, либо региональных инвестиционных фондов. Частный партнер в качестве инвестиций может вкладывать как собственные, так и заемные средства. Непосредственным участником ГЧП в случае прямого соглашения или лицом, оказывающим содействие в осуществлении ГЧП, в зависимости от правовой формы ГЧП является финансирующее лицо, которое предоставляет инвестору заемные средства. Такой заем может осуществляться в рамках прямого соглашения, которое является гражданско-правовым договором, заключенным между публичным, частным партнером и финансирующим лицом в целях регулирования условий и порядка их взаимодействия в течение срока реализации основного соглашения ГЧП, или, например, в рамках проектного финансирования. К субъектам, оказывающим содействие в организации и осуществлении ГЧП, относятся, в частности, институты развития. Так, в компетенцию Внешэкономбанка в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" входит, в частности, оказание финансовой поддержки инвестиционных проектов, являющихся приоритетными для развития экономики. Субъектом ГЧП также является Российская венчурная компания <1>, которая была создана с целью стимулирования создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования, развития инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов <2>. Такие институты развития не обязательно являются непосредственными участниками проектов, однако играют важную роль в развитии ГЧП в целом. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. N 516 "Об открытом акционерном обществе "Российская венчурная компания". <2> См.: Сурин А.В., Молчанова О.П. Механизмы реализации государственной инновационной стратегии : проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 11. С. 23 - 28. Объектами ГЧП выступают различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате осуществления ГЧП проекта имущества, а также работы и услуги, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля. Реализация публичного интереса и контроля обеспечивается посредством следующих основных мер: сохранения права публичной собственности на указанные объекты, преобладающего государственного участия в уставных капиталах юридических лиц, правовых режимов государственных и естественных монополий и т.д. Источники правового регулирования ГЧП были перечислены выше. Отметим, что ГЧП регулируется как общими нормами инвестиционного и гражданского законодательства, так и специальными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами. Кроме того, ГЧП может осуществляться на основе специальных региональных законов, например Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". § 2. Правовые формы государственно-частного партнерства Само понятие ГЧП предполагает возможность использования разнообразных правовых форм для его осуществления. Модели применения ГЧП варьируются в различных странах. Так, если в Великобритании основной моделью ГЧП является частная финансовая инициатива, то во Франции основной правовой формой остается концессия, основанная на административно-правовых началах. В России ГЧП осуществляется в различных правовых формах, которые закреплены как в федеральном, так и в региональном законодательстве. В настоящее время наиболее распространенной в российской практике формой осуществления ГЧП являются концессионные соглашения, которые могут быть заключены в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 15-ФЗ "О концессионных соглашениях". По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное таким соглашением имущество (объект КС), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта КС, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом КС для осуществления указанной деятельности. Концессионное соглашение является смешанным договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. В частности, в нем присутствуют элементы договора аренды и договора подряда <1>. -------------------------------- <1> См.: Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 14 - 24. Вопросу концессий уделено достаточное внимание в правовой литературе как советского периода, так и современной. В.Н. Шретер рассматривал концессию как допуск частного капитала в сферу деятельности, принципиально для него закрытую и осуществляемую самим государством <1>. И.Н. Бернштейн называл концессию усложненным по форме разрешением власти, предоставляющим право либо заниматься деятельностью, закрытой ранее для данного лица, либо обладать объектами, изъятыми из гражданского оборота <2>. М.О. Рейхель указывал, что концессия представляет собой не простое разрешение на занятие той или иной хозяйственной деятельностью, а разрешение, осложненное установлением особых условий и порядка осуществления этой деятельности <3>. -------------------------------- <1> См.: Шретер В.Н. Концессионное право // Вестник промышленной торговли, транспорта. 1923. N 9 - 10. С. 1 - 15. <2> См.: Бернштейн И.Н. Очерк концессионного права СССР. М.; Л., 1930. С. 13 - 14. <3> См.: Рейхель М.О. Концессия в советском законодательстве и практике // Советское право. 1927. N 4. С. 24. Субъектами концессий и соответственно сторонами КС являются концедент и концессионер. |