Международное право. Особенная часть_Лукашук И.И_Учебник_2005 3-е изд -517с. Международное право. Особенная часть_Лукашук И.И_Учебник_2005 3-. Учебник для студентов юридических факультетов и вузов издание третье, переработанное и дополненное И. И. Лукашук
 Скачать 2.66 Mb.
|
|
Глава VIII. МЕЖДУНАРОДНОЕ КОСМИЧЕСКОЕ ПРАВО § 1. Понятие международного космического права Международное космическое право - отрасль международного права, принципы и нормы которой определяют правовой режим космического пространства, включая небесные тела, и регулируют деятельность государств по использованию космоса. Начало формирования международного космического права было положено запуском первого искусственного спутника Земли, осуществленным СССР в 1957 г. Открылась совершенно новая сфера деятельности человека, имеющая большое значение для его жизни на Земле. Стало необходимым соответствующее правовое регулирование, в котором главная роль, естественно, должна быть отведена международному праву <*>. Создание международного космического права интересно в том отношении, что демонстрирует способность международного сообщества быстро откликаться на потребности жизни, используя широкий арсенал нормотворческих процессов. -------------------------------- <*> Проблемам этой отрасли посвящены труды отечественных ученых В.С. Верещагина, Г.П. Жукова, Е.П. Каменецкой, Ф.Н. Ковалева, Ю.М. Колосова, И.И. Чепрова и др. Начало было положено обычной нормой, появившейся сразу же после запуска первого спутника. Она сложилась в результате признания государствами права мирного пролета над территорией не только в космосе, но и на соответствующем участке воздушного пространства при запуске и приземлении космических аппаратов. На этом основании появился термин "моментальное право". На деятельность государств в космосе автоматически распространились основные принципы международного права: запрещение угрозы силой или ее применения, мирное разрешение споров, суверенное равенство и др. Следующим этапом "быстрого правового реагирования" явились резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, среди которых особое место заняла Декларация правовых принципов деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства 1963 г. Ее положения обрели статус общепризнанных обычных норм международного права. Все это подготовило почву для договорного регулирования, в котором центральное положение занимает Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г. (далее - Договор о космосе), закрепивший принципы международного космического права <*>. Еще до этого Московский договор 1963 г. запретил испытания ядерного оружия в космосе. -------------------------------- <*> СДД. Вып. XXV. За этим последовал целый ряд соглашений: - о спасении космонавтов - Соглашение о спасении космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство, 1968 г.; - об ответственности за ущерб - Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическим объектам, 1972 г.; - о регистрации космических объектов - Конвенция о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство, 1975 г.; - о деятельности на небесных телах - Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. (Россия в этом Соглашении не участвует). Отдельную группу составляют многочисленные соглашения о научно-техническом сотрудничестве в космосе. Еще одно направление в формировании международного космического права - учреждение международных органов и организаций. ООН создала Комитет по мирному использованию космического пространства с Правовым подкомитетом, в котором, по мнению профессора В.С. Верещагина, происходит основной процесс разработки норм международного космического права <*>. Созданы организации для регулирования космической связи, Международная организация спутниковой связи (ИНТЕЛСАТ), Международная организация морской спутниковой связи (ИНМАРСАТ). Учреждены и региональные организации. -------------------------------- <*> См.: Курс международного права: В 7 т. М., 1992. Т. 5. С. 222. В рамках СНГ в 1991 г. было принято Соглашение о совместной деятельности по исследованию и использованию космического пространства. На основе Соглашения создан Межгосударственный совет для руководства этой деятельностью. Соглашение призвано регулировать совместные усилия сторон по исследованию и использованию космоса. Ряд положений посвящен космическим комплексам, финансированию и др. Ответственность за межгосударственные программы, имеющие военное или двойное (т.е. как военное, так и гражданское) значение, возложена на Объединенные стратегические вооруженные силы. Международное космическое право создается международным сообществом в целом, но решающая роль принадлежит космическим державам, которые взяли на себя обязательства делиться результатами с другими странами. Субъектами космического права, как и иных отраслей международного права, являются государства и международные организации. Вместе с тем в космической деятельности участвуют также физические и юридические лица. Международное право возлагает всю ответственность за их деятельность на соответствующие государства. Эта деятельность регулируется внутренним правом. В ряде государств, например в США, Великобритании, Франции, изданы специальные законы относительно космической деятельности. В других странах ей посвящены нормы иных законов. Законами регулируется деятельность как государственных органов, так и частных лиц. Наиболее развито в этом плане законодательство США. Еще в 1958 г. был принят Закон США об аэронавтике и исследовании космического пространства, за ним последовал Закон США о спутниках связи 1962 г., Закон США о коммерческих космических запусках 1982 г. с последующими дополнениями и др. В России с 1993 г. был издан Закон о космической деятельности. Им определены цели, задачи и принципы этой деятельности, а также организационные и экономические основы. Учреждено Российское космическое агентство. Ряд положений посвящен космонавтам, международному сотрудничеству, ответственности за ущерб, причиненный космической деятельностью. § 2. Правовой режим космического пространства Космическое пространство является открытым международным пространством. Это пространство, включая Луну и другие небесные тела, открыто для исследования и использования всеми в соответствии с международным правом, не подлежит национальному присвоению каким бы то ни было образом. Попытка ряда экваториальных стран распространить свой суверенитет на расположенные над ними участки геостационарной орбиты не нашла признания. До сих пор не решен важный вопрос о разграничении воздушного пространства, на которое распространяется государственный суверенитет, и космического пространства. Наименьшая высота полета космических аппаратов 100 - 110 км. Очевидно, исходя из этого и следует установить границу. Небесные тела и их природные ресурсы являются общим наследием человечества <*>. Их исследование и использование осуществляются на благо и в интересах всех стран, а результаты являются достоянием всего человечества. -------------------------------- <*> Договор о космосе 1967 г. заложил основы этой концепции. В нем использовано выражение "достояние всего человечества". Вся деятельность в космосе должна осуществляться в интересах поддержания мира и безопасности, а также развития сотрудничества. Запрещен вывод на орбиту любых объектов с ядерным и любым иным оружием массового уничтожения (химическим, бактериологическим, радиологическим и др.). Луна и иные небесные тела используются исключительно в мирных целях. На космос распространяют свое действие Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. <*>, а также Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду 1977 г. -------------------------------- <*> Первоначальные участники Договора - СССР, Англия и США, Договор ратифицирован СССР, вступил в силу 10 октября 1963 г. Принцип защиты окружающей среды является одним из принципов международного космического права. Применительно к космосу он обладает существенной спецификой. Вся деятельность должна осуществляться так, чтобы избегать вредного загрязнения, а также неблагоприятных изменений земной среды в результате доставки внеземного вещества. К сожалению, деятельность государств, связанная с космосом, привела к значительному засорению космического пространства остатками отслуживших аппаратов, исчисляемых многими тысячами. § 3. Ответственность за космическую деятельность По понятным причинам международное космическое право уделяет особое внимание ответственности за космическую деятельность. Договор о космосе 1967 г. установил общее правило, согласно которому государство несет ответственность за всю национальную деятельность независимо от того, осуществляется она правительством или физическими и юридическими лицами. Оно должно обеспечить соответствие этой деятельности международному праву. Даже в том случае, если такая деятельность осуществляется международной организацией, солидарную ответственность несут и государства-члены. Вопросам ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, посвящена Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическим объектам, 1972 г. (далее - Конвенция об ответственности за ущерб). Она установила абсолютную ответственность запускающего государства за ущерб, причиненный его космическим объектом на поверхности Земли или воздушному судну в полете (ст. 2). Следовательно, государство несет ответственность за ущерб независимо от наличия его вины. Это один из примеров международной ответственности за источник повышенной опасности. Если ущерб причинен не на поверхности Земли, а в космосе или воздушном пространстве космическому объекту одного государства таким же объектом другого, то последнее несет ответственность лишь при наличии вины. Когда в запуске участвует несколько государств, все они несут солидарную ответственность. Данная Конвенция не относится к случаям ответственности за ущерб гражданам запускающего государства, а также иностранцам, участвующим в запуске. Вопросы ответственности решаются на межгосударственном уровне даже в том случае, если ущерб причинен физическим и юридическим лицам. Претензия о возмещении ущерба передается по дипломатическим каналам, а в случае недостижения урегулирования - в Комиссию по рассмотрению претензий. Каждая из сторон назначает по одному члену, которые избирают третьего. Комиссия выносит определение рекомендательного характера, если стороны не договорились об ином. Вопросы ответственности за ущерб, причиненный деятельностью в космосе, имеют большое значение, т.к. она способна оказать воздействие на окружающую среду, привести к потерям жизни и собственности и др. Государства и ООН ведут регистрацию космических объектов. Сами объекты должны нести знаки национальной принадлежности и номера. § 4. Статус космонавтов и космических аппаратов Международное космическое право придает особое значение деятельности космонавтов, рассматривая их как "посланцев человечества в космосе". Соответственно все государства обязаны оказывать им помощь в случае аварии. При вынужденной посадке они подлежат немедленному возвращению в государство регистрации аппарата. В космическом пространстве и на небесных телах космонавты оказывают помощь друг другу. Космонавты, независимо от гражданства, находятся под юрисдикцией и контролем государства регистрации космического аппарата. Право собственности на космические объекты и их части, обнаруженные на территории других государств, сохраняется, и они подлежат возвращению за счет государства регистрации. Сказанное относится ко всем видам космических аппаратов, космическим станциям, геофизическим спутникам. Особенно широко используются спутники связи, имеющие большое экономическое и военное значение. Они породили немало сложных вопросов: о распределении частот, о защите радиосвязи, об исключении помех и др. Сложно обсуждалась проблема геостационарной орбиты; расположенные на ней аппараты способны распространять свое действие на 40% территории Земли, поэтому орбита оказалась переполненной. На Всемирной радиоконференции 1983 г. было решено, что каждая национальная радиоадминистрация может иметь спутники только в определенном пространстве и диапазоне частот. Особенно остро проходила выработка правил, относящихся к прямому радио- и телевещанию. Декларация Генеральной Ассамблеи по этому вопросу 1982 г. одобрила следующие принципы: консультации между передающими и принимающими государствами; предварительное извещение будущих принимающих государств и консультации с ними. Относительно аппаратов дистанционного зондирования Земли имеется Резолюция Генеральной Ассамблеи 1986 г. Суть ее в том, что зондирование не должно наносить ущерб законным интересам и правам государства - объекта зондирования. Эта деятельность должна осуществляться в интересах всех стран. Полученные данные сообщаются Генеральному Секретарю ООН. Литература Верещетин В.С. Международное сотрудничество в космосе: правовые вопросы. М., 1977. Жуков Г.П. Космос и мир. М., 1985. Каменецкая Е.П. Космос и международные организации. М., 1980. Колосов Ю.М., Сташевский С.Г. Борьба за мирный космос: правовые вопросы. М., 1984. Международное космическое право / Отв. ред. Г.П. Жуков и Ю.М. Колосов. М., 1999. Пирадов А.С., Блищенко И.П., Верещетин В.С., Колосов Ю.М. Международное космическое право. М., 1985. Постышев В.М. Освоение космоса и развивающиеся страны (международно-правовые проблемы). М., 1990. Яковенко А.В. Прогрессивное развитие международного космического права. М., 1999. Глава IX. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ <*> -------------------------------- <*> Глава написана совместно с кандидатом юридических наук Д.С. Боклан. § 1. Понятие международного права окружающей среды Международное право окружающей среды (МПОС) - отрасль международного права, принципы и нормы которой регулируют отношения субъектов в области охраны окружающей среды и рационального использования ее ресурсов <*>. -------------------------------- <*> Своими трудами в этой области известны С.В. Виноградов, О.С. Колбасов, А.С. Тимошенко, В.А. Чичварин. Нередко это право именуют экологическим. Однако такое наименование неточно. Как известно, экология - это отрасль биологии, изучающая взаимодействие животных, растений, микроорганизмов между собой и с окружающей средой. Иными словами, речь идет лишь о части окружающей среды. Кроме того, "право окружающей среды" является международно признанным термином <*>. -------------------------------- <*> Англ. - environment; нем. - umwelt; итал. - medio ambiente; араб. - аль биах. Примером наиболее широкого понимания окружающей среды служит Европейская конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г. Ею охватываются живые и неживые ресурсы, такие как воздух, вода, почва, фауна и флора, а также взаимодействие между ними. Но кроме этого общепринятого понимания среды в нее дополнительно включены также собственность, составляющая часть культурного наследия, и характерные черты ландшафта. Проблема защиты окружающей среды все более ощутимо выдвигается на первый план. От ее решения зависит выживание человечества. Стокгольмская декларация 1972 г. <*> провозгласила, что защита и улучшение окружающей среды представляют важнейшую проблему, которая касается благополучия народов и экономического развития во всем мире. Способность человека преобразовать природное окружение может дать всем народам возможность улучшить качество жизни; но она может нанести и неизмеримый вред человеческим существам и окружающей среде в случае неправильного или бездумного использования. -------------------------------- <*> Стокгольмская декларация, принята в г. Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Согласно заключению Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП) убытки от бедствий, порожденных глобальным потеплением, сегодня превышают 300 млрд. долл. ежегодно. Ученые считают, что непоправимый кризис глобальной экономики может наступить уже через полвека <*>. -------------------------------- <*> Inernational Herald Tribune. 2001. Aug. 7. Загрязнение вод наносит ущерб здоровью человека и рыбным запасам. Деградация сельхозугодий привела к засухе и эрозии почв во многих районах. Отсюда недоедание, голод, болезни. Загрязнение воздуха наносит все более ощутимый ущерб здоровью людей. Массовое уничтожение лесов отрицательно сказывается на климате и сокращает биоразнообразие, генофонд. Серьезной угрозой здоровью является истощение озонового слоя, защищающего обитателей нашей планеты от вредных излучений Солнца. К катастрофическим изменениям в климате Земли ведет парниковый эффект, т.е. глобальное потепление в результате растущих выбросов углекислого газа в атмосферу. Нерациональное использование минеральных и живых ресурсов приводит к их истощению, что опять-таки ставит проблему выживания человечества. Наконец, аварии на предприятиях, связанных с радиоактивными и ядовитыми веществами, не говоря уже об испытаниях ядерного оружия, причиняют огромный ущерб здоровью людей и природе. Достаточно вспомнить об аварии на Чернобыльской АЭС и на американском химическом заводе в Индии. Большой ущерб окружающей среде приносят вооруженные конфликты, о чем свидетельствует опыт войн во Вьетнаме, Кампучии, в Персидском заливе, Югославии, Ираке и др. Жизненно важное для всех народов значение защиты окружающей среды подчеркивается в многочисленных международных актах. В них намечены и пути решения проблемы. Однако этому препятствуют серьезные противоречия как между государствами, так и внутри них. Группа промышленно развитых стран потребляет большую часть глобальных природных ресурсов. Соответственно на их долю приходится и основная часть отходов производства, причиняющих ущерб окружающей среде. Так, США выбрасывают в атмосферу такое же количество вредных газов, как Россия и развивающиеся страны, вместе взятые. Распространена практика вывоза наиболее вредных производств в развивающиеся страны. Доминирующая роль в мировой экономике позволяет развитым странам пользоваться зарубежными ресурсами на выгодных для себя условиях. Вместе с тем они отказываются принимать меры, необходимые для уменьшения причиняемого среде ущерба. Защита окружающей среды требует больших средств. Соответствующие расходы приходится включать в себестоимость продукции. Это снижает ее конкурентоспособность и соответственно встречает сопротивление промышленников, бизнесменов, фермеров. Ко второй группе условно можно отнести развивающиеся страны, которые лишены возможности осуществлять меры по защите окружающей среды. В результате ее состояние продолжает ухудшаться, что все более ощутимо сказывается и на здоровье населения. Без международной помощи они не в состоянии решить проблемы. Еще одну, третью группу образуют бывшие социалистические страны. Они являются примером того, к каким тяжелым последствиям ведет отсутствие продуманной экологической политики. Особенно показателен в этом плане опыт СССР. Страна обладала самыми богатыми природными ресурсами и была бы способна обеспечить всем необходимым значительную часть населения Земли. Вместо этого она импортировала огромное количество потребительных товаров и выпрашивала займы для закупки даже зерна, которое в прошлом традиционно экспортировала. Огромные площади сельхозугодий превращены на территории бывшего СССР в бесплодные земли. Значительные участки оказались непригодными для большинства живых организмов. Целые регионы стали опасными для здоровья человека. В результате резко ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи. Существенно снизилась продолжительность жизни. Даже предотвращение дальнейшего ухудшения ситуации требует огромных средств, которыми новые независимые государства не располагают. Другие страны должны осознать, что экологическая катастрофа в нашем регионе чревата серьезными последствиями для глобальной окружающей среды. Исправление положения отвечает и их жизненным интересам. В результате даже сравнительно небольшие соседние государства оказывают России посильную помощь. Так, в 1966 г. между Россией и Норвегией было заключено соглашение о финансировании последней установки фильтров на металлургическом комбинате на Кольском полуострове. Выбросы этого комбината причинили существенный вред окружающей среде соседней Норвегии. Сказанное дает представление о том, насколько велика заинтересованность России в международном сотрудничестве во имя преодоления экологического кризиса и, следовательно, в соответствующем МПОС. § 2. Становление международного права окружающей среды МПОС - одна из новых отраслей международного права, поэтому характерные черты этой отрасли наиболее наглядно проявляются при рассмотрении процесса ее становления. Первый этап - зарождение МПОС - относится к 60-м гг. XX в. Правда, отрасль имеет свою предысторию. Первой многосторонней конвенцией была Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства, 1902 г. На региональном уровне в 1933 г. была заключена Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии, которая относилась к колониальной Африке. В 1940 г. заключается аналогичная Конвенция в отношении Западного полушария. В дальнейшем вопросы окружающей среды затрагиваются договорами, относящимися к иным отраслям. Таким договором явился Договор об Антарктиде 1959 г. Важное значение имел Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах 1963 г. Значительное внимание экологии уделил и Договор о космосе 1967 г. Основы МПОС были заложены на региональном уровне. В 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. ОАЕ приняла Африканскую конвенцию об охране природы и природных ресурсов. В этих документах нашла выражение концепция МПОС - всеобъемлющий подход к защите и использованию почвы, воды, лесов и животного мира. Знаменательной вехой явилась созванная ООН в 1972 г. Стокгольмская конференция по окружающей человека среде. Это была самая крупная конференция из всех имевших место ранее. На ней были представлены 113 государств, почти все межправительственные организации, а также 400 неправительственных организаций (представленных наблюдателями). Конференция приняла Декларацию об окружающей человека среде. Она содержала принципы, которые легли в основу МПОС. Был принят также План действий в отношении окружающей человека среды. Он состоял из 109 резолюций, посвященных различным аспектам защиты окружающей среды. В результате определены основные направления развития МПОС и его характерные черты. По рекомендации Конференции Генеральная Ассамблея ООН в 1972 г. учредила в качестве своего вспомогательного органа Программу ООН по окружающей среде. Для поддержки деятельности Программы был создан Фонд окружающей среды (ЮНЕП). Практически ЮНЕП является международной организацией. Она координирует деятельность других организаций в своей области. С одной стороны, это такие специализированные учреждения ООН, как ВОЗ, ЮНЕСКО и др., с другой - такие региональные организации, как ОЭСР, ОАЕ и др. ЮНЕП принадлежит первостепенная роль в развитии МПОС. В ее рамках разрабатываются основы этого права, ею инициируется подготовка конвенций. Второй этап становления МПОС открывается в начале 1980-х гг. Он был ознаменован принятием Генеральной Ассамблеей ООН двух документов: Резолюции об исторической ответственности государств за сохранением природы Земли для настоящего и будущего поколений 1980 г. и Всемирной хартии природы 1982 г. Первый из них по-новому раскрыл институт ответственности за сохранение природы. Речь шла об ответственности за сохранение природы Земли как единого целого, а также об ответственности и перед будущими поколениями, т.е. трансгенерационной ответственности. Все это было совершенно новым для международного права и легло в основу МПОС. Немало принципиально нового содержала и Всемирная хартия природы. Природа должна пользоваться уважением, недопустимо препятствовать ее существенным процессам, уровень популяции всех форм живого должен быть по крайней мере достаточным для выживания. Чтобы достичь этих целей, необходимо включить защиту окружающей среды в социальное и экономическое планирование. При этом должна приниматься во внимание долговременная способность природных систем обеспечить существование населения. На каждом этапе не только определялись общие принципы и развивалась концепция МПОС, но и решались более конкретные задачи, характерные для данного этапа. Характерным для второго этапа было решение проблем ядовитой и опасной продукции и отходов (радиоактивные, ядерные отходы), а также деятельности, связанной с риском причинения вреда. Третий этап открывается 1990-ми гг. Для него характерно внимание к глобальным проблемам окружающей среды. На первый план выдвинулись проблемы предотвращения уменьшения озонового слоя и глобального потепления, а также сохранения биологического разнообразия. На этом этапе в полный рост встал вопрос об организации планетарного взаимодействия на основе общей, но дифференцированной ответственности государств <*>. -------------------------------- <*> О проблемах, связанных со всемирным потеплением, см.: Один градус до катастрофы // РГ. 2002. 24 мая. Главным событием начального периода третьего этапа явилась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Конференция в Рио). Участвовали 172 государства, 116 из них представляли главы государств и правительств, были аккредитованы 1400 неправительственных организаций. На Конференции были открыты для подписания две конвенции ООН: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии (Россия участвует в них), а также две декларации. При подготовке первой декларации обнаружились существенные расхождения, что нашло отражение в самом названии: "Юридически необязательная, авторитетная Декларация принципов глобального согласия относительно управления, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов". Надо отметить юридически точную формулировку "юридически необязательная". В литературе и практике доминирует некорректная формулировка "необязательный акт". Между тем, не обладая юридически обязательной силой, подобные акты наделены морально-политической обязательной силой (мягкое право), являются "авторитетными". Они непосредственно регулируют поведение государств и оказывают влияние на международное право. Приведенная формулировка позволила принять документ, несмотря на весьма существенные расхождения. После этого он начал оказывать влияние на позиции государств, содействуя их сближению на базе содержащихся в нем положений. Принятые в Рио документы наглядно свидетельствуют о многоплановости МПОС, о проделанном им пути за исторически кратчайший срок. Достаточно сказать, что принятая программа действий объемом в 800 страниц состоит из 40 глав, посвященных 115 темам. В заключение отметим некоторые характерные для МПОС моменты: - широкое участие в Конференции государств, правительственных и неправительственных организаций, что свидетельствует о значении проблемы; - большое количество принятых актов, что свидетельствует о необходимости всеобъемлющего нормативного регулирования; - роль неправовых актов (мягкого права) в становлении и развитии МПОС; - рост внимания к обеспечению выполнения относящихся к МПОС актов. В этих целях устанавливаются новые методы и средства. Нельзя также не отметить, что сегодня все более или менее значительные многосторонние конвенции указывают защиту окружающей среды как одну из своих целей. В качестве примера можно назвать Хартию 1994 г., учредившую ВТО, Протокол об Антарктиде 1991 г. Не являются исключением и региональные соглашения, например Договор 1992 г., учредивший Южно-Африканское сообщество для развития, и Европейская энергетическая хартия 1994 г. § 3. Источники международного права окружающей среды Источники МПОС те же, что и у международного права в целом. Вместе с тем наблюдается определенная специфика в их формировании и взаимодействии. Прежде всего, необходимо отметить быстрый рост количества принципов и норм. За два с небольшим десятилетия заключены сотни многосторонних договоров. Что же касается двусторонних договоров, то они измеряются тысячами. Нормы, относящиеся к МПОС, содержатся и в других отраслях международного права, например в международном праве прав человека, морском, космическом, экономическом, гуманитарном праве. Свыше 450 договоров иных отраслей содержат нормы, относящиеся к МПОС. Это положение можно считать характерной чертой современного международного права. Несмотря на все это, договорное регулирование отстает от необходимого уровня управляемости в области охраны окружающей среды. Для преодоления отставания прибегают к следующей процедуре. Заключаются договоры общего характера, рамочные конвенции, которые предусматривают различные методы принятия дополнительных норм в упрощенном порядке, в форме дополнительных протоколов и резолюций создаваемых на основе договоров органов. Но и это не решает проблему. Поэтому в рассматриваемой сфере особенно велико значение актов международных конференций и организаций, т.е. мягкого права. Более того, авторитетные научные учреждения высказываются за дальнейшее повышение значения такого рода актов. В этом плане представляет интерес Резолюция Института международного права 1997 г. о процедурах принятия и имплементации норм в области окружающей среды. Резолюция констатирует, что "международное право окружающей среды стало обширным corpus juris, состоящим из значительного количества многообразных принципов и норм различной степени юридического значения". Предполагается, что государства, голосовавшие "за" или молчаливо признавшие необязательные акты, содержащие ясные и конкретные нормы, должны следовать им. Все это ведет к тому, что содержащиеся в резолюциях международных конференций и организаций правила в ускоренном порядке обретают статус обычных норм. Поэтому последним принадлежит важное место в МПОС. В общем процессе формирования МПОС принимает участие широкий круг организаций. Центральное положение занимает ООН и ее специализированные учреждения. В своей области занимаются разработкой правил защиты окружающей среды ЮНИДО, ЮНЕСКО, МАГАТЭ, ВОЗ, ФАО. Существенна роль и региональных органов ООН. Немалая роль принадлежит региональным организациям. Все они уделяют внимание окружающей среде. Защита окружающей среды является одной из главных целей ОБСЕ. Существенную роль в защите окружающей среды призвано сыграть сотрудничество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтверждена многими другими актами. Договор между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией 1996 г. обязывает наращивать "сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности". Стороны "предпринимают совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф" (ст. 9). Приведенные положения дают представление о том, как понимается принцип охраны окружающей среды во взаимоотношениях стран СНГ. В осуществление этого принципа в 1992 г. странами СНГ заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. На основании Соглашения учреждены Межгосударственный экологический совет, а при нем Межгосударственный экологический фонд. Задача Совета - координировать сотрудничество государств в области охраны природы, готовить соответствующие нормативные акты. Фонд призван финансировать межгосударственные программы, помощь в ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций, а также проектную и исследовательскую работу в области охраны окружающей среды. Большое количество норм, содержащихся в многочисленных актах, подготовленных разными органами и организациями, создает угрозу их несогласованности. Назрела потребность в кодификации основных положений МПОС. Всемирный союз по сохранению окружающей среды подготовил проект пакета по окружающей среде и развитию для представления Генеральной Ассамблее ООН. Еще одна особенность создания норм в рассматриваемой области связана с той ролью, которую играют в нем неправительственные организации. Они выступают инициаторами и "группами давления" на правительства. Этот момент нашел официальное признание - такого рода организации были широко представлены на международных конференциях. Роль общественности подчеркивается и в международных актах. Общественности и средствам массовой информации принадлежит особенно важная роль в функционировании МПОС. Многие акты принимаются правительствами под их давлением. Массовые движения в защиту природы, партии "зеленых" становятся все более влиятельными. § 4. Принципы Принципами МПОС, разумеется, являются прежде всего основные принципы международного права. При этом их содержание получает дополнительное развитие. Начнем с принципа уважения прав человека, поскольку характерной чертой МПОС является гомоцентричность, т.е. основой здесь является человек с его потребностями и интересами. Этот кардинальный принцип был сформулирован Стокгольмской конференцией по окружающей среде 1972 г.: "Человек обладает основным правом на свободу, равенство и должные условия жизни, на окружающую среду такого качества, которое дает возможность жить достойно и благополучно". Декларация Рио 1992 г. закрепила принцип, согласно которому человек имеет право на информацию об окружающей среде и участие в ее защите, а в случае необходимости и право на возмещение ущерба (принцип 10). Существенное дополнение сделано и к принципу суверенного равенства. Государства имеют суверенное право разрабатывать свои природные ресурсы. Вместе с тем они несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами национальной юрисдикции. Этот принцип нашел закрепление в ряде конвенций <*>. Он, по заключению Международного суда, "ныне является частью области международного права, относящейся к окружающей среде" <**>. -------------------------------- <*> См., например: Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г. // БМД. 1996. N 9. <**> Консультативное заключение о правомерности угрозы или применения ядерного оружия // ICJ. Reports. 1996. Para. 29. О специальных принципах МПОС можно судить по Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. <*>: -------------------------------- <*> СЗ. 1996. N 46. Ст. 5204. 1) общий принцип: государства должны защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущих поколений человечества на основе справедливости и в соответствии с их общей, но дифференцированной ответственностью и имеющимися у них возможностями. Этот принцип действует и в условиях вооруженного конфликта. Об этом свидетельствуют Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г. <*> и Первый дополнительный протокол 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв; -------------------------------- <*> Конвенция вступила в силу для СССР 5 октября 1978 г. 2) принцип общей, но дифференцированной ответственности, включая особую ответственность развитых стран за устойчивое развитие "с учетом бремени, которое их общества возлагают на окружающую среду". Государства должны ограничить или прекратить расхищающие природные ресурсы виды производства и потребления (имеются в виду развитые страны) и проводить должную демографическую политику (имеются в виду развивающиеся страны); 3) принцип необходимости принятия государствами предупредительных мер в целях предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата; 4) принцип единства защиты среды и устойчивого развития - защита среды должна быть неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Государства сотрудничают в целях содействия установлению международной экономической системы, которая вела бы к устойчивому экономическому развитию. Здесь перечислены лишь некоторые наиболее общие принципы. Пока их четкой системы нет. Декларация об окружающей среде и развитии 1992 г. перечисляет 27 принципов. Однако большинство из них трудно отнести к категории нормативных <*>. -------------------------------- <*> См.: Kiss A. Introduction to International Environmental Law. UNITAR. Geneva, 1997. P. 34 - 35. § 5. Имплементация Имплементация - самая сложная проблема МПОС. Конференция в Рио 1992 г. вынуждена была признать неудовлетворительное положение дел с имплементацией. Не раз обращала на это внимание и Генеральная Ассамблея ООН. Поэтому не случайно международные акты стали уделять этой проблеме больше внимания. Повышение уровня имплементации МПОС - одна из основных целей Программы действий, принятой в Рио-де-Жанейро. В последние годы договоры предусматривают учреждение специальных органов для контроля за осуществлением их положений. Знаменательным шагом в этом направлении было принятие в 1992 г. поправок к Монреальскому протоколу о защите озонного слоя, предусмотревших учреждение Комитета по имплементации. Договоры нередко предусматривают проведение расследования нарушений. Выясненные факты публикуются в целях побуждения государств и общественности к оказанию воздействия на нарушителя. Иными словами, санкции являются весьма мягкими, и это еще одна характерная черта МПОС. Существенную роль в обеспечении выполнения обязательств в своей области способны выполнять международные организации. Определенные шаги в этом направлении делаются. Создаются и новые механизмы. Отметим создание в 1993 г. в рамках Международного суда ООН специальной камеры по окружающей среде. Первостепенное значение имеет издание соответствующих внутригосударственных нормативных актов. Однако пока государства медленно идут по этому пути. В России в 2002 г. принят новый Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*> (далее - Закон об окружающей среде), в котором немало постановлений посвящено имплементации соответствующих норм. Имеется и отдельная глава об ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды. -------------------------------- <*> РГ. 2002. 12 янв. (с послед. изм.). С учетом положения Конституции РФ о том, что нормы международного права являются частью правовой системы страны, а также положения Закона об окружающей среде, согласно которому соответствующие отношения регулируются международными договорами, за которыми следуют законы (п. 4 ст. 2), есть основания сделать вывод, что под "законодательством" понимаются и международные договоры <*>. Это подтверждается и положением Закона об окружающей среде о непосредственном применении международных договоров (п. 1 ст. 82). -------------------------------- <*> Вопреки Конституции РФ обычно в законах международные договоры ставятся после всех видов закона. Исключение составляет раздел VI ГК РФ "Международное частное право", в котором международные договоры также поставлены на первое место. Но и такая формулировка не вполне соответствует Конституции, которая включает в правовую систему страны не только договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, существующие в форме обычая. Важную роль в обеспечении реализации норм об охране окружающей среды призвана сыграть гл. XIII указанного Закона, касающаяся формирования экологической культуры. § 6. Охрана различных видов окружающей среды 1. Охрана морской среды Морская среда одной из первых стала объектом охраны. Соответствующие положения содержатся в общих конвенциях по морскому праву. Первая универсальная экологическая конвенция была посвящена борьбе с загрязнением нефтью - Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. Она запретила слив нефти и нефтеводяной смеси с судов. После ряда аварий с танкерами принимаются новые конвенции. Брюссельская конвенция о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г. предоставила прибрежным государствам весьма широкие полномочия, вплоть до права уничтожать судно и груз в случае угрозы серьезного загрязнения побережья и прибрежных вод. Конвенция проложила путь к борьбе с загрязнением моря и другими веществами в аналогичных случаях (Протокол 1973 г.). Естественно, возник вопрос о компенсации ущерба, причиняемого загрязнением нефтью. Ему в 1969 г. была посвящена Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью. Она установила абсолютную, т.е. не зависящую от вины, ответственность судовладельцев, вместе с тем ограничила ее размеры, правда, довольно высоким потолком. Борьба с последствиями загрязнения нефтью требует совместных действий государств. Организации таких действий посвящена Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. Запрет всех эксплуатационных сбросов с судов содержится в Конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. Захоронению в море экологически вредных веществ посвящена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. <*>. -------------------------------- <*> СССР ратифицировал Конвенцию, вступила в силу для СССР 29 января 1976 г. Заключены соглашения и на региональном уровне. Так, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г. <*> касается вопросов о наземных источниках загрязнения, захоронении, сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью и иными вредными веществами в чрезвычайных условиях. -------------------------------- <*> Конвенция о защите Черного моря от загрязнения, заключена в г. Бухаресте 21 апреля 1992 г., Россия ратифицировала. Особое положение занимает и Балтийское море. Оно было отнесено к категории "особых районов" Конвенцией по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. К таким районам применяются повышенные требования в отношении предотвращения загрязнения. В 1974 г. Прибалтийские страны заключили Хельсинкскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря <*> (далее - Хельсинкская конвенция). Ее особенность состоит в запрещении загрязнения моря с суши. На базе Хельсинкской конвенции создана Комиссия по защите морской среды Балтийского моря. Однако вскоре стало ясно, что положения Хельсинкской конвенции оказались недостаточными, и в 1992 г. была принята новая Конвенция по природной защите морской среды Балтийского моря <**> (далее - Конвенция о Балтийском море), установившая более строгие требования. Особо отметим, что ее действие распространяется и на определенную часть внутренних вод, пределы такого распространения определяются каждым государством. -------------------------------- <*> Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, заключена 22 марта 1974 г., вступила в силу 3 мая 1980 г., ратифицирована СССР, вступила в силу для СССР 3 мая 1980 г. <**> Конвенция заключена в г. Хельсинки 9 апреля 1992 г., вступила в силу 17 января 2000 г., Россия одобрила Конвенцию. 2. Охрана вод рек и озер Воды рек и озер обладают настолько существенными различиями, что разработка общей конвенции оказалась невозможной. Даже подготовленная Советом Европы в 1974 г. региональная конвенция не собрала необходимого числа ратификаций. Отдельные положения о предотвращении загрязнения рек содержатся в соглашениях, посвященных иным вопросам. Упомянутая Конвенция о Балтийском море затрагивает и впадающие в него реки. Но в большинстве случаев вопросы охраны решаются соглашениями прибрежных государств, правда, пока неудовлетворительно. В качестве позитивного примера можно сослаться на нормы и организационные формы охраны вод Рейна. В 1963 г. была подписана Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений. Для ее реализации учреждена Комиссия, которая подготовила в 1976 г. Конвенцию о защите Рейна от загрязнения химикалиями и другую - о защите от хлоридов. В связи с ростом потребления пресной воды и ограниченностью ее ресурсов вопрос об охране пресноводных бассейнов приобретает исключительное значение. В результате появляются новые аспекты МПОС. В 1997 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о праве несудоходного использования международных водотоков. Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Государства обязаны использовать водотоки таким образом, чтобы обеспечить им необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели. 3. Охрана воздушной среды Воздушная среда, как уже отмечалось, является общим достоянием человечества. Несмотря на это, ее охрана недостаточно отражена в МПОС. Вопрос решается в основном на двустороннем и региональном уровнях. Значительным шагом в этой области является подготовленная в рамках ОБСЕ Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. <*>, впоследствии дополненная рядом протоколов. Особое внимание уделено сокращению выбросов серы в атмосферу, порождающих кислотные дожди, которые переносятся на большие расстояния и причиняют вред всему живому. -------------------------------- <*> Конвенция заключена в г. Женеве 13 ноября 1979 г., вступила в силу 16 марта 1983 г., ратифицирована СССР, вступила в силу для СССР 16 марта 1983 г. Важным направлением в защите природы является сотрудничество в противодействии нарастанию парникового эффекта, т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которой является автотранспорт. Последствия этого эффекта могут оказаться катастрофическими уже в ближайшие десятилетия. С одной стороны, появятся новые обширные пустыни, а с другой - подъем уровня моря приведет к затоплению больших освоенных человеком пространств. В 1992 г. была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата <*>. Она определила общие положения и основные направления сотрудничества. Установлена общая ответственность государств, но при этом должны учитываться различия в их экономическом потенциале. Особое внимание надлежит проявлять к интересам развивающихся стран, которые наиболее уязвимы в отношении отрицательных изменений климата и вместе с тем располагают наименьшими возможностями противодействия этому. -------------------------------- <*> Конвенция заключена в г. Нью-Йорке 9 мая 1992 г., вступила в силу 21 марта 1994 г., ратифицирована Россией, вступила в силу для России 28 марта 1995 г. 4. Охрана озонового слоя Озоновый слой предохраняет Землю от пагубного влияния ультрафиолетового излучения Солнца. Под влиянием деятельности человека он существенно истощился, над некоторыми районами появились озоновые дыры. В 1985 г. была принята Конвенция по защите озонового слоя. В ней речь идет о контроле за его состоянием и о сотрудничестве в целях его защиты. В 1987 г. появился Монреальский протокол относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя. Установлены ограничения на производство веществ, отрицательно влияющих на этот слой. Более широкая программа была принята на конференции в Лондоне в 1990 г. Впервые обязательства государств по сокращению выбросов в атмосферу промышленных газов были определены Киотским протоколом 1997 г. <*> (Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г.). Был использован дифференцированный подход. Промышленные государства разделены на восемь групп. До 2012 г. Япония, США и ЕС обязались снизить выбросы парниковых газов соответственно на 6, 7 и 8%. Россия может не сокращать выбросы. В силу негативной позиции США достижение поставленных целей затруднено. -------------------------------- <*> Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, подписан в г. Киото 11 декабря 1997 г., вступил в силу 16 февраля 2005 г, ратифицирован Россией. 5. Радиоактивность В результате мирного и военного использования ядерной энергии радиоактивность стала серьезной опасностью для жизни на Земле. Важным шагом в ее уменьшении явился Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. <*>. МАГАТЭ устанавливает стандарты безопасности при использовании ядерной энергии в народном хозяйстве, включая безопасность рабочих, с нею связанных. Была подготовлена Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 г. Конвенция содержит положения, позволяющие любому государству привлечь к уголовной ответственности иностранцев за соответствующие преступления независимо от места их совершения. -------------------------------- <*> СССР ратифицировал Договор, вступил в силу 10 октября 1963 г. В Европе функционирует Европейское агентство по атомной энергии. Основные стандарты в рассматриваемой области установлены Договором об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). § 7. Охрана фауны и флоры Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. одобрила принцип, согласно которому природные ресурсы Земли, включая воздух, воды, поверхность, флору и фауну, должны охраняться в интересах нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления, где это необходимо. Общая стратегия была разработана неправительственной организацией - Международным союзом сохранения природы и природных ресурсов - и опубликована в 1982 г. в виде Программы действий "Всемирная природоохранительная стратегия". В процессе подготовки документа были проведены многочисленные консультации с правительствами и международными организациями. Цель стратегии - содействовать достижению устойчивого развития в результате сохранения живых ресурсов путем регулирования этих ресурсов. Стратегия направлена на поддержку важных экологических процессов и самосохранение систем, таких как восстановление и защита почвы, переработка питательных веществ, очистка воды, сохранение биологического разнообразия. От всего этого зависит множество жизненно важных процессов. Ставится задача обеспечения поддерживающего использования определенных видов животных и растительности, а также экосистем. Достижение этих целей должно быть как можно более скорым. Возможности Земли обеспечивать свое население сокращаются. Многие миллионы тонн почвы ежегодно утрачиваются в результате уничтожения лесов и неправильного ее использования. Ежегодно по крайней мере 3 тыс. км сельскохозяйственных земель выходят из оборота только в промышленно развитых странах в результате строительства зданий и дорог. В качестве одного из важных средств реализации своих целей стратегия указывает на коренное совершенствование законодательства о природных ресурсах. Необходимо создание более эффективного и широко охватывающего внутреннего права окружающей среды наряду с активизацией развития МПОС. Выживание всего разнообразия природы, включая человека, может быть обеспечено только при условии, что политика государств будет строиться с пониманием того факта, что все элементы природы взаимосвязаны, взаимозависимы, что окружающая среда представляет собой единую глобальную систему. Тот же Международный союз сохранения природы и природных ресурсов подготовил Всемирную хартию природы, которая была одобрена и торжественно провозглашена Генеральной Ассамблеей в 1982 г. Согласно этой Хартии живые ресурсы не должны использоваться с превышением возможностей их восстановления; продуктивность почвы следует поддерживать и наращивать; ресурсы, включая воду, должны по мере возможности перерабатываться и использоваться вновь; невосстановимые ресурсы должны использоваться с максимальным ограничением. Среди конвенций, посвященных флоре и фауне, назовем в первую очередь Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., призванную обеспечить сотрудничество в охране имеющих особое значение природных комплексов, мест обитания исчезающих видов животных и растений. Защите растительного мира посвящено Соглашение о тропических лесах 1983 г. Общее значение имеет Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения, 1973 г., определившая основы контроля за такой торговлей. Основная масса конвенций нацелена на охрану различных представителей животного мира - китов, тюленей, белых медведей. Особо отметим Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., название которой дает представление о ее содержании. Важное значение имеет также Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г. Все ранее сказанное дает представление о колоссальном значении защиты окружающей среды и неотложности решительных мер на основе широкого сотрудничества государств. Этим определяется и роль МПОС. Литература Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. Гл. XXV. Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы. М., 1987. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. Мировой океан и международное право: защита и сохранение морской среды. М., 1990. Молодцова Е.С. Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. М., 2000. Сперанская Л.В. Международное право окружающей среды. М., 1995. Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. Шишко А.А. Предупреждение трансграничного загрязнения (международно-правовые проблемы). Киев, 1990. |