Международное право. Особенная часть_Лукашук И.И_Учебник_2005 3-е изд -517с. Международное право. Особенная часть_Лукашук И.И_Учебник_2005 3-. Учебник для студентов юридических факультетов и вузов издание третье, переработанное и дополненное И. И. Лукашук
 Скачать 2.66 Mb.
|
|
Глава государства обладает полным иммунитетом от юрисдикции страны пребывания. Последняя обязана оградить главу иностранного государства от посягательств на его достоинство. Главе государства предоставляется право на сопровождение представителями собственной службы безопасности, которые должны сотрудничать с местными правоохранительными органами. В последние годы не раз возникал вопрос о том, насколько иммунитеты защищают бывшего главу государства от ответственности за действия, совершенные во время нахождения в должности. Если речь идет о преступлениях против мира и безопасности человечества, то иммунитет не защищает главу государства даже во время нахождения в должности. Это положение подтверждено Уставом Международного уголовного суда. Однако утверждается оно не без труда. Примером тому служит история с бывшим чилийским диктатором Пиночетом, задержанным в Великобритании во время неофициального визита по просьбе Испании, потребовавшей его выдачи. Он обвинялся в гибели испанских граждан. Лондонский Высокий суд в октябре 1998 г. вынес решение: "Как бывший глава государства, Пиночет обладает иммунитетом, защищающим от судебного преследования за действия, совершенные в процессе осуществления своих функций". Однако суд Палаты лордов отменил это решение. Целый ряд государств запросили о выдаче Пиночета и тем самым признали, что иммунитетом он не обладает. Новым подтверждением тому явилось привлечение Международным уголовным трибуналом к ответственности бывшего президента Югославии С. Милошевича. § 3. Дипломатическое право 1. Понятие дипломатического права Дипломатическое право представляет собой совокупность норм, регулирующих правовое положение и деятельность дипломатических представительств государств. Оно необходимо для осуществления государством права посольства, которое включает активное право посольства (т.е. право направлять посольства) и пассивное право посольства (т.е. право принимать посольства). Источниками дипломатического права являются, прежде всего, обычные международно-правовые нормы. Они кодифицированы и дополнены в ряде универсальных конвенций: Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. <*> (Россия участвует), Конвенция о специальных миссиях 1969 г. (Россия не участвует), Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, которые пользуются международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 г. (Россия участвует). -------------------------------- <*> Заключена в г. Вене 18 апреля 1961 г., вступила в силу 24 апреля 1964 г. СССР ратифицировал с оговоркой и заявлением. Россия поддерживает дипломатические отношения со 180 государствами <*>. В Москве функционируют 138 дипломатических представительств. -------------------------------- <*> Последним по времени было признание Российской Федерацией и установление дипломатических отношений с Восточным Тимором - одним из самых молодых государств мира, получившим независимость, в частности благодаря помощи ООН (см.: РГ. 2002. 22 мая). 2. Начало и окончание дипломатического представительства Установление дипломатических отношений и учреждение представительств осуществляется по соглашению государств. Установление дипломатических отношений не всегда влечет за собой учреждение представительства. Процедура назначения и принятия дипломатического представителя называется аккредитацией или аккредитованием. До официального назначения главы представительства государство должно получить агреман, т.е. согласие страны пребывания на назначение именно данного лица в соответствующем качестве. Страна пребывания может отказать в агремане без объяснения мотивов отказа. После получения агремана глава представительства становится persona grata (буквально - желательным лицом). Члены представительства в принципе должны быть гражданами аккредитующего государства. После получения агремана и официального назначения глава представительства получает подписанные главой его государства верительные грамоты, т.е. полномочия общего характера. Аккредитация завершается вручением грамот главе государства назначения, после чего представитель может приступить к выполнению своих функций. Миссия дипломатического представителя прекращается по инициативе его государства (отставка, новое назначение, болезнь) либо по инициативе страны пребывания в случае признания данного лица persona non grata (нежелательным лицом), для чего должны быть достаточно серьезные основания. Таковыми для прекращения деятельности всего представительства являются прекращение дипломатических отношений, состояние войны, прекращение существования одной из сторон в таких отношениях. 3. Виды дипломатических представительств Вплоть до Первой мировой войны только великие державы обменивались представительствами на уровне посольств. Ныне в соответствии с принципом суверенного равенства все государства могут обмениваться посольствами. Тем не менее по разным причинам сохраняются представительства более низкого ранга, именуемые миссиями. Ранг представительства обычно определяется состоянием отношений между соответствующими государствами. Различия между ними носят не правовой, а протокольный характер. Венская конвенция закрепила три класса глав представительств: послы и посланники, аккредитуемые при главах государств, поверенные в делах, аккредитуемые при министрах иностранных дел. Посольство возглавляется чрезвычайным и полномочным послом, миссия - посланником или поверенным в делах. Последнего следует отличать от временного поверенного в делах, который в отсутствие посла может временно возглавлять и посольство. 4. Торговые представительства Институт торговых представительств обрел международно-правовой статус благодаря настойчивым усилиям СССР. Они были органами внешних сношений Союза ССР, осуществлявшими государственную монополию внешней торговли <*>. -------------------------------- <*> См.: Миронов Н.В. Торговые представительства СССР за границей // СЕМП. 1983. М., 1984. Торгпредства контролировали и непосредственно осуществляли внешнюю торговлю СССР, защищали интересы советских участников торговли в стране пребывания. По обязательствам торгпредства ответственность несло государство. Юридически торгпредство являлось частью посольства СССР и обладало теми же иммунитетами. Личными иммунитетами обладали торговый представитель и его заместители. Изменения экономической системы России, сокращение межгосударственного торгового оборота и рост негосударственного оборота побудили Правительство РФ реорганизовать торгпредства, заменив их аппаратом торговых советников посольств <*>. В ряде стран, с которыми поддерживается большой объем межгосударственной торговли, торгпредства сохранены. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. "О реорганизации торговых представительств Российской Федерации за рубежом". 5. Специальные миссии Развитие взаимодействия государств обусловило распространение такой формы представительства, как специальные миссии <*>. Конвенция о специальных миссиях 1969 г. <**> определяет такого рода миссию как временное представительство государства, которое направляется одним государством в другое с согласия последнего для решения специальных вопросов или для выполнения специального задания. Деятельность таких миссий называют дипломатией ad hoc. За постоянными посольствами сохраняется повседневное обслуживание официальных отношений. В решении других проблем решающее значение принадлежит специальным миссиям. -------------------------------- <*> См.: Сандровский К.К. Специальные дипломатические миссии. Киев, 1977. <**> Конвенция о специальных миссиях, принята в г. Нью-Йорке в декабре 1969 г. Резолюцией 2530 (XXIV) на 1825-м пленарном заседании 24-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, вступила в силу 21 июня 1985 г., Россия не участвует. Особенно велико значение миссий на высшем уровне, с участием глав государств и правительств. Встречи на высшем уровне стали постоянным явлением. В ходе их решаются наиболее важные международные проблемы. Исключительно важную роль играют встречи на высшем уровне для развития отношений в рамках СНГ. Конвенция о спецмиссиях предусматривает для их членов привилегии и иммунитеты, аналогичные дипломатическим. Напомним, что высшие должностные лица при любом официальном визите в другое государство пользуются дипломатическим иммунитетом. 6. Функции дипломатических представительств Основная функция представительства состоит в представительстве своего государства. Ею определяются остальные функции, заключающиеся в ведении переговоров с правительством страны пребывания, в защите интересов своих граждан и юридических лиц. Важную роль играет информационная функция, состоящая в выяснении всеми законными средствами условий и событий в стране пребывания и доведении информации до сведения своего правительства. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях функции представительства должны осуществляться таким образом, чтобы поощрять дружественные отношения с государством пребывания, развитие с ним сотрудничества в области экономики, культуры, науки. Существенное значение имеет включение в Венскую конвенцию пункта об отсутствии препятствий к тому, чтобы дипломатическое представительство осуществляло и консульские функции (п. 2 ст. 3). Потребность в этом ощущается довольно часто. В соответствии с этими положениями определены и функции посольств России (Положение о Посольстве Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. N 1497): а) представительство РФ; б) обеспечение национальных интересов и реализации внешнеполитического курса РФ; в) выполнение поручений органов власти РФ; г) сбор информации; д) обеспечение развития сотрудничества со страной пребывания; е) контроль за выполнением договоров со страной пребывания; ж) выполнение консульских функций и общее руководство консульскими учреждениями РФ в стране пребывания. 7. Дипломатические привилегии и иммунитеты Привилегии и иммунитеты принадлежат дипломатическому представительству как органу государства, а также сотрудникам представительства <*>. Помещения дипломатического представительства являются неприкосновенными. Власти страны пребывания могут вступать в них только с согласия главы представительства. Это относится и к тем случаям, когда в представительстве совершено преступление. Оно расследуется силами персонала представительства, могут приглашаться и специалисты из представляемого государства. -------------------------------- <*> См.: Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала. М., 1995. В марте 2002 г. из сейфа консульского отдела Посольства Монголии в Москве была похищена крупная сумма денег. Для расследования преступления Посольство пригласило из Монголии сотрудников правоохранительных органов. ГУВД Москвы сообщило, что оно не получило от Посольства никаких сообщений о краже. Аналогичный порядок действует и в отношении представительств при международных организациях. В 1997 г. в помещении представительства Перу при ООН был обнаружен кокаин. Расследование осуществлялось перуанской полицией, которая информировала госдепартамент о ходе его проведения через МИД Перу. Власти страны пребывания обязаны принять все надлежащие меры для защиты помещений дипломатического представительства от вторжения или нанесения ущерба, обеспечить нормальные условия для деятельности представительства. Они должны оказывать содействие представительству в подыскании соответствующих помещений, но не обязаны их оплачивать. Этот момент порой приобретает существенное значение <*>. -------------------------------- <*> В последние годы по экономическим причинам в Москве закрылись посольства Уганды, Нигера, Руанды, Того, Буркина-Фасо. Должниками Управления по обслуживанию дипломатического корпуса при МИД РФ является ряд стран, в том числе Афганистан, Конго, Чад. Известны исключительные случаи, когда страна пребывания соглашается временно оплачивать расходы иностранного представительства (так, власти ФРГ в течение нескольких лет, начиная с 1994 г., выделяли средства в порядке социальной помощи женщине - послу одного из африканских государств, оказавшемуся не в состоянии содержать свое посольство). Неприкосновенность распространяется и на транспортные средства - корабли, самолеты, автомобили, которые не могут быть подвергнуты обыску, реквизиции, аресту и исполнительным действиям. Это не исключает права автоинспекции фиксировать нарушение правил уличного движения и сообщать о них в МИД. Иммунитет транспортных средств не распространяется на водителей, если они не являются дипломатами. В сентябре 1995 г. в Москве был арестован, а затем предан суду водитель Посольства Саудовской Аравии, обвиненный в захвате заложника, который был вывезен в Подмосковье на машине посольства. Неприкосновенны архивы и документы представительства независимо от места их нахождения, включая и временное место их хранения. Это правило действует даже в случае разрыва дипломатических отношений. Представительство освобождается от всех налогов, связанных с помещением (фискальный иммунитет), но не от эксплуатационных расходов (плата за электроэнергию, водоснабжение и др.). Освобождается оно и от таможенных пошлин на предметы, предназначенные для официального пользования (таможенный иммунитет). Представительство обладает привилегией пользования своим государственным флагом и эмблемой, внеочередной телеграфной и телефонной связью. Оно свободно в своих сношениях для официальных целей, включая пользование шифром. Дипломатическая почта не подлежит вскрытию, а сопровождающие ее дипломатические курьеры пользуются личной неприкосновенностью. Предоставление иммунитета персоналу представительства зависит от того, к какой категории сотрудников данное лицо относится. Полным иммунитетом пользуется дипломатический персонал, лица, обладающие дипломатическим рангом. Они не могут быть подвергнуты аресту и задержанию. Государство пребывания обеспечивает их безопасность. Неприкосновенностью пользуется жилое помещение дипломата, даже временное, например номер в гостинице или санатории, а также его имущество. Дипломат пользуется иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции. Это значит, что он изъят из судебной юрисдикции и юрисдикции принудительного осуществления права. Что же касается предписывающей юрисдикции, то дипломат иммунитетом не обладает, поскольку он обязан соблюдать законы страны пребывания, в том числе и те, которые специально предназначены для дипломатов. Одновременно дипломаты находятся под юрисдикцией своего государства. Существенное значение в регламентировании их деятельности играют акты ведомства иностранных дел направившей их страны, которые порой явно ограничивают общепринятые права человека <*>. -------------------------------- <*> В годы холодной войны, например, госдепартамент США запрещал обслуживающему персоналу представительства в СССР вступать в "интимные и романтические отношения" с русскими. Лишь в 1995 г. запрет был снят (исключение составляет персонал, связанный с особо важными государственными тайнами, и охрана посольства). См.: International Herald Tribune. 1995. May 26. МИД СССР не издавал подобных распоряжений, но вплоть до начала 1990-х гг. применялись строгие меры к тем, кто заводил тесные связи с гражданами страны пребывания. В 90-х гг. XX в. неофициальный запрет был неофициально же отменен. Ныне ограничения касаются лишь носителей государственной тайны (Известия. 1995. 26 мая). Иммунитет от гражданской юрисдикции имеет ограничения, которые относятся к тем случаям, когда дипломат выступает не в официальном качестве. Иногда определить это обстоятельство оказывается сложно <*>. Допустимы вещные иски, относящиеся к частному недвижимому имуществу дипломата, иски, касающиеся наследования, в отношении которых дипломат выступает в качестве исполнителя завещания, попечителя над наследственным имуществом, наследника или отказополучателя как частное лицо; иски, относящиеся к любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой дипломатом вне своих официальных функций. Заметим, что Венская конвенция о дипломатических сношениях в принципе запрещает заниматься в стране пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды (ст. 42). -------------------------------- <*> В конце 1997 г. после выступления в посольстве Египта в Израиле танцовщица Ш. Шалом подала иск в местный суд, требуя возмещения ей морального ущерба в сумме 286 тыс. долл. США. Она утверждала, что посол позволил себе недопустимые вольности, в результате чего пострадала ее репутация. Суд Израиля отклонил иск о сексуальном домогательстве, сославшись на дипломатический иммунитет посла. Иммунитет от уголовной юрисдикции носит абсолютный характер и распространяется даже на те случаи, когда имеет место злоупотребление иммунитетом. Это положение было подтверждено Международным судом ООН в решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране. Одновременно Суд подчеркнул, что изъятие из уголовной юрисдикции не означает безнаказанности: "Дипломатическое право само предусматривает необходимые меры защиты и наказания за противоправную деятельность членов дипломатических или консульских миссий" <*>. -------------------------------- <*> ICJ. Reports. 1983. P. 38. Обычно в случае совершения дипломатом преступления он отзывается своим государством. Государство, которое представлял дипломат, в принципе должно привлечь его к уголовной ответственности в случае серьезного преступления, совершенного в стране, где он был аккредитован. 25 января 2001 г. первый секретарь Посольства РФ в Канаде К., не справившись с управлением автомобилем, сбил двух женщин. Полиция не имела права провести тест на содержание алкоголя в крови К., но, по ее мнению, у К. наблюдались внешние признаки опьянения. Полиция предложила ему проехать в участок, где был составлен соответствующий протокол, после чего К. вернулся в Посольство. Через несколько дней он был отозван и уволен с дипломатической службы. По представлению канадской стороны Генпрокуратура РФ возбудила уголовное дело. В марте 2002 г. московский суд признал К. виновным и приговорил его к четырем годам лишения свободы с отбыванием наказания в колонии-поселении. Что же касается возмещения материального и морального ущерба, то адвокаты родственников жертв инцидента предъявили иск к канадскому правительству на сумму 2 млн. долл., обвинив его в том, что оно не обеспечило безопасность своих граждан. Правительство согласилось выплатить требуемую сумму с тем, чтобы в дальнейшем получить возмещение от России <*>. -------------------------------- <*> Следует отметить, что практике известны примеры и иного рода, в том числе и в канадской практике. В декабре 2000 г. супруга военного атташе Посольства Канады в Москве Д., нарушив правила дорожного движения, сбила российскую гражданку М. Пострадавшая обратилась в посольство с просьбой компенсировать ей потерю трудоспособности, но получила отказ. Государство может лишить своего дипломата иммунитета в случае совершения им преступления. Но такие случаи довольно редки. В 1997 г. дипломатический сотрудник Посольства Грузии в Вашингтоне Г.М. стал виновником автотранспортного происшествия, в результате которого погибла молодая американка. По просьбе США Грузия отказалась от иммунитета Г.М., который был осужден американским судом. После этого мать погибшей предъявила к правительству Грузии и осужденному иск. Сумма компенсации была определена путем соглашения. Дипломат не обязан давать свидетельские показания в судах страны пребывания, но это не исключает согласия дипломата дать такие показания по просьбе властей страны пребывания (п. 2 ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях). В уже упоминавшемся случае с американским дипломатом следственное управление ГУВД Москвы передало через МИД письмо Посольству США, в котором М.Б. просили явиться для дачи показаний о происшествии или представить такие показания в письменной форме. Но в это время М.Б. уже выехал из Москвы. Дипломат пользуется таможенным иммунитетом. Он освобождается от всех таможенных пошлин на предметы, предназначенные для личного пользования, его личный багаж не подлежит досмотру. Исключение составляют случаи, когда есть серьезные основания полагать, что багаж содержит предметы, запрещенные к ввозу или вывозу. В последнем случае досмотр должен производиться в присутствии дипломата или его представителя (ст. 34 той же Конвенции). Если багаж следует отдельно от дипломата, то достаточно присутствия лица, ответственного за перевозку багажа. В апреле 1996 г. на пропускном пункте Бутово таможня проверила перевозимый итальянской фирмой личный багаж трех итальянских дипломатов. При досмотре грузовика было обнаружено большое число предметов старинного искусства, запрещенных к вывозу. Контрабанда была конфискована. Как заявляют российские таможенники, дипломатический багаж они досматривают лишь при уверенности в наличии контрабанды. Дипломатический персонал пользуется фискальным иммунитетом - освобождается от прямых налогов. Иммунитетом пользуются и члены семьи дипломата, совместно с ним проживающие, если они не являются гражданами государства пребывания. 8. Персонал дипломатического представительства Дипломатический персонал представительств в данном государстве образует дипломатический корпус, который возглавляется старейшим по времени пребывания в стране главой представительства - дуайеном (старейшиной, деканом). Этот корпус и его дуайен выполняют протокольные функции, поздравляют власти страны пребывания с соответствующими событиями или выражают соболезнование. Известны также случаи протеста со стороны корпуса при нарушении дипломатического иммунитета. Вторая категория сотрудников представительства - административно-технический персонал. Его составляют бухгалтеры, шифровальщики, канцелярские работники, переводчики и т.п. Следуя распространенной практике, Венская конвенция о дипломатических сношениях в значительной мере приравняла административно-технический персонал и членов их семей к дипломатическому персоналу, за некоторыми существенными исключениями. Иммунитет от гражданской и административной юрисдикции не распространяется на действия, совершенные не при исполнении служебных обязанностей. Этот персонал может беспошлинно ввозить предметы первоначального обзаведения, но не освобождается от таможенного досмотра (п. 2 ст. 37). Третью категорию составляет обслуживающий персонал (повара, садовники, охрана, шоферы и др.). Члены этого персонала пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей, и освобождаются от налогов на заработок, получаемый по службе, разумеется, при условии, что они не являются гражданами страны пребывания (п. 3 ст. 37). В состав дипломатического представительства могут включаться представители иных ведомств. Такая возможность предусмотрена и Положением о Посольстве РФ. В соответствии с постановлениями Правительства РФ предусмотрена возможность направления, например, советников по экономическим вопросам, таможенных атташе и атташе по аграрно-промышленному комплексу. § 4. Дипломатическое право международных организаций 1. Привилегии и иммунитеты международных организаций и их персонала Привилегии и иммунитеты организаций и их персонала определяются уставами организаций, многосторонними конвенциями и двусторонними соглашениями со страной пребывания. Немалую роль играют и обычные нормы международного права. Согласно Уставу ООН Организация пользуется на территории своих членов такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для достижения ее целей (ст. 105). В 1946 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН (СССР, Белоруссия и Украина присоединились к ней в 1953 г.). Согласно этой Конвенции имущество ООН пользуется иммунитетом от судебного вмешательства, однако в отдельных случаях возможен отказ от него. Пользуются неприкосновенностью помещения и архивы. Собственность ООН освобождается от налогов и таможенных сборов. Организация пользуется всеми видами связи. Генеральный секретарь ООН и его заместители, а также члены их семей пользуются полным дипломатическим иммунитетом. Другие должностные лица пользуются функциональным иммунитетом: не несут судебной ответственности за действия, совершенные в качестве должностных лиц; освобождаются от обложения налогами окладов, выплачиваемых ООН. Генеральный секретарь вправе отказаться от иммунитета, предоставленного должностному лицу, если иммунитет препятствует отправлению правосудия. Аналогичными иммунитетами и привилегиями обладают специализированные учреждения ООН и другие международные организации. 2. Привилегии и иммунитеты представителей государств при международных организациях Усиление роли и рост числа международных организаций потребовали кодификации норм, относящихся к статусу постоянных представительств государств при организациях, а также делегаций государств и наблюдателей в международных органах. Кодификация была осуществлена Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. (далее - Конвенция о представительстве). СССР, Белоруссия и Украина ратифицировали Конвенцию в 1978 г. Документ пока не вступил в силу, главным образом, из-за сопротивления государств, на территории которых расположены организации. Несмотря на это, данная Конвенция представляет собой авторитетный источник для понимания содержания дипломатического права международных организаций. Другим источником являются двусторонние соглашения организаций с государствами их пребывания. Конвенция о представительстве определяет функции постоянных представительств: - представительство государства при организации, включающее поддержание связи, ведение переговоров, обеспечение участия своего государства в деятельности организации, защиту интересов своего государства в деятельности организации; - информационная функция - выяснение осуществляемой в организации деятельности и сообщение об этом своему правительству; - функция содействия осуществлению целей и принципов организации путем сотрудничества с ней и в ее рамках. Очевидна близость функций постоянных представительств и дипломатических представительств в государствах. Тем не менее в их статусе есть и различия <*>. Они касаются, прежде всего, порядка учреждения представительств и назначения их персонала. Вопрос об учреждении представительства или миссии наблюдателей решается без участия принимающего государства <**>. Направляющее государство не нуждается в получении агремана для главы представительства. Оно по своему усмотрению назначает и весь персонал. Верительные грамоты вручаются главному должностному лицу организации. Привилегии и иммунитеты аналогичны дипломатическим. -------------------------------- <*> Статус постоянных представительств РФ при органах СНГ определен Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 694 "О Постоянном представительстве Российской Федерации при уставных и других органах Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 46. <**> В 1974 г. ООН предложила Организации освобождения Палестины создать миссию наблюдателей. Этот акт был опротестован еврейской общественной организацией в судебном порядке, однако суд признал действия ООН правомерными. Конвенция о представительстве учитывает и интересы принимающего государства. Персонал постоянных представительств обязан уважать право страны пребывания. В случае серьезного и очевидного нарушения уголовного права страны пребывания и (или) такого же вмешательства во внутренние дела представляемое государство обязано отозвать виновных лиц. При этом бремя доказывания фактов нарушения права лежит на стране пребывания. Есть и общая норма, дающая стране пребывания право принимать меры, необходимые для защиты своих интересов. § 5. Международно-правовая защита лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом Обеспечение безопасности лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, в соответствии с международным правом возлагается прежде всего на государство их пребывания. Во многих государствах приняты специальные законы. В России этому посвящена ст. 360 УК РФ. Нередко государства сами нарушают неприкосновенность указанных лиц. Наиболее известный случай произошел в 1979 г., когда иранские власти сделали заложниками дипломатический и консульский персонал США. Рассматривая это дело, Международный суд подчеркнул: "Нет более важного условия осуществления отношений между государствами, чем прикосновенность дипломатических представителей и посольств...". Суд признал Иран нарушителем международного права и определил его ответственность, а также обязанность возместить убытки. Одновременно Суд указал, что нарушение неприкосновенности представительства не дает оснований для применения силы, и признал неправомерным американское вторжение в Иран <*>. -------------------------------- <*> ICJ. Reports. 1980. P. 42 - 44. Представители государств все чаше становятся жертвами терроризма, в том числе и международного. В 1997 г. террористы напали на Посольство США в Ливане, погибло 16 человек. В 1998 г. это имело место в отношении Посольства США в Кении и Танзании, погибло 12 человек. В результате США приняли программу превращения зданий своих посольств в ряде стран в крепости. По соглашению с местными правительствами была усилена охрана, осуществляемая американскими морскими пехотинцами. ООН приняла в 1973 г. Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Россия участвует). Эта Конвенция определила круг таких лиц, отнеся к ним находящихся в иностранном государстве глав государств, глав правительств, министров иностранных дел, а также сопровождающих их членов семей, представителей и должностных лиц государств, любых должностных лиц или представителей межправительственных организаций, а также проживающих с ними членов семей. Конвенция о предупреждении преступлений обязала каждого участника рассматривать посягательства на упомянутых лиц в соответствии со своим внутренним правом как тяжкое преступление. Государства обязаны сотрудничать в целях предотвращения таких преступлений. Государство, на территории которого оказывается преступник, обязано либо судить, либо выдать его. Принятые в последующие годы резолюции специальной Ассамблеи ООН по данному вопросу призывают государства на национальном и международном уровне сделать все необходимое для предотвращения актов насилия против представителей государств. Одновременно подчеркивается недопустимость злоупотребления иммунитетом: "Дипломатические и консульские помещения не должны использоваться таким образом, который несовместим с дипломатическими и консульскими функциями" <*>. -------------------------------- <*> Док. ООН: Res. 49/49. 1994. Dec. 9. § 6. Консульское право 1. Понятие консульского права Консульское право - совокупность международно-правовых норм, регулирующих консульские отношения между государствами, включая статус и функции консулов. Консул - должностное лицо одного государства, находящееся в другом государстве для защиты прав и интересов своих граждан и своего государства. В регулировании деятельности консулов важная роль принадлежит внутреннему праву. В России это Консульский устав 1976 г. с поправками, Положение о консульском учреждении РФ 1998 г. Основным источником международного консульского права являются общепризнанные международные нормы. Универсальной конвенцией в этой области является Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., которая вступила в силу в 1967 г. Число ее участников превысило 100 государств. СССР присоединился к Конвенции в 1989 г. До своего распада Советский Союз имел 177 консульских отделов посольств, 59 генеральных консульств, 8 консульств и одно консульское агентство. Российская Федерация стала их правопреемницей. В настоящее время перед Россией стоит задача налаживания консульских отношений с бывшими советскими республиками. Уже в 1993 г. были подписаны двусторонние конвенции с десятью странами. Для России консульская служба в этих странах, где проживают миллионы россиян, имеет исключительно важное значение. 2. Консульские отношения Консульские отношения - международные административно-правовые отношения, предназначенные для защиты прав и интересов государства, а также его граждан, физических и юридических лиц, на территории другого государства. Консульские отношения отличаются от дипломатических отношений, которые носят представительный, политический характер, являются формой взаимодействия государств. Самостоятельный статус консульских отношений видится и в том, что прекращение дипломатических отношений не влечет за собой автоматического разрыва консульских отношений. Вместе с тем установление дипломатических отношений презюмирует согласие на установление и отношений консульских. Консульские отношения устанавливаются и консульства учреждаются по соглашению государств. Они могут быть установлены и в отсутствие дипломатических отношений, например в случае признания государства или правительства де-факто. В таких условиях они выполняют и некоторые дипломатические функции. Консульские функции выполняются также консульскими отделами дипломатических представительств. Именно ими осуществляются консульские функции во взаимоотношениях с бывшими советскими республиками. Для решения вопросов на местах направляются выездные миссии консульских отделов, на что необходимо согласие страны пребывания. Консулы назначаются направляющим государством и допускаются к выполнению своих функций государством пребывания. Направляющее государство выдает консульский патент. Консул приступает к выполнению своих функций после получения согласия принимающего государства, которое именуется экзекватурой. В экзекватуре может быть отказано без объяснения причин. Консульские отношения прекращаются в исключительных случаях, например с началом войны. Миссия главы консульства оканчивается либо по инициативе его государства, либо по требованию страны пребывания. Получили распространение двусторонние соглашения о консульских отношениях. Такова была практика СССР, который имел такие соглашения почти с 60 государствами. Эти соглашения могут изменять статус консулов по сравнению с универсальной Венской конвенцией о консульских сношениях обычно в сторону расширения их иммунитета. 3. Организация консульских учреждений Существует четыре класса консульских учреждений. Высшую ступень занимают генеральные консульства. За ними следуют консульства, вице-консульства и консульские агентства. Они возглавляются соответственно генеральными консулами, консулами, вице-консулами и консульскими агентами. Консулы являются должностными лицами направившего их государства. Кроме такого рода штатных консулов практике известны нештатные или почетные консулы. Они назначаются из числа граждан своей страны или страны пребывания (бизнесменов, общественных деятелей) в тех случаях, когда содержание штатного консула себя не оправдывает из-за недостаточного развития связей. Нештатный консул содержится не за счет государства, а обращая в свою пользу консульские сборы. В СССР было принято специальное Положение о почетном (нештатном) консуле СССР, а также внесены соответствующие поправки в Консульский устав. Однако реализованы соответствующие положения не были. Развитие международных связей граждан России и непосильность бремени содержания слишком широкой сети штатных консулов создали предпосылки для более широкого использования института почетных консулов. Таких консулов Россия имеет примерно в двух десятках стран. Граждане России являются почетными консулами ряда государств в Санкт-Петербурге и Владивостоке. Есть основания полагать, что этот институт будет использоваться еще шире. Полномочия почетных консулов более ограничены, чем штатных. Содержатся они за счет взимаемых за оказанные услуги консульских сборов. 4. Консульские функции Консульства выполняют три основные функции. Во-первых, это защита интересов своего государства и его граждан, а также юридических лиц. Во-вторых, содействие развитию дружественных отношений, прежде всего экономических, культурных и научных. В-третьих, информация в области консульской деятельности, которая включает предоставление соответствующих сведений заинтересованным гражданам и юридическим лицам. Содержание первых двух основных функций раскрывается в более конкретных функциях. Консулы: - выдают паспорта и проездные документы своим гражданам, а также визы желающим посетить представляемое консулом государство; - оказывают помощь своим гражданам; - совершают акты бесспорной юрисдикции, в частности нотариальные действия и регистрацию актов гражданского состояния; - охраняют интересы граждан в случае смерти; - охраняют интересы несовершеннолетних и иных не обладающих полной дееспособностью граждан своего государства; - представляют или обеспечивают представительство граждан своего государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания с целью получения распоряжения о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если последние не могут сделать этого сами. Консулам принадлежит важная роль в сотрудничестве государств в юридической области. Они передают судебные и иные документы, исполняют судебные поручения или поручения по снятию показаний для судов своего государства. Консулы выполняют важные функции в отношении транспортных средств своего государства. Они осуществляют надзор и инспекцию в отношении судов, плавающих под флагом своего государства, а также самолетов, зарегистрированных в этой государстве, равно как и в отношении их экипажей. Консулы оказывают помощь такого рода судам и самолетам, осматривают их и оформляют судовые документы, расследуют любые происшествия, имевшие место в пути, разрешают споры между капитаном и экипажем. Из сказанного видно, сколь многогранна деятельность консулов и сколь она важна для обеспечения прав и интересов граждан, а также для развития связей между соответствующими государствами. По мере развития этих связей объем работы консульств и ее значение возрастают. Все функции осуществляются в рамках законов и иных правил страны пребывания, а территориально - в пределах консульского округа. Последний означает район, отведенный консульскому учреждению для выполнения его функций. Обычно границы округа совпадают с границами административно-территориальных единиц страны пребывания, часто с границами морского порта, порой с границами всего государства. Выполнение функций за пределами округа допустимо только с разрешения компетентных органов государства пребывания. 5. Консульские привилегии и иммунитеты Венская конвенция о консульских сношениях подчеркивает, что иммунитеты и привилегии предоставляются не для выгоды отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций консульского учреждения. Во всей своей деятельности консульское учреждение обязано действовать в рамках права страны пребывания. Со своей стороны последняя обязана создать условия для выполнения консульских функций. Консульские иммунитеты относятся к учреждению в целом и к его персоналу. В первом случае они состоят в неприкосновенности служебных помещений. Местные власти могут вступать в них только с согласия консула или дипломатического представительства. Такое согласие предполагается в случае пожара или иного стихийного бедствия. Все консульские помещения, а также имущество, включая транспорт, пользуются иммунитетом от реквизиции для общественных нужд. Консульские архивы столь же неприкосновенны, как и дипломатические. Консульство может пользоваться государственным флагом и гербом. Консульские помещения и резиденция главы консульства освобождаются от всех налогов. Консульские работники могут свободно передвигаться по всей территории страны пребывания. Консульское учреждение обладает свободой официальных сношений с использованием всех средств связи, включая курьеров и использование шифрованных сообщений. Консульство свободно сносится с гражданами направившего их государства, а последние - с консульством. Соответствующие органы государства пребывания безотлагательно сообщают в консульство обо всех случаях ареста или задержания граждан представляемого государства. Это положение было подтверждено Международным судом в решении по делу братьев Легранд 2001 г. <*>. Суд приговорил двух братьев к смертной казни за убийства. При этом факт их ареста не был доведен до сведения консульства ФРГ, гражданами которой они являлись. Суд признал США нарушившими нормы международного права. -------------------------------- <*> ICJ. Reports. 2001. Консулы могут посещать своих граждан, находящихся под стражей, если последние против этого не возражают. Консулы вправе предпринимать меры по обеспечению юридического представительства своих граждан, но сами делать этого не должны. Власти страны пребывания сообщают консульству обо всех случаях смерти и установления опеки в отношении граждан представляемого государства, а также об авариях судов и самолетов, зарегистрированных в этом государстве. Консульство сносится непосредственно с властями консульского округа, а с центральными - через свое посольство. Иное положение может быть установлено местным правом или международным договором. Консульство вправе взимать консульские сборы за совершение относящихся к его компетенции актов. Сборы не подлежат налогообложению. Иммунитет персонала консульства зависит от его категории. Консульские должностные лица - лица, которые выполняют консульские функции. Консульские служащие - лица, выполняющие административные или технические обязанности. Работники консульства выполняют функции обслуживающего персонала. Консульские должностные лица обладают личной неприкосновенностью. Они не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению. Исключение составляют случаи совершения тяжких преступлений. Но и в этих случаях ограничение личной свободы возможно лишь на основе вступившего в силу приговора суда. В случае возбуждения уголовного дела против консульского должностного лица оно должно явиться в компетентные органы. В таком случае, а также при задержании должностного лица власти страны пребывания немедленно уведомляют консульство. Государства зачастую заключают двусторонние консульские конвенции, предоставляющие консульским должностным лицам полный дипломатический иммунитет. В таких случаях их уголовное преследование возможно лишь в случае отказа от иммунитета. В 1996 г. украинский вице-консул в Торонто А.Ю. был обвинен в вождении автомобиля в нетрезвом состоянии и в попытке дать взятку полицейскому. Канада запросила Украину о лишении А.Ю. дипломатического иммунитета. После отказа Украины канадские власти объявили А.Ю. персоной non grata и предписали покинуть страну в течение двух суток. Как сами консулы, так и консульские служащие обладают иммунитетом от местной юрисдикции в отношении действий, совершенных ими при выполнении служебных обязанностей. Это положение не применяется в отношении гражданского иска третьей стороны за вред, причиненный транспортным средством. Персонал консульства может вызываться в суд для дачи свидетельских показаний. Консульские служащие и обслуживающий персонал не могут отказаться от дачи показаний. Если от дачи показаний отказывается консульское должностное лицо, то к нему не должны применяться меры принуждения. Консульские должностные лица и служащие, а также члены их семей освобождаются от всех налогов и сборов. Обслуживающий персонал освобождается от налогов на заработную плату. Консульские должностные лица освобождаются от таможенных пошлин и досмотра. Личный багаж должностных лиц может быть досмотрен лишь в случае, если есть серьезные основания полагать, что в нем содержатся предметы, запрещенные к вывозу или ввозу. Такой досмотр должен производиться в присутствии консульского должностного лица <*>. -------------------------------- <*> В феврале 1996 г. сотрудники Выборгской таможни произвели досмотр багажа в автомобиле генконсула Японии. Были обнаружены и изъяты изделия из бронзы и фарфора XVIII - XIX вв., запрещенные к вывозу. Изделия были легально куплены в магазинах. Генконсул протеста не заявил, не сделало этого и Посольство Японии. Государство может отказаться от иммунитетов консульского работника. Предъявление в суде гражданского иска консульским работником лишает его права ссылаться на иммунитет в отношении встречного иска. Отказ от судебного иммунитета не означает отказа от иммунитета в отношении исполнительных действий по судебному решению. Трудовые отношения работников дипломатических представительств, консульских учреждений, а также представительств иных государственных органов регулируются внутренним правом. Этому посвящена отдельная глава Трудового кодекса РФ (гл. 53). Литература Блищенко И.П. Дипломатическое право. М., 1990. Ганюшкин Б.В. Дипломатическое право международных организаций. М., 1972. Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала. М., 1995. Ковалев А.А. Привилегии и иммунитеты в современном международном праве. М., 1986. Консульские конвенции, заключенные Советским Союзом с иностранными государствами. М., 1985. Кузнецов С.А. Представители государств в международных организациях. М., 1980. Петренко Р.И. Основы консульского права. М., 1986. Сандровский К.К. Право внешних сношений. Киев, 1986. Сандровский К.К. Специальные дипломатические миссии. Киев, 1977. Селянинов О.П. Дипломатические представительства. М., 1986. Селянинов О.П. Дипломатические отношения государств: принципы, формы и методы. М., 2004. Смирнов Ю.М. Консульское право: практика применения. М., 2001. |