Экономическая теория Чепурин. Учебник Издание 4е, дополненное и переработанное Под общей редакцией проф. Чепурина М. Н., проф. Киселевой Е. А
 Скачать 5.79 Mb.
|
|
Глава 29. КОМАНДНО-АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА «Сколько могу видеть из слов ваших, — сказал полковник, нимало не смутясь, - это просьба, не так ли?...В таком случае, изложите ее письменно. Она пойдет в комиссию всяких прошений. Комиссия всяких прошений, пометивши, препроводит ее ко мне. От меня поступит она в комитет сельских дел, там сделают всякие справки и выправки по этому делу. Главноуправляющий вместе с. конторою в самоскорейшем времени положит свою резолюцию, и дело будет сделано». Н.В.Гоголь. Мертвые души, том П. § 1. Социалистическая идея: сущность и историческое развитие Командно-административная система была основана на социалистической доктрине. На протяжении человеческой истории можно насчитать немного идей, к которым люди разных стран и эпох обращались бы столь упорно, как к идее социализма. Возникновение, расцвет и крах реальных социалистических обществ занимает, пожалуй, центральное место в истории XX века. Притягательность социализма как теории и практики обусловлена тем, что он берется решить две проблемы, испокон веков волновавших человечество. Командно-административная система 675 Во-первых, это искоренение неравенства. Нет нужды доказывать, какая пропасть между богатством и нищетой существовала на протяжении всей истории. (Отметим, что социалисты стремились обеспечить главным образом материальное равенство, отодвигая на задний план равенство людей перед законом, в политических правах и т. п. Здесь проходит водораздел между социализмом и его антиподом - либерализмом). В зависимости от культурных и исторических особенностей разных стран и эпох сторонники социалистической доктрины понимали равенство по-разному - от полного единообразия в нищете, характерного для восточноазиатского варианта социализма, до признания европейскими социал-демократами правомерности существенных различий в благосостоянии, вызванных трудом и даже предпринимательской деятельностью людей. Социализм не нашел ответа и на вопрос о том, как совместить равенство с природными различиями между людьми. Во-вторых, это сознательное регулирование жизни общества и каждого человека в отдельности со стороны неких верховных органов общества. Многие явления человеческой жизни и формы поведения, например, войны, насилие, бедность, вызывающая роскошь и бесцельная трата материальных богатств, порождали у многих людей представление о том, что избавить человечество от этого может только руководимое «сверху» коллективное устройство жизни. Сторонники социализма считают, что рациональное и научное управление экономикой и другими сферами жизни способно решить вечные проблемы человеческого бытия и сделать человека счастливым. Камнем преткновения, однако, был и остается вопрос о том, как сформировать верховные органы общества, какими принципами они должны руководствоваться в управлении и может ли общество их контролировать. Из стремления обеспечить равенство и рациональное, научное управление обществом вытекает присущее большинству школ и течений социализма отрицание частной собственности и политической демократии. Главными идейными предтечами социализма в европейской культуре принято считать двух знаменитых ученых позднего Средневековья - английского философа и государственного деятеля Т.Мора и итальянского философа, доминиканского монаха Т.Кампанеллу, которые были авторами социальных утопий о гармоничных и счастливых обществах, не знающих частной собственности. В XVIII - начале XIX вв. понятия «социализм» и «коммунизм» вошли в научный обиход и общественный лексикон. Среди наиболее известных авторов того периода - французские философы А.Сен-Симон и Ш.Фурье и английский общественный деятель Р.Оуэн. Вплоть до середины XIX в. социализм носил характер абстрактной, отвлеченной доктрины. Превращению социализма в активное и бурно растущее направление философской и политической мысли способствовало становление европей- 43* 676 Глава 29 скои социал-демократии и научное творчество ряда выдающихся ученых и деятелей середины - второй половины XIX в. Наиболее крупный вклад внес К.Маркс, автор «Манифеста Коммунистической партии» (1848 г., совместно с Ф.Энгельсом), «Капитала» и многих других работ. Маркс попытался обосновать исторически преходящий характер частной собственности и неизбежность скорого вступления всего человечества в эру коммунизма через мировую революцию. Позднее В.И.Ленин развил и практически применил в России идеи Маркса о революционном, насильственном уничтожении старого строя и переходе к бесклассовому социалистическому обществу. Быстрому распространению идей социализма в середине XIX - начале XX вв. способствовали следующие обстоятельства. Становление машинной индустрии в Европе (в том числе в России) и в Америке сопровождалось ломкой традиционного уклада жизни и массовым обнищанием населения, что рождало протест против частной собственности, угнетения и неравенства. В то же время бурный подъем науки и техники служил источником убеждения для многих передовых людей того времени в том, что замена рыночной стихии планомерным ведением хозяйства и преобразование жизни людей на научных и рациональных началах позволит человечеству вступить в эпоху невиданного расцвета. Немаловажно и то, что развитие средств связи и транспорта, другие технические достижения этого периода создали впервые в истории возможности для управления обществом из единого центра и для контроля за поведением каждого человека. § 2. Теория и практика командно-административной организации народного хозяйства Принципы командо-административной системы. Социалистическая доктрина нашла наиболее последовательное и устойчивое воплощение в политическом и социально-экономическом устройстве СССР. Советские идеологи приложили огромные усилия для того, чтобы доказать, что экономическая система СССР опирается на общенародную собственность и служит подъему материального и духовного благосостояния каждого гражданина. Но на самом деле фундаментальный принцип организации советской экономики, прямо следовавший из социалистической доктрины в ее марксистско-ленинском варианте, состоял в полном, тотальном огосударствлении народного хозяйства. Это означает, что только государство было собственником производственных ресурсов и только государство могло принимать экономические решения. Вся экономическая жизнь подчинялась административным распоряжениям органов власти. На протяжении советской истории государство стремилось наладить всеобъемлющий и всепроникающий контроль над Командно-административная система677 экономикой, и отступления от этой тенденции возникали только тогда, когда пороки сверхбюрократизации начинали подтачивать устойчивость самой власти. В этой системе не было места человеку как самостоятельному максимизирующему экономическому субъекту; работники были полностью отчуждены от владения и управления средствами производства. Советский государственный социализм не признавал частной собственности, рынка и рыночного саморегулирования. С рыночной организацией экономической деятельности советские идеологи связывали только эксплуатацию, кризисы и «загнивание капитализма». Однако самое жестокое угнетение человека было уделом именно советской системы, в которой материальные и социальные блага перераспределялись с помощью внеэкономических методов в пользу партийно-бюрократической верхушки - «номенклатуры». Всевластие государства в экономике и других сферах жизни и управление исключительно с помощью бюрократических методов позволяют определить советскую систему как командно-административную и тоталитарную и отличать ее от многочисленных авторитарных стран современного мира, где контроль государства ограничивается главным образом политической сферой. Из тоталитарной природы советской экономики и отрицания рынка логически вытекал второй принцип организации народного хозяйства - планирование. Он занимал в советской идеологии особенно «почетное» место, поскольку объявлялся инструментом бескризисного, сбалансированного и динамичного развития экономики, способного обеспечить историческую победу социализма над капитализмом. Нетрудно увидеть, что принцип планирования был практическим воплощением социалистической идеи об управлении экономикой из единого центра. Государственный план представлял собой совокупность обязательных к исполнению распоряжений органов государственного управления, адресованных конкретным предприятиям и организациям народного хозяйства и регламентировавших ассортимент и объем производства, цены и другие аспекты их хозяйственной деятельности. Социалистическое планирование состояло в следующем. На основе партийных установок и анализа экономического состояния центральные государственные органы (или, по их поручению, органы нижестоящего уровня, например, республиканские и областные) принимали экономические решения, носившие обязательный характер для исполнителя, и контролировали выполнение решений. Главным плановым документом был пятилетний план, содержащий перечень заданий по производству и продаже продукции в отраслевом и региональном разрезах. Составляя этот документ, государство исходило не столько из объективных экономических потребностей и критериев, сколько из политических и социально-экономичес- 678 Глава 29 ких задач, поставленных высшим руководством. Опираясь на пятилетний план, органы экономического управления разрабатывали задания для всех иерархических уровней вплоть до отдельного предприятия. Это определяло принципиальную особенность экономической деятельности в рамках советской системы: лица, принимавшие решения, были обязаны руководствоваться государственными плановыми заданиями, а не экономическими соображениями максимизации прибыли. Цены на сырье и готовую продукцию, оплата труда работников, условия сбыта и все прочие экономические критерии, как правило, не оказывали влияния на решения директоров предприятий и других хозяйственных руководителей. Их главная задача состояла в выполнении плана. Например, цены не выполняли ни информационных, ни балансирующих функций, присущих им в рыночном хозяйстве, а служили главным образом для измерения и учета произведенной продукции, потому что многие плановые задания давались в стоимостном выражении. На потребительском рынке цены тоже строго задавались государством, и производители или продавцы не имели права их изменить даже при резком несоответствии спроса и предложения. Розничные цены были постоянными и применялись обычно на всей территории страны. Поэтому они часто указывались непосредственно на изделии - печатались, выбивались на металле и т. п. В советской системе не было места и конкуренции. Она объявлялась одним из главных пороков капитализма, ведущим к растрате материальных ресурсов, и целенаправленно искоренялась - например, путем борьбы с «дублированием» производственных мощностей, т. е. выпуском одинаковой продукции на разных предприятиях. Кроме того, поощрялась концентрация производства - создание крупных предприятий - для экономии удельных расходов. Все это обернулось необыкновенно высокой степенью монополизации советской экономики и диктатом производителя над потребителем, полностью лишенным права выбора. Социалистическое планирование отвечало идее советских послереволюционных марксистов об организации экономики как единой фабрики. Если все шахты, заводы и магазины принадлежат государству, то зачем нужны деньги и цены в расчетах между ними? Разве хозяин капиталистического предприятия допускает отношения купли-продажи между цехами своего завода? Советское руководство не смогло реализовать идею экономики как единой фабрики просто в силу технических сложностей управления огромным хозяйством, но она полностью соответствует духу марксистской теории, а в годы наиболее жестокой политической и экономической диктатуры народное хозяйство СССР заметно приближалось к этому идеалу. Три черты характеризовали планирование как метод управления социалистическим хозяйством. Во-первых, это централизованность, т. е. распре- Командно-административная система679 деление заданий центральным государственным органом - Госпланом -или другими уполномоченными органами, во-вторых, - директивность, или обязательность для исполнения, и в-третьих, - адресность, то есть доведение задания до конкретного предприятия-исполнителя. Кроме того, советские теоретики приписывали социалистическому планированию «научность» как фундаментальную особенность, противопоставляющую социалистическую экономику анархии капиталистического рынка, хотя на самом деле план был инструментом реализации политических и экономических установок государственной власти и как правило не учитывал объективных экономических пропорций и тенденций. Попытки придать планированию «научный» характер постоянно наталкивались и на неразрешимые методологические проблемы составления плана и контроля за его исполнением. Как следует давать плановые задания -в натуральной форме или в стоимостном выражении? Нужно ли расписывать задания детально или можно допустить укрупненные показатели, дающие предприятиям некоторую свободу для маневра? Нужны ли специальные задания по внедрению достижений научно-технического прогресса? Эти и аналогичные вопросы составляли основной предмет социалистической политэкономии, причем вплоть до конца советской экономики они так и не нашли однозначного решения, а методология планирования часто менялась. Тотальная государственная собственность и принудительное планирование в сочетании с уравнительной идеологией порождали внеэкономический характер распределения материальных благ. Материальное богатство и социальный статус человека зависели от его положения в государственной иерархии и принадлежности к той или иной профессиональной группе. Это воспроизводило принципы феодального устройства общества и было огромным шагом назад в магистральном движении человеческой цивилизации к свободе и автономности индивида. Таким образом, командно-административную систему можно определить как особую форму организации экономической деятельности, опирающуюся на абсолютное господство государства в экономике, принудительное планирование и уравнительное внеэкономическое распределение материальных благ. Конечно, реальная практика функционирования советской системы была сложнее и разнообразнее. Например, после смерти Сталина стали допускаться некоторые формы негосударственной хозяйственной деятельности в виде «индивидуальной трудовой деятельности» или работы на собственном земельном участке, но это официально рассматривалось как временные уступки и действительно нарушало чистоту «социалистической идеи». В 60-80-е гг. до начала перестройки предпринимались попытки расширить хозяйственную самостоятельность предприятий и усилить так называемое 680 Глава 29 «экономическое стимулирование» рабочих. В этот же период экономические подходы стали проникать в хозяйственную практику и в неофициальной форме. Кроме того, социалистическую экономику нельзя сводить к советской системе. Народное хозяйство социалистических стран Восточной и Центральной Европы отличалось от советского, в частности, меньшей долей предприятий-гигантов, более высоким развитием потребительского сектора и наличием частного предпринимательства в мелком производстве, сфере услуг и сельском хозяйстве. Например, в Польше сельское хозяйство вообще не подвергалось принудительной коллективизации и оставалось частным. Но дальше всех отошла от советской модели Югославия, где была предпринята попытка построить «самоуправленческий социализм». В югославской системе предприятия находились, по крайней мере формально, в собственности не государства, а трудовых коллективов. Это определило большую гибкость, самостоятельность предприятий и даже наличие элементов конкуренции, но и югославская социалистическая модель в конечном счете оказалась нежизнеспособной. Советская экономика до начала перестройки. За исторически короткий период существования СССР были испробованы различные формы организации государственной экономики и даже предпринимались попытки совместить социализм с рынком. Экономические неудачи вынудили советское руководство в середине 80-х гг. начать довольно радикальный отход от ортодоксального марксизма в рамках политики перестройки. Поэтому путь, который прошла советская экономика до начала перестройки, -поучительный для экономической теории опыт, демонстрирующий исторически ограниченные возможности командно-административного управления народным хозяйством. В экономической истории СССР до 1985 г. можно выделить четыре этапа. На первом этапе (1918-1921 гг.) была предпринята попытка непосредственно воплотить в жизнь марксистскую доктрину. Экономическая политика, позднее получившая название «военного коммунизма», была направлена на немедленную и принудительную ликвидацию частной собственности и «товарно-денежных отношений» (так в марксистской теории обычно называли рыночные отношения, инструменты и механизмы - деньги, цены, кредит и т. д.). На их место приходили отношения натурального обмена между предприятиями и бесплатное предоставление многих товаров и услуг населению (продуктовые пайки, бесплатный проезд в городском транспорте и т. д.). Большинство банков и других финансовых учреждений были закрыты. Сельскохозяйственная продукция насильственно изымалась у крестьян, получавших в обмен низкокачественные промышленные товары из города. Частная торговля, особенно «спекуляция» (перепродажа товаров с целью получения дохода) каралась очень жестоко. Командно-административная система 681 Любопытно, что организационная база «военного коммунизма» была заложена еще в годы Первой мировой войны, когда царское правительство наладило государственную некоммерческую систему производства и поставок продукции для армии, а позднее Временное правительство учредило центральные государственные органы управления народным хозяйством. «Военный коммунизм» в сочетании с Гражданской войной обернулся экономической катастрофой, которая поставила под угрозу Советскую власть. В этих условиях по инициативе Ленина в 1921 г. была провозглашена «новая экономическая политика» (НЭП), что стало началом второго этапа в развитии советской экономики. Вводя НЭП, советское руководство не отказывалось от ортодокс ал ьно-марксистских представлений, но откладывало реализацию социалистических принципов до того времени, когда будет достигнута определенная стабилизация экономики. Поэтому были разрешены торговля, мелкое и среднее частное производство, наем работников, рыночное ценообразование, биржи, банки, иностранные концессии и другие механизмы и институты рынка. При этом государство сохраняло за собой «командные высоты», то есть полный контроль над тяжелой промышленностью. НЭП действительно способствовал оживлению экономики, развитию промышленности (преимущественно легкой), росту сельского хозяйства и некоторому подъему жизненного уровня народа. Замечательной заслугой хозяйственных руководителей тех лет была стабилизация финансов на основе денежной реформы и введения в обращение твердой валюты - червонца, который котировался на зарубежных рынках наряду с валютами ведущих западных стран. Однако НЭП продолжался недолго - до конца 20-х гг. Он был свернут потому, что объективно подрывал монополию партии на власть, а также потому, что руководство страны взяло курс на форсированную индустриализацию и милитаризацию. Начался третий этап - период сталинской диктатуры, продолжавшийся с конца 20-х гг. до 1953 г. Сталинская система в наиболее полном виде воплотила сущностные черты социализма как особой экономической модели - тотальное господство государства и планирование всей хозяйственной деятельности. В этот период экономическая деятельность велась исключительно на основе плановых заданий, которые исходили из политически обусловленных партийных требований и установок. Главной задачей было создание сильной армии. Поэтому в сталинский период основой советской экономики стала мощная военная промышленность. Сельское хозяйство подверглось принудительной коллективизации, т. е. фактически огосударствлению и превращению в часть командно-административной экономики. Рыночные отношения, естественно, не находили места в сталинской системе. В частности, деньги не выполняли тех функций, которые им при- 682 Глава 29 сущи в рыночной экономике. Исключение составляли только оплата труда и сфера потребления - покупка населением товаров и услуг, но и здесь способность денег выступать в качестве средства обращения была ограниченной из-за отсутствия многих товаров в открытой торговле и распространения всевозможных форм внерыночного распределения товаров и услуг. В остальных же сферах экономики деньги и связанные с ними финансово-ценовые инструменты (цены, кредит и т. д.) играли исключительно контрольно-учетную роль. Они служили для измерения продукции при выдаче плановых заданий и отчетности по плану, для измерения совокупного общественного продукта и других народнохозяйственных показателей, а также для дополнительного контроля за движением материальных ресурсов. Как мы говорили, деньги и цены при социализме не оказывали влияния на экономические решения. Например, предприятие потребляло сырье, поставляемое определенным поставщиком, не потому, что оно было дешевле другого сырья, а потому, что так предписывалось государственным планом. Вообще для предприятия было важно не наличие денег на банковском счете, а своевременные поставки оборудования и поступление на склад сырья или полуфабрикатов для дальнейшей переработки. Из-за хронической нехватки оборудования, сырья, материалов и комплектующих именно материально-техническое снабжение в натуральной форме всегда было главной проблемой для руководителей советских предприятий. В условиях сталинской диктатуры эта проблема находила частичное решение за счет очень жесткого контроля за соблюдением плановой дисциплины, а также благодаря сравнительно узкой номенклатуре выпускаемой продукции. Но в дальнейшем, по мере ослабления административного контроля за экономикой и стремительного усложнения производства, невозможность решить проблему связей между предприятиями командно-административными методами обусловила хроническую несбалансированность советской экономики. В течение всего сталинского периода (естественно, за исключением военных лет) советская экономика поддерживала очень высокие темпы роста. В экономике произошли огромные структурные сдвиги - практически с нуля были созданы многие современные отрасли производства. В эти годы норма накопления, т. е. та доля национального дохода, которая идет не на потребление, а на инвестиции, официально составляла 25-27% (а на самом деле еще больше) и была самой высокой в мире. Быстрое развитие экономики обеспечивалось также наличием практически неисчерпаемых запасов природных ресурсов, использованием рабского труда миллионов заключенных ГУЛАГа и жестокой эксплуатацией городского и особенно сельского населения. Современные исследователи отмечают, что основным законом сталинской экономики была максимизация темпов роста за счет максимизации потребления всех видов ресурсов. В Командно-административная система 683 природе сталинской модели - чрезвычайно высокая ресурсоемкость. Поэтому она может «работать», как правило, только в больших и богатых сырьем странах, например, в СССР и Китае, а в других государствах обычно силой поддерживается извне. Сталинизм вызвал такое перенапряжение сил всего общества, что сразу после смерти диктатора новое руководство было вынуждено «ослабить гайки». В 1953 г. советская экономика вступила в четвертый этап - этап зрелого социализма и относительной стабильности - который продолжался до середины 80-х гг. Для этого периода характерен отход советского руководства от наиболее одиозных проявлений сталинизма - массовых репрессий, жестокой эксплуатации населения, закрытости от внешнего мира и т. п. К концу 70-х -началу 80-х гг. даже стал ослабевать стержень социалистической экономики - командно-административный контроль над производством и распределением. Но в течение всего периода советская экономика сохранила сущностные черты, заложенные при Сталине. С середины 50-х до середины 60-х гг., в период правления Н.С.Хрущева, быстро росли новые отрасли промышленности, связанные с научно-техническим прогрессом, а также отрасли потребительского сектора. Но уже в это время народное хозяйство СССР столкнулось с исчерпанием ресурсной базы и потребностью в переходе к интенсивному типу развития. Поэтому на рубеже 50-х и 60-х гг. в научной печати началась дискуссия «о совершенствовании методов социалистического планирования», в центре которой стоял вопрос о том, как сочетать соблюдение общегосударственных интересов с инициативой и относительной самостоятельностью предприятий. Некоторые ученые, например, В.Новожилов, обращались к опыту НЭПа и заслужили признание в советской и зарубежной научной среде своим анализом работы государственных предприятий в рыночных условиях. После смены советского руководства в 1964 г. эти дискуссии явились идейной основой для экономической реформы, начатой в 1965 г. по инициативе нового главы правительства А.Н.Косыгина. Реформа была призвана придать импульс социалистической экономике путем расширения хозяйственной самостоятельности предприятий и введения отдельных элементов рыночного механизма. В основу работы предприятий был положен «хозрасчет». Хозрасчет -это система управления, предусматривавшая самоокупаемость и самофинансирование социалистических предприятий. Иными словами, предприятие должно было самостоятельно окупать свои затраты и зарабатывать средства на плановые капиталовложения путем производства и реализации продукции в соответствии с укрупненными заданиями государственного плана. Укрупненность плановых заданий состояла в том, что, за 684 Глава 29 исключением важнейших видов продукции, задания выдавались в стоимостном выражении. Это давало предприятию возможность несколько варьировать выпуск продукции в пределах одной ассортиментной группы, например, делать выбор между производством спортивных и прогулочных велосипедов в зависимости от того, как легче выполнить план выпуска велосипедов по стоимости. Одним из важнейших плановых показателей стала прибыль от реализации продукции. Большую роль сыграла предоставленная предприятиям возможность оставлять часть прибыли для премирования работников, а также самостоятельно реализовать сверхплановую продукцию по повышенным ценам. Такие изменения методологии планирования впервые позволили предприятию не только принимать самостоятельные решения (правда, в очень узких рамках) о номенклатуре выпускаемой продукции, но также искать выгодных для себя поставщиков и потребителей. Это повысило роль цен в экономике, потому что государство получило возможность стимулировать предприятия к выпуску высококачественной и технически прогрессивной продукции с помощью надбавок к ценам. Однако на практике механизм цен работал неэффективно. Предприятия обеспечивали выполнение плана в стоимостном выражении и получение сверхплановой прибыли путем искусственного завышения цен - например, за счет преднамеренного повышения материалоемкости своей продукции. (Вот почему многие советские изделия 60-70-х гг. отличаются чрезмерным весом и габаритами. Пользуясь монопольным положением, предприятия легко навязывали такую продукцию потребителям). Все же «косыгинская» реформа ускорила рост производства, способствовала повышению качества и расширению ассортимента продукции. Вторую половину 60-х гг. многие специалисты считают «золотым веком» советской экономики. Однако к концу 60-х гг. реформа была свернута. Причина состояла не только в сопротивлении партийно-бюрократического аппарата, опасавшегося перехода контроля над экономикой в руки «менеджеров», но и антагонизма между планом и рынком, который обычно не допускает длительного сосуществования этих принципиально различных форм экономической координации. Сворачивание «косыгинской» реформы прервало тенденции к росту советской экономики на основе интенсивного типа развития, то есть повышения эффективности использования ресурсов. Но в середине 70-х гг. благодаря неожиданному скачку мировых цен на нефть и резкому увеличению экспорта жидкого топлива из СССР рост советской экономики возобновился. Как и до «косыгинской» реформы, экономика опять стала развиваться по экстенсивному типу - просто за счет увеличения объема используемых ресурсов, главным образом природных. Стремительное увеличение доходов Командно-административная система 685 от экспорта энергоносителей позволило компенсировать массовыми импортными закупками падающую эффективность экономики, низкое качество продукции и сокращение сельскохозяйственного производства. Приток нефтедолларов, таким образом, дал возможность советскому руководству отложить нежелательные для него реформы. Одновременно с этим эрозия плановой дисциплины и административного контроля при растущей несбалансированности экономики привела к возникновению бюрократического рынка - торга между крупными управленческими структурами за распределение ресурсов и негласных товарообменных сделок между предприятиями. К середине 80-х гг. советская экономика столкнулась с полным исчерпанием возможностей наращивания производства за счет дополнительного вовлечения природных и трудовых ресурсов, а также с падением доходов от экспорта энергоносителей. Особенно тревожным для советского руководства стало растущее отставание от Запада в научно-технической и военной областях. СССР потерял положение второй экономической державы мира, уступив это место Японии. В этих условиях необходимость глубоких реформ в СССР стала для всех очевидной. Почему перестройка потерпела неудачу? Приход М.С.Горбачева к власти в 1985 г. открыл путь для назревших перемен. Однако новый экономический курс сформировался не сразу, потому что руководство не имело четкой концепции реформ. В 1985-1986 гг. предпринимались усилия по наведению порядка, контролю за качеством, ускоренному развитию машиностроения, которые имели характер краткосрочных кампаний. В 1986-1987 гг. Горбачев выступил с инициативой глубоких реформ в рамках политики перестройки советской системы. Предприятия получили значительно больше прав в определении объема, ассортимента продукции и цен на нее. Для поощрения замены руководящих кадров была разрешена выборность руководителей. В духе «самоуправленческого социализма» предпринимались даже попытки предоставить трудовому коллективу возможность влиять на решения администрации через выборные Советы трудовых коллективов, но они не получили развития, так как были фактически придатками администрации и не могли изменить положение дел на предприятиях. Впервые официально заговорили о пагубности сверхмонополизации советской экономики. С целью передачи высоких технологий из военно-промышленного комплекса в гражданское производство была разработана программа конверсии. Разрушив один из важнейших догматов советской экономической идеологии - государственную монополию внешней торговли, - правительство разрешило многим предприятиям самостоятельно выходить на внешний рынок. Примечательно, что из-за нереалистичности официального валют- 686 Глава 29 ного курса пришлось ввести специальные коэффициенты к обменному курсу, обеспечивавшие коммерческую рентабельность внешнеторговых операций. Искаженность стоимостных показателей в советской экономике была настолько велика, что потребовалось установить 3 тыс. коэффициентов. На практике это означало, что почти для каждого товара, обращавшегося во внешней торговле СССР, применялся индивидуальный валютный курс. Впервые с 20-х гг. граждане получили право легально заниматься индивидуальной предпринимательской деятельностью и организацией кооперативов. Однако, эти и другие преобразования не привели к улучшению функционирования экономики. Напротив, началась дестабилизация народного хозяйства. Сказались накопленные за несколько десятилетий диспропорции, начавшийся распад единого экономического пространства и постепенная утрата руководством страны политического авторитета и административных рычагов управления. Ослабление государственного контроля над экономикой, не компенсированное дисциплиной рынка, вело к росту цен, стремительному нарастанию межотраслевых дисбалансов (несоответствий объема производства между смежными отраслями), «вымыванию» дешевого ассортимента из торговли и разрыву между товарной массой и массой денег в обращении. Последнее было связано с тем, что предприятия и население сумели увеличить денежные доходы благодаря ослаблению контроля государства за хозяйственной деятельностью, между тем как рост объема производства стал замедляться. В 1990 г. был впервые официально зарегистрирован абсолютный спад производства. Прирост ВВП, еще в 1989 г. составлявший 3%, сменился сокращением ВВП на 2,3%. В 1991 г. СССР вплотную приблизился к экономической катастрофе: ВВП упал на 17%. Экономический и политический кризис привел к быстрой инфляции и полному развалу государственных финансов. Прежде «скрытая», подавленная инфляция, которая проявлялась в нехватке товаров при стабильном уровне административно устанавливаемых цен, превратилась в открытую инфляцию в условиях начавшейся либерализации цен. В 1990 г., когда государство еще пыталось регулировать значительную часть цен, темпы инфляции составили 6%, а в 1991 г. - уже 152%. Сокращение производства и резкое ослабление финансовой дисциплины вызвало огромный дефицит бюджета в размере 8% ВВП в 1990 г. Но уже на следующий год дефицит стал катастрофическим, достигнув 26% ВВП. При этом государство практически не имело возможностей для покрытия дефицита, кроме эмиссии денег. Поэтому возникло чрезвычайно опасное явление денежного навеса -перенасыщения экономики деньгами относительно номинального ВВП, которое провоцировало быстрый рост цен в условиях их спонтанной либерализации. Командно-административная система 687 В декабре 1991 г. СССР, а вместе с ним и советская экономическая система, прекратили существование. Перестройка закончилась неудачей не только из-за застарелых проблем советской экономики, которые вырвались наружу после ослабления административного контроля, и отсутствия последовательно реализуемой концепции реформирования. Развал советского народного хозяйства на рубеже 80-х и 90-х гг. продемонстрировал решающую роль институционального фактора - иными словами, состояния государства, общественных институтов, законодательства и правопорядка, - в процессе экономических перемен. В последние годы существования СССР государственная власть утратила способность собирать налоги, контролировать денежную массу и обеспечивать соблюдение хозяйственного законодательства. Реформы потеряли управляемость. Это обернулось тем, что после ослабления командно-административной системы наступил экономический хаос. Между тем, в самых либеральных рыночных экономиках государство строго контролирует соблюдение и изменение «правил игры» - принципов и условий экономической деятельности, - а в процессе глубокого реформирования экономической модели это требование к государству становится особенно актуальным. § 3. Причины упадка и краха социалистической экономики Отвергая принципы рынка и демократической организации общества, социализм выдвигал вместо них внешне привлекательные идеи, которые позволили знаменитому философу и экономисту Ф.Хайеку охарактеризовать социалистическое общество как общество, являющееся результатом «замысла». Иными словами, важнейшую черту социализма Хаиек видел в том, что мы назвали выше сознательным регулированием жизни общества и каждого человека со стороны государства, В разрезе экономической практики это не что иное, как планирование народного хозяйства. Идея планирования в первом приближении может действительно выглядеть весьма убедительной. Нельзя отрицать реальных достижений плановой советской экономики, особенно в 30-70-е гг. - создание мощной промышленности и сильной армии, позволившей победить в войне, огромные социальные сдвиги, развитие науки, первенство в космосе, обретение статуса сверхдержавы и т. д. Но своими успехами социализм обязан огромной концентрации усилий и ресурсов на развитии тяжелой и военной промышленности, государственному принуждению и эксплуатации, потому что на всем протяжении советской истории народное хозяйство отличалось крайней неэффективностью, несбалансированностью, низким уровнем жизни, а в последние десятилетия - и отторжением научно-технического прогресса. 688 Глава 29 Например, в послевоенный период потребление сырья и энергии на единицу конечного продукта в СССР превосходило аналогичный показатель по США в полтора - два раза. Средний срок строительства промышленного предприятия составлял около 15 лет по сравнению с менее чем двумя годами в США. В 60-80-е гг. как минимум 15% рабочей силы в промышленности было избыточным - администрация предприятий держала их «на всякий случай» или не имела возможности уволить. Избыточной была и примерно одна треть выпускаемой промышленной продукции - это значит, что она не нашла бы потребителя в нормальных рыночных условиях из-за низкого качества, стремления предприятий иметь резервы на случай перебоя в поставках или просто из-за несовпадения спроса и предложения. Всё же наиболее характерной чертой советской системы было не избыточное производство, которое лишь отражало нерациональность и несбалансированность экономики, а хронический дефицит - постоянная нехватка сырья, материалов, оборудования и готовой продукции производственно-технического и потребительского назначения. Хронический дефицит был вызван не столько ошибками в планировании (что, безусловно, имело место), сколько неравновесной природой советской экономической системы. В отличие от рыночного хозяйства, которому, как известно, внутренне присуще стремление к равновесию, государственному социализму внутренне присуще устойчивое превышение спроса над предложением. Это явление глубоко изучено венгерским ученым Яношем Корнай. Корнай объяснил, что социалистические предприятия не несли финансовой ответственности за свою хозяйственную деятельность, в том числе -за соотношение затрат и результатов. Ведь социалистическое предприятие не знало конкуренции и банкротств. Поэтому руководители предприятий стремились получить от государства как можно больше ресурсов, чтобы облегчить себе выполнение плана. Инвестиционный спрос поддерживался на высоком уровне и ввиду стремления предприятий иметь запасы, крайне необходимые в условиях неустойчивого материально-технического снабжения. Государство было не в состоянии контролировать обоснованность запросов предприятий и удовлетворяло заявки, чтобы не допустить срыва в выполнении плановых заданий. Это явление получило название мягких бюджетных ограничений - возможности для предприятий тратить больше, чем оно зарабатывало, за счет бюджетного финансирования. Кроме того, гарантированное получение доходов предприятиями и населением, не зависящее от результатов деятельности, вело к устойчивому превышению денежной массы над товарной. При фиксированных ценах, не балансирующих спрос и предложение, это предопределяло постоянную нехватку продукции. Порочность советской системы особенно ярко проявилась в 70-80-е гг., когда СССР не смог в массовом порядке освоить достижения научно-тех- Командно-административная система689 нической революции (НТР) и тем самым проиграл историческое соревнование с капитализмом. Только в оборонных отраслях, которые пользовались абсолютным приоритетом в снабжении ресурсами, оборудованием и кадрами, Советскому Союзу удавалось сохранять научно-технический паритет. В остальных же отраслях предприятия не только не были заинтересованы в использовании новой техники, но и активно сопротивлялись этому, потому что любая реорганизация производства мешала выполнять план. Не случайно в СССР получил распространение термин «внедрение», имевший смысловой оттенок насильственного навязывания промышленности достижений НТР. Советская экономическая система отторгала научно-технический прогресс. Другая причина отставания в НТР состояла в крайней неповоротливости советских предприятий, которые не имели права и возможности без длительных бюрократических согласований менять технологию или ассортимент. Опасаясь утраты контроля над народным хозяйством, советское руководство упорно отгораживало страну от мирового хозяйства. СССР был лишен такого важного фактора современной хозяйственной жизни, как интернационализация экономики, свободное перемещение капиталов, рабочей силы и научно-технических знаний между странами, использование преимуществ международного разделения труда. Все это оборачивалось растущим отставанием от США и других стран с рыночной экономикой, замедлением научно-технического прогресса и крайне низким уровнем жизни населения. Согласно оценкам, в 1980 г. ВНП СССР на душу населения составлял только 37% от показателя США. По мнению ряда исследователей, в начале 80-х гг. прекратился и реальный рост советской экономики - в дальнейшем статистика регистрировала увеличение совокупного производства только за счет скрытого роста цен. Итак, какое же наследие оставила командно-административная система современной переходной экономике России? В самом общем плане можно указать на следующие особенности советской экономики, которые делают ее реформирование особенно трудным;
44 690 Пава 29 - доминирование в структуре производства очень крупных, негибких и технически устаревших предприятий. Одного перечисления недостатков советской экономики недостаточно для ответа на кардинальный вопрос: возможно ли было исправить положение путем совершенствования планирования? Можно ли было найти такой набор плановых показателей и наладить учет и контроль таким образом, чтобы добиться от предприятий высокого качества и технического уровня продукции, быстрого реагирования на меняющиеся нужды народного хозяйства и населения? Иными словами - может ли в принципе успешно развиваться государственный социализм? Чтобы понять, почему ответ на эти вопросы может быть только отрицательным, необходимо вспомнить принципы координации в экономических системах (см. гл. 4). Система представляет собой комплекс взаимосвязанных элементов -обособленных экономических агентов, принимающих решения (фирм, предприятий, индивидов и самого государства). Координация между экономическими агентами осуществляется по вертикали (иерархично) и/или по горизонтали. Вертикальная координация предусматривает передачу распоряжений сверху вниз и отчета о выполнении распоряжений - снизу вверх. При горизонтальной координации агенты вступают во взаимодействие, преследуя свои цели, которые не совпадают с целями других агентов. Поведение агентов становится результатом компромисса между несовпадающими или антагонистическими целями. Горизонтальная координация - господствующий тип координации в рыночной экономике. Экономические агенты легко вступают друг с другом в экономическое взаимодействие, достигая согласованности действий, которая устраивает обе стороны. Тогда развитие всей экономической системы можно, с известной долей условности и упрощения, представить как некую результирующую линию взаимодействий всех агентов. Понятно, что такая система будет отличаться высокой степенью координации между элементами -- а значит, будет близка к оптимуму в распределении ресурсов, сбалан-сированна и эффективна. Социализм попытался полностью заменить этот тип координации вертикальной координацией. Советская экономика опиралась почти исключительно на государственное принуждение и иерархическое («сверху вниз») управление. Между предприятиями как главной формой экономических агентов при социализме почти не было горизонтальных связей - чаще всего такие связи преследовались государством. Как известно, передача распоряжений и иных информационных сигналов по иерархической вертикали в обоих направлениях всегда сопровождается «трением» - трансакционными издержками. Это издержки не собственно по передаче информации, которые при современной технике невели- Командно-административная система691 ки, а по сбору информации, анализу, оценке ее достоверности, принятию решений, передаче решений «вниз» через несколько промежуточных звеньев и (вероятно, самое трудное) контролю за исполнением решений. Есть и другие формы трансационных издержек в иерархической экономической системе. Прямые и обратные информационные сигналы могут искажаться или вообще не доходить до адресата. При этом даже при наличии самых современных средств связи и переработки данных остается проблема объективности исходной информации, поступающей «снизу», так как руководители стремились искажать ее в своих интересах (например, занижать производственные возможности или завышать нормы расхода сырья). Плановики пытались бороться с этим - в частности, путем установления нормативов расхода материальных ресурсов и труда на единицу продукции - но были не в состоянии проконтролировать соблюдение нормативов. Ведь для современного производства характерны чрезвычайно сложные связи. Например, чтобы принять решение о дополнительном производстве одежды, работник плановых органов должен был учесть не только планы по выпуску тканей, красок и пуговиц, но - в идеальном случае - даже по выпуску стали для корпусов ткацких станков, меди для электромоторов ткацких станков и по выпуску многих других видов продукции. С развитием электронно-вычислительной техники в середине 70-х гг. была предпринята попытка решить проблему переработки огромного массива информации с помощью внедрения ЭВМ в планирование на различных уровнях. Но даже ЭВМ не могли справиться с этой задачей, не говоря о том, что им в принципе не под силу решить проблему достоверности исходной информации. Наконец, даже объективная информация, поступающая в плановые органы для принятия решений, в современную эпоху устаревает необычайно быстро. Стремительно меняются спрос и другие условия производства. Возникают новые технологии, которые не могут быть заранее спрогнозированы и включены в план. В свете этих соображений становится понятным, что государственный социализм мог более или менее успешно функционировать только в исторически короткий период господства в экономике тяжелой промышленности, сочетавшегося с возможностью использовать практически неисчерпаемые ресурсы для производства ограниченного ассортимента продукции и опираться на жесткое принуждение и контроль. Но для нынешней эпохи экономичных и наукоемких производств экономика советского типа непригодна. Трансакционные издержки управления такой экономикой настолько велики, что даже самая изощренная и технически оснащенная система планирования оказалась не в состоянии преодолеть низкую эффективность советского народного хозяйства и его неспособность к внутренним изменениям в постоянно меняющемся современном мире. 44* 692 Основные понятия: Командно-административная система Государственный план Хозрасчет Бюрократический рынок Денежный навес Мягкие бюджетные ограничения |