Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 3 из 58

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Предмет и понятие финансового права

Осуществление финансовой деятельности государства и орга­нов местного самоуправления требует правовой урегулированнос-ти возникающих в процессе ее осуществления отношений: четко­го закрепления прав, обязанностей, ответственности участвую­щих в ней субъектов. В этом и заключается предназначение фи­нансового права. Посредством его норм финансовая система приводится в действие и используется государством и органами местного самоуправления в соответствии со стоящими перед ними задачами.

Область финансов и отдельные их стороны затрагивают нормы и других отраслей права. Однако именно в сферу финансового права эта область подпадает в целом, хотя на разные звенья фи­нансовой системы его нормы распространяются не в одинаковой мере. Это объясняется тем, что предметом финансового права ох­ватываются отношения, возникающие в связи с функционирова­нием государственных и муниципальных финансов, что обуслов­лено публичным характером тех и других. С некоторыми составными частями финансовой системы эта отрасль права свя­зана лишь постольку, поскольку регулирует отношения, касаю­щиеся аккумуляции средств в денежные фонды государства и ор­ганов местного самоуправлния, а также их использования (например, по поводу налоговых платежей из финансовых ресур­сов предприятий, основанных на негосударственных формах собственности).

В связи с финансовой деятельностью государства и органов местного самоуправления возникают, помимо финансовых, дру­гие общественные отношения, которые не относятся к предмету финансового права: например, трудовые, гражданские и др., ре­гулируемые соответствующими отраслями права. Финансовое же право распространяется только на финансовые отношения.

Итак, финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые воз­никают в процессе образования (формирования), распределе-

§ 1. Предмет и понятие финансового права

33

ния и использования централизованных и децентрализован­ных денежных фондов (финансовых ресурсов) государствен­ных и муниципальных образований, необходимых для реализа­ции их задач.

Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением в лице соответствую­щих органов, а на основе этих исходных норм регулирует отноше­ния, возникающие в процессе финансовой деятельности государ­ства и муниципальных образований, от лица которых выступают соответствующие государственные или муниципальные органы. ^Данные отношения и составляют предмет финансового права.

Следовательно, предмет финансового права — это общест­венные отношения, возникающие в процессе деятельности го­сударства и муниципальных образований по планомерному обра-уованию (формированию), распределению и использованию де-мжных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих Ьадач.

По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, сто обусловлено многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами общественного производства и распределе-шя, с разными сторонами жизни общества и государства. Разно-эразен также и круг участников финансовых отношений: Рос­сийская Федерация вступает во взаимоотношения со своими субъектами, последние — с муниципальными образованиями, ор­ганы государственной власти и местного самоуправления — с ор­ганизациями и физическими лицами, взаимодействуют между собой государственные органы всех видов и уровней и органы •местного самоуправления, в том числе финансовые и кредитные •органы, в соответствии со своей компетенцией в области финан-IcoB¹.

Однако не всегда специалисты по финансовому праву отмеча-|ют вхождение в его предмет отношений, связанных с функциони­рованием муниципальных финансов, ограничиваясь при форму -

¹ По вопросу о предмете и понятии финансового права см.: Ровинский ЕЛ.

(Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 61—64.

• Аналогичную позицию с некоторыми особенностями разделяют другие авторы.

]См.: Советское финансовое право. М., 1982. С. 34—37; Воронова Л.К., Марть-

\янов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 23—25; Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 28; Грачева Е.Ю., Соколова ЭД. Финансо­вое право. М., 1998. С. 18; Финансовое право / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001.

2-941

34 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской Федерации

лировании его понятия упоминанием только государственных финансов и финансовой деятельности государства. Вместе с тем при рассмотрении содержания конкретных финансово-правовых институтов отражают в них муниципальные финансы и финансо­вая деятельность органов местного самоуправления (например, бюджетные права муниципальных образований, или органов местного самоуправления). Таким образом эти специалисты фак­тически не отрицают принадлежности упомянутых категорий к финансовому праву. Между тем высказано и мнение, согласно ко­торому в предмет финансового права не следует включать отноше­ния, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления (формирования и исполнения местных бюджетов, установления и взимания местных налогов и сборов и т.п.), поскольку эти органы не входят в систему органов госу­дарственной власти¹. Представители современной зарубежной науки финансового права также высказывают такие мысли. Французский ученый Годме, в частности, пишет: «Финансовое право — отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы»².

Связь финансового права именно с государственными финан­сами подчеркивалась в русской дореволюционной литературе³. Вместе с тем обращалось внимание и на то, что к сфере финансо­вого права следует относить и соответствующую деятельность земств, то есть органов местного самоуправления⁴.

Таким образом, данные в настоящем учебнике определения предмета и понятия финансового права увязаны не только с госу­дарственными, но и с муниципальными финансами, а также учи­тывают их классификацию на централизованные и децентрализо­ванные.

Исключение отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности муниципальных образований (органов местного самоуправления), противоречило бы принципу единства финансо­вой системы и конституционному требованию о проведении в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики

§ 1. Предмет и понятие финансового права

35

¹ См. по этому вопросу также: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999. С. 33—35.

² Годме П.-М. Финансовое право. М., 1978. С. 78.

³ См., например: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства // СПб., 1894. С. 11; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву // СПб., 1902. С. 16.

⁴ См.: Лебедев ВА. Финансовое право // Антология. Золотые страницы фи­нансового права России. Т. 2 / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2000. С. 15, 39.

(п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с отношениями, возникающими в ходе финансовой деятельности государства, и публичный характер тех и других.

В финансовых отношениях, являющихся предметом финан­сового права, можно выделить следующие их группы:

а) между Российской Федерацией, ее субъектами, муници­пальными образованиями и административно-территориальными единицами в лице соответствующих органов представительной и исполнительной власти, возникающие в связи с распределением финансовых ресурсов страны;

б) между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждения­ми, с другой, — в связи с выполнением финансовых обязательств перед государством, муниципальными образованиями, распреде­лением между ними или расходованием государственных и муни­ципальных денежных средств;

в) между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в связи с образованием, распределением и использованием соответствующих -государственных (муници­пальных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюджет­ных, кредитных, страховых);

г) между государственными, в том числе казенными, и му­ниципальными предприятиями, организациями, учреждения­ми, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой, — в связи с распреде­лением и использованием в соответствующих отраслях эконо­мики и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а также собственных средств предприятий, организа­ций, учреждений;

д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, — в связи с образованием и распределением государственных кредитных ре­сурсов и централизованных страховых фондов;

е) между финансово-кредитными органами государства, с одной стороны, и физическими лицами, с другой, — в связи с вы­полнением обязанностей последних по внесению платежей в госу­дарственные (муниципальные) денежные фонды (в бюджет, вне­бюджетные целевые фонды).

Данная классификация проведена по субъектному составу отношений. Возможна классификация и по другим критериям, например, по содержанию финансовых отношений, по методам финансовой деятельности и т.д. Разнообразие подходов при клас-

36 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской Федерации

сификации финансовых отношений углубляет представления о предмете финансового права.

Рассмотрение финансовых отношений по группам показывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее основное содер­жание — направленность на образование, распределение и ис­пользование государственных и муниципальных денежных фон­дов (финансовых ресурсов). Естественно, что эти отношения возникают при участии и под непосредственным воздействием го­сударства и (в рамках законодательства) — органов местного самоуправления.

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции де­нежных средств и направление их согласно планам и программам в экономику, социальную сферу, на другие потребности общества. Оно должно организовывать эту деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.

В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства и органов местно­го самоуправления, методы аккумуляции средств в государствен­ные и муниципальные денежные фонды, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования государ­ственных и муниципальных денежных средств, источники обра­зования финансовых ресурсов государственных и муниципаль­ных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий, орга­низаций, учреждений и т.п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закреп­ляют права и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, граждан.

Четкость правового регулирования финансовых отношений важна не только для обеспечения должной организованности ра­боты государственных органов, органов местного самоуправле­ния, но и для соблюдения интересов государства, муниципальных образований, а также граждан, предприятий, организаций, уч­реждений, а в конечном итоге — для выполнения государством его функций.

Финансовое право России отражает новые экономические и политические процессы, происходящие в стране. В его развитии можно видеть следующие наиболее существенные направления.

Во-первых, изменения финансово-правовых норм, обусловлен­ные созданием раночной экономики. Теперь эти нормы базируют­ся на принципе равенства прав субъектов независимо от формы

§ 1. Предмет и понятие финансового права

37

собственности, и соответственно этому — их финансовых обя­занностей перед государством и муниципальными образования­ми, прав на защиту их законных интересов, самостоятельности хозяйствующих субъектов и т.д.

Следует заметить и нацеленность финансово-правовых инсти­тутов на стимулирование производства, использование их для ре­гулирования развития экономики и др.

Во-вторых, усиливается материальная (финансовая) ответст­венность за правонарушения в области финансов. Это*относится и к ответственности государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность.

В-третьих, финансово-правовое регулирование направлено на установление большего разнообразия в методах финансовой дея­тельности государства и органов местного самоуправления. Вместе с тем в них все еще преобладает фискальная сторона (рас­ширение системы налогов для привлечения средств в казну при недостаточном развитии социальной направленности).

В-четвертых, финансовое право отражает развитие в России федеративных отношений и местного самоуправления. Измене­ния в его нормах ориентированы на повышение роли субъектов Российской Федерации, расширение их самостоятельности и сферы правового регулирования. Одновременно такую же направ­ленность финансового права можно отметить в отношении орга­нов местного самоуправления. Не только субъекты Федерации, но и эти органы могут принимать нормативные акты, регулирующие финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах (например, положения о местных налогах и сборах). Эти процессы сочетаются с укреплением вертикали власти, обеспечи­вающей единую финансовую политику в стране.

В-пятых, финансово-правовые нормы, закрепляющие полно­мочия государственных органов в области финансов, отражают принципы разделения властей.

Вместе с тем, отмеченные направления в развитии финансово­го права Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся тенденции, которые требуют своего углубле­ния и упрочения. Важно при этом, чтобы развитие финансового права в целом соответствовало нормам международного права, по­ложениям Всеобщей Декларации прав человека, принятой гене­ральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.¹, и способствовало

Текст Декларации см.: Российская газета. 1998. 10 дек.

38 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской Федерации

созданию финансовой основы для их реализации, утверждению прав и свобод человека, его чести и достоинства как высшей цен­ности общества и государства.

§ 2. Принципы российского финансового права

Российское право в целом, как и его отрасли в отдельности, в том числе финансовое право, характеризуются определенными принципами, т.е. основополагающими началами, правилами и требованиями, выражающими его (права) наиболее существен­ные особенности и целенаправленность¹. Принципы права носят общеобязательный характер, поскольку они закреплены непо­средственно в правовых нормах или выводятся логически из их совокупности.

Учет правовых принципов в правоприменительной и право­творческой деятельности имеет важное значение, так как позво­ляет правильно понимать и применять правовые нормы, а также выявлять и устранять пробелы в законодательстве.

В принципах финансового права отражаются и конкретизиру­ются соответственно особенностям его предмета регулирования общеправовые принципы (справедливости, гуманизма, демокра­тии, сочетания убеждения и принуждения и др.). Вместе с тем на основе общих принципов финансового права действуют принци­пы его подотраслей и институтов со свойственной им спецификой.

Принципы финансового права впервые были сформулированы Е. А. Ровинским применительно к советскому периоду в качестве принципов финансовой деятельности государства². Такой подход был воспринят и другими авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие именно в финансовой дея­тельности государства (дополним — и муниципальных образова­ний). Естественно, что принципы современного финансового права изменились при сохранении определенной преемственности.

Основными общеотраслевыми принципами действующего фи­нансового права можно назвать следующие:

приоритетность публичных интересов в правовом регулирова­нии финансовых отношений;

§ 2. Принципы российского финансового права

39

' О понятии принципов права ст.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 98; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 151 (автор — М.И. Байтин).

- См.: Ровинский ЕЛ-. Основные вопросы теории советского финансового права. М,, 1960. С. 21—30.

социальная направленность финансово-правового регулирова­ния;

федерализм, единство финансовой политики и денежной системы, равноправие субъектов РФ в области финансовой дея­тельности, самостоятельность органов местного самоуправле­ния;

распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и ис­полнительной властей; ^*^:'

гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

плановость и законность.

Основное содержание названных принципов определяется Конституцией РФ, как ее общими положениями, так и специ­ально относящимися к финансовой деятельности государства, конкретизированными в нормах финансового права.

Принцип приоритета публичных интересов в правовом регу­лировании общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности государства и муниципальных образо­ваний, предполагает использование финансово-правовых инсти­тутов в целях государственного регулирования экономики, исхо­дя из общезначимых задач общества. Он определяет необходи­мость совершенствования правовых норм, закрепляющих меха­низм государственного воздействия на финансовые и кредитные отношения, четкого определения самого понятия государственно­го регулирования этих отношений, как в целом, так и в разных их областях.

Вместе с тем рассмотренный принцип финансового права не противоречит частным интересам личности, напротив, последова­тельная реализация его отражается на них. Особенно это под­тверждается принципом социальной направленности финансово-правового регулирования, что вытекает из положений Конститу­ции РФ, характеризующих Российскую Федерацию как социаль­ное государство, призванное обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Хотя на настоящем этапе реализация названного принципа предстает неблизкой перспек­тивой, определение такого направления в развитии финансового права имеет существенное значение. Неслучайно в бюджетном по­слании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджет­ной политике на 2002 год» среди десяти главных приоритетов в

40 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской Федерации

бюджетных расходах названа социальная сфера (третье направле­ние)¹.

Принцип федерализма предполагает направленность финансо­во-правового регулирования на сочетание общефедеративных ин­тересов с интересами субъектов Федерации, на обеспечение необ­ходимыми финансовыми ресурсами как выполнение функций, имеющих значение для Федерации в целом, так и для жизнедея­тельности и самостоятельности (в рамках Конституции РФ) субъ­ектов Федерации.

Федеральные государственные органы и государственные ор­ганы власти субъектов Федерации осуществляют функции фи­нансовой деятельности в соответствии с установленным Консти­туцией РФ разграничением предметов ведения между Федера­цией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой полити­ки, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федераль­ные экономические службы, включая федеральные банки, феде­ральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального раз­вития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогооб­ложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72)². Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, ч. 4 ст. 76).

Совершенствование реализации принципа федерализма в фи­нансовых отношениях относится к числу первостепенных задач российского государства³.

Единство финансовой политики и денежной системы. Со­гласно финансово-правовым нормам самостоятельность субъек­тов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, взимае-

¹ См.: Российская газета. 2001. 24 апр.

² См. также Федеральный закон от 24 июня 1999 г. (с изменениями, внесен­ными Федеральным законом от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграни­чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

' См., например, Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. Одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г., № 862 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905; Основные положе­ния региональной политики в Российской Федерации. Утверждены Указом Пре­зидента РФ от 3 июля 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.