Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
Скачать 3.79 Mb.
|
§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне. По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы — это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (рас- 1 См.: Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231. 94 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва... § 3. Правовые формы финансовой деятельности государства... 95 четы платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п. Юридического значения они не имеют, но создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности, в которых проявляется государственно-властный характер действий органов государственной власти в области финансов. Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы ее осуществляют: представительные или исполнительные, какого уровня и организационно-правовой формы. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Итак, финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений. Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого, вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленным правовыми нормами порядком. Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, по юридической природе, по органам, издающим их, и по другим основаниям. По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов — нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством, или муниципальным образованием, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д. Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта государственная налоговая инспекция направляет конкретному гражданину, имеющему в собственности жилой дом, извещение об уплате налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использованию финансовых ресурсов государства. По юридической природе финансово-правовые акты делятся на а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые соответствующими представительными органами государственной власти: федеральные и субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства; б) подзаконные, т.е. акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют определенную форму (указы, постановления, приказы и т.д.). Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизируется в классификации по органам, их издающим. Основные формы 96 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва... актов государственных органов установлены Конституцией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-правовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отраслевые органы государственного управления издают по вопросам финансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансово-правовые акты финансовых органов. При этом инструкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансовые органы, издают многочисленные индивидуальные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.). Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием. Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, то есть являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов. Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития. К финансово-плановым актам относятся: а) основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; б) бюджеты государственных и муниципальных и внебюджетных фондов; в) финансово-кредитные и кассовые планы банков; г) финансовые планы страховых организаций; д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления; е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений; ж) сметы бюджетных учреждений. Контрольные вопросы и задания 97 Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения — министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ "**'' 1. Что понимается под финансовой деятельностью государства? 2. Что понимается под финансовой деятельностью муниципальных образований, какие органы ее осуществляют? 3. Каковы основные направления, в которых действуют функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований? 4. Что общего между финансовой деятельностью государства и муниципальных образований и в чем состоят различия между ними? 5. Каковы организационно-правовые особенности финансовой деятельности государства? 6. Какими методами осуществляется образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) денежных фондов? Какие новые явления возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике? 7. Что представляют собой правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления и чем они различаются? 8. Что такое финансово-правовой акт? 9. Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-правовые акты? 10. Дайте определение и приведите примеры финансово-плановых актов. Каковы особенности этих актов? 11. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на примере сметы конкретного учреждения. 4-941 Г лав а 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ § 1. Компетенция представительных и исполнительных органов власти, главы государства в области финансовой деятельности Финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем их направлениям связано с использованием финансов. В ней участвуют и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы, регулирование финансовых отношений. Однако в силу различия задач и правового положения тех или иных государственных и местных органов масштабы их финансовой деятельности и степень участия в ней неодинаковы. В вопросе о разграничения финансовой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления следует учитывать два аспекта: во-первых, необходимость соответствия полномочий упомянутых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71 — 73 Конституции РФ)1; во-вторых учет принципа разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ) и установленных правовыми нормами организационных форм (видов) этих органов при определении их полномочий. Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с 1 См. также: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915. § 1. Компетенция органов власти, главы гос-ва в области фин. деятельности 99 другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов. Согласно принципу разделения властей прерогативой представительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов. Вместе с тем, согласно ст. 104 Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Конституции и федеральных законов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Главное контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль1. В целях информационно-аналитического обеспечения Президента РФ по экономическим вопросам в составе Администрации Президента РФ образовано Экономическое управление Президента РФ2. Его деятельность распространяется и на область общего- См.: Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996 N» 12 Ст. 1066. 2СЗ РФ. 1997. № 16. Ст. 1858; 1998. № 18. Ст. 2018. 100 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр. § 1. Компетенция органов власти, главы гос-ва в области фин. деятельности 101 сударственных финансов, бюджета, межбюджетных отношений и др. Основными задачами и функциями Управления являются: анализ социально-экономической ситуации в стране, прогнозирование ее развития и выработка предложений Президенту РФ; анализ хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; подготовка предложений по реализации указов и распоряжений Президента в области экономической политики государства; экономическая экспертиза проектов федеральных законов, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, проектов указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ по социально-экономическим вопросам; участие в подготовке предложений Президенту РФ о совершенствовании деятельности федеральных органов власти по результатам анализа хода исполнения ими федерального бюджета; участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, в подготовке бюджетного послания Президента РФ; ' комплексный анализ межбюджетных отношений и подготовка предложений по их совершенствованию и др. В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномочий Президента РФ обеспечивают его полномочные представители, что относится и к области финансовой деятельности1. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к реализации законов, разрабатывают и обеспечиваю исполнение бюджета под контролем представительных органов2. При Правительстве РФ в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка действует Комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики1. В структуре аппарата Правительства РФ созданы Департамент финансов и денежно-кредитного регулирования2, Экономический совет3. Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета4 и др. При Правительстве РФ создано специализированное государственное учреждение — Федеральный долговой центр5. Цель его создания — обеспечение исполнительных действий при обращении взыскания на имущество организаций-должников наГосновании судебных решений и актов других органов, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество. Центр вправе проводить торги имущества организаций-должников. Это касается, в частности, задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Функции финансовой деятельности выполняют также исполнительные органы власти РФ и субъектов Федерации, осуществляющие государственное управление в рамках определенных отраслей или сфер управления (министерства, комитеты и т.д.). Они обеспечивают выполнение задач данных органов в соответствующих отраслях и сферах, осуществляются в связи с этими задачами. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (отделы, управления администраций и т.п.). 1 Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, определяющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере как его неотъемлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы — бюджет, целевые внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций, учреждений. 1 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781. 2 См. ст. 101, 114 Конституции РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», ст. 15 // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1. ' См.: Положение о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики. Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4085. 2СЗ РФ. 1998. №24. Ст. 2827. 3 См.: постановление Правительства РФ от 5 июня 1999 г. «Об Экономическом совете при Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2975. 4 СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1991; № 29. Ст. 3739; 2001. № 18. Ст. 1860. 5 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 267; № 29. Ст. 3561. 102 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр. |