Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 8 из 58

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления

Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государст­венных органов (и органов местного самоуправления) по образо­ванию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть правовыми и не­правовыми. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А не­правовые формы — это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджет­но-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (рас-

¹ См.: Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международ­ных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231.

94 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...

95

четы платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансиро­вания и кредитования); финансово-экономический анализ; подго­товка материалов к финансовому планированию, прогнозирова­нию и отчетности и т.п. Юридического значения они не имеют, но создают предпосылки для осуществления правовых форм фи­нансовой деятельности, в которых проявляется государственно-властный характер действий органов государственной власти в области финансов.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности зави­сят от того, какие органы ее осуществляют: представительные или исполнительные, какого уровня и организационно-правовой формы. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей ком­петенции принимают финансово-правовые акты, посредством ко­торых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использова­ния финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходова­нием, за выполнением финансовых планов, финансовых обяза­тельств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Итак, финансово-правовые акты — это принятые в предус­мотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетен­цию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, пре­кращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой дея­тельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформ­ляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударствен­ного значения бюджета, его важной роли для социально-экономи­ческого развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого, вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленным правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юри­дическим свойствам, по юридической природе, по органам, изда­ющим их, и по другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подраз­деляются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финан­совых отношений и содержат общие правила поведения их участ­ников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов — нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты уста­навливают виды финансовых обязательств (налогов и других пла­тежей) организаций и граждан перед государством, или муници­пальным образованием, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходо­вания государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкре­тизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каж­дый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекраще­нию конкретных финансовых правоотношений. Например, на ос­нове законодательного нормативного финансово-правового акта государственная налоговая инспекция направляет конкретному гражданину, имеющему в собственности жилой дом, извещение об уплате налога, которое и является индивидуальным финансо­во-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использованию финансо­вых ресурсов государства.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на

а) законодательные, к которым относятся законы, принимае­мые соответствующими представительными органами государст­венной власти: федеральные и субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;

б) подзаконные, т.е. акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и приня­тые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает по­становления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют опре­деленную форму (указы, постановления, приказы и т.д.).

Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизиру­ется в классификации по органам, их издающим. Основные формы

96 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

актов государственных органов установлены Конституцией РФ. Со­ответствующую форму принимают и финансово-правовые акты (за­коны, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и рас­поряжения Правительства РФ и др.). Отраслевые органы государственного управления издают по вопросам финансов прика­зы и инструкции. Такую же форму имеют финансово-правовые акты финансовых органов. При этом инструкции относятся к нор­мативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государст­венного управления, в особенности финансовые органы, издают многочисленные индивидуальные финансово-правовые акты, кото­рые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолю­ция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).

Характерной особенностью финансово-правовых актов являет­ся наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.

Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в про­цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в об­ласти финансов на определенный период, то есть являются пла­нами по мобилизации, распределению и использованию финансо­вых ресурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено дейст­вием принципа плановости в процессе образования, распределе­ния и использования финансовых ресурсов в соответствии с про­граммами и планами экономического и социального развития.

К финансово-плановым актам относятся:

а) основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, а также государственные бюджеты субъектов Феде­рации и местные бюджеты;

б) бюджеты государственных и муниципальных и внебюджет­ных фондов;

в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;

г) финансовые планы страховых организаций;

д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуп­равления;

е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предпри­ятий и объединений;

ж) сметы бюджетных учреждений.

Контрольные вопросы и задания

97

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформ­ление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учрежде­ния — министерством, которому это учреждение подчинено. Ут­вержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические пос­ледствия, как любой финансово-правовой акт.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ "**''

1. Что понимается под финансовой деятельностью государства?

2. Что понимается под финансовой деятельностью муниципальных образований, какие органы ее осуществляют?

3. Каковы основные направления, в которых действуют функции фи­нансовой деятельности государства и муниципальных образований?

4. Что общего между финансовой деятельностью государства и муни­ципальных образований и в чем состоят различия между ними?

5. Каковы организационно-правовые особенности финансовой дея­тельности государства?

6. Какими методами осуществляется образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) денежных фондов? Какие новые явления возникли в этих ме­тодах в связи с переходом к рыночной экономике?

7. Что представляют собой правовые и неправовые формы финансо­вой деятельности государства и органов местного самоуправления и чем они различаются?

8. Что такое финансово-правовой акт?

9. Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-право­вые акты?

10. Дайте определение и приведите примеры финансово-плановых актов. Каковы особенности этих актов?

11. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на при­мере сметы конкретного учреждения.

4-941

Г лав а 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Компетенция представительных и исполнительных органов власти, главы государства в области финансовой

деятельности

Финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государ­ства по всем их направлениям связано с использованием финан­сов. В ней участвуют и органы местного самоуправления, по­скольку для реализации их задач требуются финансовые ресур­сы, регулирование финансовых отношений. Однако в силу разли­чия задач и правового положения тех или иных государственных и местных органов масштабы их финансовой деятельности и сте­пень участия в ней неодинаковы.

В вопросе о разграничения финансовой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления следует учи­тывать два аспекта:

во-первых, необходимость соответствия полномочий упомяну­тых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71 — 73 Конституции РФ)¹;

во-вторых учет принципа разделения властей на законода­тельную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конститу­ции РФ) и установленных правовыми нормами организационных форм (видов) этих органов при определении их полномочий.

Законодательные (представительные) органы и органы ис­полнительной власти общей компетенции всех уровней осущест­вляют функции в области финансовой деятельности наряду с

¹ См. также: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

§ 1. Компетенция органов власти, главы гос-ва в области фин. деятельности 99

другими своими функциями в пределах соответствующей терри­тории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, ре­шение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федера­ции или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой предста­вительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов. Вместе с тем, согласно ст. 104 Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие зако­нопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие ор­ганов государственной власти, исходя из положений Конститу­ции и федеральных законов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно ко­торой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам фор­мирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государствен­ных фондов, финансирования государственных расходов феде­рального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отно­шений, организации органов финансово-кредитной системы, через Главное контрольное управление Президента РФ осущест­вляет финансовый контроль¹.

В целях информационно-аналитического обеспечения Прези­дента РФ по экономическим вопросам в составе Администрации Президента РФ образовано Экономическое управление Президен­та РФ². Его деятельность распространяется и на область общего-

См.: Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ. Ут­верждено Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996 N» 12 Ст. 1066.

²СЗ РФ. 1997. № 16. Ст. 1858; 1998. № 18. Ст. 2018.

100 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

§ 1. Компетенция органов власти, главы гос-ва в области фин. деятельности 101

сударственных финансов, бюджета, межбюджетных отношений и др.

Основными задачами и функциями Управления являются:

анализ социально-экономической ситуации в стране, прогно­зирование ее развития и выработка предложений Президенту РФ;

анализ хода исполнения федерального бюджета федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

подготовка предложений по реализации указов и распоряже­ний Президента в области экономической политики государства;

экономическая экспертиза проектов федеральных законов, до­говоров и соглашений о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов РФ, проектов указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ по социально-экономичес­ким вопросам;

участие в подготовке предложений Президенту РФ о совер­шенствовании деятельности федеральных органов власти по ре­зультатам анализа хода исполнения ими федерального бюджета;

участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Фе­деральному Собранию о положении в стране, в подготовке бюд­жетного послания Президента РФ; '

комплексный анализ межбюджетных отношений и подготовка предложений по их совершенствованию и др.

В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномо­чий Президента РФ обеспечивают его полномочные представите­ли, что относится и к области финансовой деятельности¹.

Органы исполнительной власти (Правительство РФ, прави­тельства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к реализации законов, разрабатывают и обеспечиваю испол­нение бюджета под контролем представительных органов².

При Правительстве РФ в целях обеспечения координации дей­ствий федеральных органов исполнительной власти и Централь­ного банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кре­дитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка действует Комиссия

по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики¹. В структуре аппарата Правительства РФ созданы Департамент финансов и денежно-кредитного регулирования², Экономический совет³. Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета⁴ и др.

При Правительстве РФ создано специализированное государст­венное учреждение — Федеральный долговой центр⁵. Цель его со­здания — обеспечение исполнительных действий при обращении взыскания на имущество организаций-должников наГосновании су­дебных решений и актов других органов, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество. Центр вправе проводить торги имущества организаций-должников.

Это касается, в частности, задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Функции финансовой деятельности выполняют также испол­нительные органы власти РФ и субъектов Федерации, осущест­вляющие государственное управление в рамках определенных от­раслей или сфер управления (министерства, комитеты и т.д.). Они обеспечивают выполнение задач данных органов в соответст­вующих отраслях и сферах, осуществляются в связи с этими за­дачами. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (отделы, управления админи­страций и т.п.). 1

Вместе с тем существует система органов управления, для ко­торых сама финансовая деятельность является основной, опреде­ляющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере как его неотъ­емлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействи­ем все звенья финансовой системы — бюджет, целевые внебюд­жетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций, учреждений.

¹ СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781.

² См. ст. 101, 114 Конституции РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», ст. 15 // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

' См.: Положение о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики. Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4085.

²СЗ РФ. 1998. №24. Ст. 2827.

³ См.: постановление Правительства РФ от 5 июня 1999 г. «Об Экономичес­ком совете при Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2975.

⁴ СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1991; № 29. Ст. 3739; 2001. № 18. Ст. 1860.

⁵ СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 267; № 29. Ст. 3561.

102 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.