Главная страница
Навигация по странице:

  • § 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований

  • Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева


    Скачать 3.79 Mb.
    НазваниеУчебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
    АнкорФинансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
    Дата31.01.2017
    Размер3.79 Mb.
    Формат файлаdoc
    Имя файлаФинансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
    ТипУчебник
    #1467
    КатегорияЮриспруденция. Право
    страница7 из 58
    1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   58
    Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

    § 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований

    Необходимость использования финансов (финансовой систе­мы) государством и муниципальными образованиями для реше­ния своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятель­ности производится планомерное и целенаправленное образова­ние (формирование), распределение и использование государст­венных и муниципальных централизованных и децентрализован­ных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправления соответству­ющих функций.

    Итак, финансовая деятельность государства это осу­ществление им функций по планомерному образованию (форми­рованию), распределению и использованию денежных фондов (фи­нансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономи­ческого развития, поддержанию обороноспособности и безопас­ности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.

    Финансовая деятельность муниципальных образований, осу­ществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законода­тельством о местном самоуправлении1. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (форми­рованию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-эко-

    1 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1, 12 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

    86 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

    § 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства...

    87

    I

    комических задач местного значения и обеспечения финансовы­ми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.

    Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами.

    Содержание финансовой деятельности государства и муници­пальных образований выражается в многочисленных и разнооб­разных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и ис­пользование государственных или муниципальных (местных) де­нежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждую из них вхо­дят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержа­нию всей данной деятельности.

    Помимо этой, широко распространенной в юридической и эко­номической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которо­му она ограничивается лишь функциями образования и распреде­ления денежных фондов, исключая их использование1. Впослед­ствии автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности лишь элемента организации использования денежных фондов2. Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государст­вом задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой дея­тельности, помимо финансового права, могут обслуживаться и другими отраслями.

    Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осу­ществляют деятельность по созданию, распределению и использо­ванию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кре­дитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

    1 См.: Худяков АЛ. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии Наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. №3. С. 78—79.

    2 См.: Худяков АЛ. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 38.

    Какова же роль финансовой деятельности в жизни общества и государства?

    Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом при­оритетности финансируемых мероприятий на евответствую-щих этапах развития страны, исходя из ее внешних и внутренних условий1. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.

    Осуществление эффективной финансовой деятельности госу­дарства является фактором, необходимым для проведения спра­ведливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон пос­ледней (нестабильность материального положения членов обще­ства при их значительном разрыве в уровнях доходов, угроза без­работицы и т.п.)

    Посредством финансовой деятельности создается материаль­ная основа, необходимая для функционирования органов госу­дарственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

    Воздействие государства и муниципальных образований на со­циально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на оп­ределенные планы, программы и т.п., но и косвенно — путем предоставления налоговых льгот, применения низких процент­ных ставок при кредитовании или беспроцентных кредитов, предоставления отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государ­ством в качестве приоритетной. И напротив, могут применяться меры ограничительного характера.

    Финансовая деятельность влияет на развитие федератив­ных отношений и местного самоуправления. Ее важной сторо­ной является распределение финансовых ресурсов между феде-

    Например, на государственные программы: «Сокращение различий в соци­ально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100; «Интеграция науки и высшего обра­зования России на 2002—2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3695; «Развитие судебной системы России на 2002—2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

    88 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

    ральными органами и субъектами Федерации, а также муници­пальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а также соответствующих терри­ториальных уровней. Региональная политика в Российской Феде­рации должна быть нацелена на выравнивание условий социаль­но-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.

    Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, финансо­вая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики, «успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожидан­ностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления отраслями экономики»1. Известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии П. А. Самуэльсон, ана­лизируя современную экономику США, обратил внимание на тен­денцию значительного усиления роли государства. Проявления этого процесса П. А. Самуэльсон видел в количественном росте государственных расходов, расширении государственного кон­троля и прямого регулирования экономики, использования в этих целях налогообложения2.

    В России после споров на начальном этапе реформ по переходу к рыночной экономике утвердились взгляды на необходимость ее государственного регулирования. Несовпадение мнений касается главным образом лишь масштабов, форм и интенсивности послед­него3.

    § 2. Методы финансовой деятельности государства...

    89

    1 Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.

    2 См.: Самуэльсон П. Экономика. В 2-х т. Т. 1. М., 1997. С. 150—178.

    3 См., например, постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики»//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2828; № 42. Ст. 4732; Программа Правительства РФ по стабилизации экономики финансов. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. // СЗ РФ-1998. № 29. Ст. 3564; «О неотложных мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17нояб.

    Органы государственной власти РФ в последнее время разра­батывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.

    § 2. Организационно-правовые особенности

    и методы финансовой деятельности государства

    и муниципальных образований

    Финансовой деятельности государства свойственны свои орга­низационно-правовые особенности.

    Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государст­ва она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует ра­боту государственных органов, а также предприятий, организа­ций, учреждений по реализации их задач, независимо от отрасле­вой принадлежности.

    Во-вторых, осуществление государством финансовых функ­ций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и ис­полнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным на­правлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распре­деление финансовых ресурсов внутри отраслей экономики — в порядке государственного управления органами исполнительной власти.

    Названные органы осуществляют эту деятельность в установ­ленных законодательством правовых формах в соответствии со своими статусом и компетенцией.

    В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к веде­нию федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

    Как управляющая система, финансовая деятельность прояв­ляется в разнообразных методах. Их выбор зависит от ряда фак­торов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющих­ся в распоряжении государства или муниципального образова-

    90 Глава 4. Понятиен правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

    § 2. Методы финансовой деятельности государства...

    91

    ния, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.

    Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систе­му, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды, используются методы обязательных и добро­вольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основ­ными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины с юридических и фи­зических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод, обязатель­ных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязатель­ных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) де­понируются обязательные резервы.

    Наряду с этим используются и добровольные методы для фор­мирования государственных и муниципальных денежных фон­дов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.

    При распределении государственных и муниципальных де­нежных средств применяются два основных метода: финансиро­вание, то есть безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз-мездности и возвратности. Оба метода подразделяются на не­сколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъек­тов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Госу­дарственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосу­дарственные — главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях малым предпри­ятиям, фермерским хозяйствам).

    Однако в последнее время наблюдается появление у финанси­рования черт, сходных с кредитованием: в виде исключения за­конодательство устанавливает условия, при наличии которых фи­нансирование производится на возвратной и возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджет­ных средств).

    Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством рас-

    четных операций. Они производятся методами безналичных де­нежных расчетов в разных формах и платежами наличными де­нежными средствами.

    Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государст­венных органов и органов местного самоуправления производят­ся в основном в безналичном порядке, платежи населения — главным образом наличными денежными знаками. Однако в пос­леднем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из'^ара-ботной платы рабочих и служащих). Государство содействует рас­ширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использо­вания денежной массы.

    При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расче­тов, совершаются валютные операции.

    Методы финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований изменялись соответственно их задачам на каж­дом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязатель­ных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется норматив­ный метод, исходящий из выполнения определенной работы (ле­чение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не содержания штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, ак­тивно используется процентная ставка за кредит и т.д. Являясь элементом финансовой деятельности, развивается финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для попол­нения финансовых ресурсов государства и органов местного само­управления1.

    1 Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См. постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1998 г. «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг» // СП СССР. 1988. № 35. Ст. 100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 26 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

    92 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

    § 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...

    93

    Законодательство защищает финансовый рынок от монопо-

    лизма1.

    В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существо­вал и до преобразования экономики (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Те­перь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увели­чился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, рас­ширилась сфера применения банковского кредита.

    Формы и методы финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований могут быть изменены в связи с введе­нием в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения. В соответствии с законода­тельством в период действия военного положения могут быть вве­дены меры, связанные с временными ограничениями на осущест­вление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности фи­нансового, налогового, таможенного и банковского регулирова­ния и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено2.

    Особый правовой режим финансовой деятельности может быть предусмотрен и при введении на всей территории страны или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения (при на­личии таких обстоятельств, как насильственное изменение кон­ституционного строя, террористические акты, эпидемии, стихий­ные бедствия и т.п.). В этом случае устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций. Среди таких мер — ограничения на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансо­вых средств (ст. 1, 3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»)3.

    Развитие финансовой деятельности российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с офор­мившейся рыночной экономикой, его изучением и применением.

    1 См.: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

    - См. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении», ст. 8. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

    3 СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277.

    Однако процесс обновления финансовой деятельности проис­ходит в России в условиях расстроенности финансов, что негатив­но отражается на предпринимаемых мерах.

    При характеристике финансовой деятельности России на со­временном этапе важно отметить, что она осуществляется в усло­виях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими госу­дарствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и раз­вития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отно­шений с этими государствами и развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также до­говорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специ­альным федеральным законом1.

    Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денеж­ных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний.

    1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   58


    написать администратору сайта