Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 15 из 58

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

тов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в учебнике они рассматриваются особо¹.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной сис­темы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанав­ливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основопо­лагающими, поскольку выражают право государства и муници­пальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельнос­ти в его формировании и использовании.

Следовательно, бюджетное устройство — это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюд­жетов по линии их доходов и расходов.

Бюджетное устройство страны определяется ее государствен­ным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправ­ления.

Для бюджетной системы федеративного государства характер­ны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюдже­ты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориаль­ных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельны­ми частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюдже­ты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербур­га, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов;

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в РФ

177

' См. гл. 10 учебника. Отрицательное мнение об объединении бюджетов и внебюджетных фондов высказано в литературе. См., например: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству// Финансы. 1998. № 7. С. И.

в) местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муници­пальных образований и других административно-территориаль­ных единиц, являющихся муниципальными образованиями в со­ответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Среди них следует выделить бюджеты административно-тер­риториальных единиц с особым правовым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований¹.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятель­ности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюд­жетное устройство в РФ претерпело существенные изменения. Со­держание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после принятия бывшими союзными республиками, в том числе и РСФСР, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных респуб­лик обособились от союзного (федерального) бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, ут­верждаемый высшим органом государственной власти страны — Верховным Советом СССР. Обособление бюджетов произошло и в России, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В ре­зультате перестал утверждаться государственный бюджет Рос­сийской Федерации как ее основной финансовый план формиро­вания и использования единого денежного фонда, в котором сосредоточивались средства всех бюджетов, т.е. произошло обо­собление бюджетов всех уровней.

Законодательно закреплены (сначала в ранее принятых зако­нах, а затем в БК РФ (ст. 28, 29, 31), в качестве основы бюджет­ного устройства принципы единства и самостоятельности бюд­жетов.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюд­жетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регули­рующих доходных источников, создания и частичного перерас-

¹ См.: Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-террито­риальном образовании». Ст. 5 // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; 63 РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14. Ст. 1665.

178

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

пределения целевых и региональных фондов, участия бюджетов разных уровней в финансировании совместных программ, оказа­ния финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уровней. В результате складываются межбюджетные отношения, осущест­вляемые органами государственной власти и местного самоуправ­ления разных уровней (гл. 16 БК РФ).

Законодательство определяет организационно-правовые и эко­номические гарантии единства бюджетной системы. К ним отно­сятся: ее единая правовая база; использование единых бюджет­ных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюд­жетной информации, позволяющей составить консолидирован­ные бюджеты согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

Единство бюджетной системы является необходимым услови­ем проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюджетной и налоговой политики в стране.

БК РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюд­жетной документации, санкций за нарушение бюджетного зако­нодательства, единый порядок финансирования расходов бюдже­тов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

Самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ) обеспечивается правом самостоятельного утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджет­ных средств; наличием собственных источников бюджетных до­ходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над рас­ходами и экономии по расходам.

Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

В соответствии с законодательством государственные и мест­ные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

179

бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и рас­ходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все до­ходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграни­чиваются) между бюджетами разных уровней и видов.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюдже­тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, под­лежащих включению в каждый из бюджетов. ,-* Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает со­поставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с при­своением объектам классификации группировочных кодов.

Впервые в России бюджетная классификация утверждена за­конодательным актом — Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации»¹. До принятия этого За­кона она утверждалась Министерством финансов РФ.

Требование единства классификации сочетается с определен­ными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку можно подразде­лить на несколько групп:

а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;

б) доходы от государственного и муниципального имущества;

в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики ма­териального содержания доходной части бюджета, связи ее с эко­номикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокуп­ность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462. Новая Редакция Закона — СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. №19. Ст. 1796.

180

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организа­ций и физических лиц¹.

Федеральный закон «О бюджетной классификации» и БК РФ делят доходы бюджета на:

а) налоговые с выделением их видов;

б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономи­ческой деятельности и др.).

Такая группировка имеет важное значение для анализа ис­точников доходов, их объема, перспектив использования. Исхо­дя из этого, БК РФ определяет виды доходов бюджетов всех уровней.

Вместе с тем важное значение для характеристики правово­го статуса субъектов бюджетного права имеет группировка до­ходов бюджетной системы по организационно-правовым при­знакам.

Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет разли­чают доходы: закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регу­лирующие.

Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в со­ответствии с законодательством полностью или в твердо фиксиро­ванной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) отождествляет их с собственными доходами (что не вполне тождественно).

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, за­крепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен За­коном РФ «Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации» и НК РФ (ст. 13, 14, 15); общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами, содержит­ся в БК РФ. Федеральный закон «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» определяет виды доходов, закрепленных за местными бюджетами. Феде­ральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государ­ственного и муниципального имущества» также содержит ука­зания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней (ст. ЗЗ)².

В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет до­ходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местны-

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

181

Характеристика видов доходов бюджетной системы дана в соответствую­щих главах учебника.

² СЗРФ. 2002. №4. Ст. 251.

ми бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современ­ных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продол­жает оставаться болезненным вопросом. На разрешение его была направлена норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав...» 1993 г., установившая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета. Однако в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации», в БК РФ 1998 г. минимальная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.

Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются в бюджет субъекта РФ или муниципального образо­вания в целях сбалансирования его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от них на основании решений вышесто­ящих органов власти по нормативам, определяемым при утверж­дении бюджета на очередной финансовый год. Нормативы могут быть и долговременными — не менее, чем на три года (ст. 48 БК РФ).

Нормативы отчислений по бюджетам разных уровней утверж­дает соответственно вышестоящий орган представительной влас­ти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определен­ного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов¹.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распреде­ления доходов бюджета в целях его сбалансирования) помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, при­меняется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета другого уровня в форме фиксированной денежной

' Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» (ст. 20) в бюджеты субъектов Федерации от федеральных налогов передано: от налога на добавленную стоимость в первом квартале — 25%, а с 1 апреля — 15%, полностью поступления подоходного налога с физических лиц и т.д. (СЗ РФ. 1999. •№ 9. Ст. 1093). Однако Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов РФ Уже не предусмотрено (см. Приложение № 2 к Федеральному закону «О федераль­ном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. М> 53. Ст. 5030).

182

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

183

суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предо­ставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муници­пальных образований, а также бюджетного кредита и бюджетной ссуды (ст. 6, 44, 133 БК РФ)¹.

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти на без­возвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Дота­ция предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирую­щих доходных источников недостаточно для выравнивания уров­ня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

До 90-х гг. XX в. дотации широко применялись для сбаланси­рования бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применять­ся субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюд­жетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик². Переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Фе­дерации и муниципальных образований для осуществления опре­деленных целевых расходов.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе реше­ний соответствующих представительных органов власти.

В бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований могут быть направлены также субсидии, то есть денежные средст­ва, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них.

Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецеле­вого использования, а также неиспользования в установленные сроки (ст. 78 БК РФ).

' См. также Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

² Субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финанси­руемых за счет субвенций мероприятиях. Впоследствии в 1931 г. в связи с исполь­зованием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регулирования субвенции были отменены. В качестве исключения для сбаланси­рования стали применяться дотации.

Дотации и субвенции закрытым административно-террито­риальным образованиям (ЗАТО) предоставляются в особом по­рядке: они выделяются непосредственно из федерального бюдже­та. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 61) установлен объем дотаций в сумме 6 909 710,0 тыс. руб. и субвенций на отселение, на капитальные расходы и финан­сирование программ развития ЗАТО.

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 139 БК РФ). В фе­деральном бюджете на 2002 г., помимо Фонда финансовой под­держки субъектов РФ, созданы: Фонд компенсаций, Фонд софи-нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (ст. 48, 54, 55, 57, 58 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2002 год»)¹.

Следует иметь в виду: средства, полученные в форме финансо­вой поддержки бюджетами, становятся их доходами, а для бюд­жетов, выделивших средства, — это расходы.

Продолжая характеристику доходной части бюджета, отме­тим, что в ней в зависимости от права собственности имеются соб­ственные доходы и заемные средства. Эти понятия были приме­нены в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 12).

К собственным доходам бюджетов отнесены: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов;

отчисления, передаваемые в бюджеты от регулирующих до­ходных источников;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации местного самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собст­венные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» именно в таком аспекте определил понятие собствен­ных доходов местных бюджетов, рассматривая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами»

и

Кика.

Подробную характеристику названных фондов см. в гл. 10 настоящего учеб-

184

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

185

(ст. 1). Такой же подход к данным понятиям и в БК РФ (ст. 47). Вряд ли целесообразно рассматривать характеристики «собствен­ные» и «закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, т.е. собствен­ностью субъекта РФ или муниципального образования, самосто­ятельно расходуются ими и не подлежат возврату.

Заемные средства в доходной части бюджета используются: при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополне­ния бюджета, могут быть:

получение органами процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестицион­ные цели;

получение кредита в банке.

Регулируя межбюджетные отношения, БК РФ определяет формы выделения заемных средств бюджетам субъектов Федера­ции и муниципальных образований из бюджета другого уровня, а именно — бюджетный кредит и бюджетную ссуду. Под бюджет­ным кредитом понимается предоставление средств другому бюд­жету для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. В отличие от этого, бюджетная ссуда, соглас­но БК РФ, — это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета (ст. 6, 44, 133

БК РФ).

Расходы бюджета. Состав расходов бюджетной системы зна­чительно изменился в связи с проведением экономических ре­форм в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношени­ям' и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслей эконо­мики. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюд­жетной системы, однако в условиях кризисных явлений в эконо­мике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджет­ной системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие ос­новные направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

— оборону и безопасность страны;

— финансирование отраслей экономики;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации»¹, в соответствии с которыми ежегодно утвержда­ются представительными органами государственной власти и мест­ного самоуправления суммы расходов каждого из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ве­домственная и другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расхо­дов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здраво­охранение и т.д., отражающие функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджет­ных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделя­ются текущие расходы и капитальные расходы (ст. 66 БК РФ).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее фи­нансирование органов государственной власти и местного самоуп­равления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в .форме до­таций и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 68 БК РФ).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвес­тиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведе­ние капитального (восстановительного) ремонта. При осуществле­нии этих расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципаль­ных образований (ст. 67 БК РФ).

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформи­рован бюджет развития, порядок формирования и использова-

¹ Новая редакция принята Федеральным законом от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

186

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

187

ния которого регулируется особым федеральным законом¹. Впе­рвые бюджет развития был утвержден в составе федерального бюджета на 1999 г. Его доходы сформированы за счет иностран­ных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за счет бюджетных доходов. Средства бюджета развития направлены на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам кон­версии оборонного производства, на формирование уставного ка­питала Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 1999 год»)². Бюджет развития был утвержден и в составе федерального бюджета на 2000 год (ст. 148, 149 Федерального за­кона «О федеральном бюджете на 2000 год»)³.

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная струк­тура бюджетных расходов. Она включает перечень прямых полу­чателей средств из бюджета (министерств, государственных ко­митетов и т.д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в Законе РФ ведомственная классификация расходов установлена приме­нительно лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюдже­тов субъектов РФ и местных бюджетов на основе Федерального закона такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного само­управления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных учреждений, мероприятий, масштабов и их влияния на развитие общества.

Задачи усиления роли субъектов Федерации и органов местно­го самоуправления обусловили дополнение этих принципов прин­ципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местно-

¹ См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. «О бюджете развития Россий­ской Федерации» //СЗРФ. 1998. №48. Ст. 5856

² СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1093.

³ СЗРФ. 2000. №1. Ст. 10.

го самоуправления в определении направлений и состава расхо­дов своих бюджетов.

Эти принципы действуют в совокупности и характеризуют со­став расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция органов государственной власти (или органов местного самоуправления) определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование отраслей экономики, социально-культурной сферы и др. Например, в связи с тем, что оберона страны находится в ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), расходы на оборону включаются именно в фе­деральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета: финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности назван­ных субъектов (учреждения федерального подчинения финанси­руются из федерального бюджета, муниципального — из кон­кретного муниципального бюджета и т.д.).

При учете (оценке) значения каких-либо организаций, учреж­дений и (или) осуществляемых ими мероприятий (для страны в целом или региона) финансирование расходов может произво­диться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении право­судия и в целях создания независимости от местных властей¹. Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

На основании законодательства РФ 90-х гг. XX в. была рас­ширена самостоятельность субъектов Федерации и органов мест­ного самоуправления в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно определяют состав и виды бюджет­ных расходов соответственно подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства неподчиненным им ор­ганизациям (например, высшим учебным заведениям), учитывая их значение для данной территории.

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных

' См.: Ст. 124 Конституции РФ; Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. «0 финансировании судов» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст, 877.

188

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

189

бюджетов на определенный финансовый год. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления закреп­лена в БК РФ, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», других нор­мативных правовых актах.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально, чем ранее при­нятое законодательство, регламентирует состав расходов бюдже­тов. В Кодексе перечисляются расходы, финансируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно из всех звеньев бюджетной системы;

в) исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) исключительно из местных бюджетов.

Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 84—87

БК РФ).

В характеристике расходов, как и доходов бюджета, важной является не только качественная (виды, направления и т.п.), но и количественная сторона, в том числе соотношение объема дохо­дов и расходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в БК РФ (ст. 33), т.е. соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Он является необходимым условием реализации на­меченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа яв­ляется дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над дохода­ми. БК РФ при наличии дефицита требует определения источни­ков его финансирования.

В связи с затруднениями по сбалансированию бюджета в 1990 г. впервые в РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организационное перестроение расходной части бюд­жета: в ней выделены — бюджет текущих расходов и бюджет раз­вития (капитальные вложения), что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов было предусмот­рено выделение защищенных статей, перечень которых должен был определяться ежегодно при утверждении бюджета соответст­вующим представительным органом власти, К ним отнесены, на­пример, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хо­зяйственным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 г. и последующие годы защищенные статьи не утверждались. В БК РФ выделение их также не предусмотрено.

При наличии бюджетного дефицита БК РФ предписывает сле­дующий порядок при формировании и исполнении бюджета:

а) при утверждении бюджета должны быть определены пре­дельные размеры дефицита и источники его финансирования;

б) при снижении в ходе исполнения бюджета объемов поступ-^, лений доходов и источников финансирования бюджетного дефи­цита вводится режим сокращения расходов бюджета (ст. 92, 229, 230 БК РФ).

Источниками финансирования бюджетного дефицита могут быть кредиты банков, государственные (в соответствующих слу­чаях — муниципальные) внутренние займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней, и другие внутренние источники. По федеральному бюджету могут быть ис­пользованы и внешние источники — государственные займы в иностранной валюте, кредиты иностранных правительств, банков и фирм, международных финансовых организаций в иностранной валюте (ст. 93—96 БК РФ).

В расходной части бюджетов всех уровней создаются резерв­ные фонды государственных органов исполнительной власти и ор­ганов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (представительных) органов и депутатов. Эти фонды предназначены для финансирования не­предвиденных расходов, в том числе по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем году (ст. 81 БК РФ).

В федеральном бюджете, помимо резервного фонда Прави­тельства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ.

Кроме упомянутых фондов (резервных и финансовой под- . Держки бюджетов другого уровня), в бюджетах могут созда­ваться целевые фонды отраслевого характера. Однако число их в последнее время резко сократилось. Так, в федеральный бюд­жет на 2002 г. входит один такой фонд — Фонд Министерства РФ по атомной энергии (ст. 7 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2002 год»).

Расходы бюджетной системы отражают, помимо внутренних задач страны, международные связи России, в частности со стра­нами СНГ: в федеральном бюджете выделяются средства на реа­лизацию международных договоров в рамках СНГ, на предостав-

190

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

ление кредитов этим странам, а также другим иностранным госу­дарствам и на другие цели. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?

2. Дайте определение понятия бюджета в экономическом аспекте.

3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.

4. Что такое консолидированный бюджет Российской Федерации?

5. Что такое консолидированный бюджет субъекта Федерации? По­ясните на примере конкретных субъектов РФ.

6. Для чего составляется консолидированный бюджет?

7. Какова роль бюджета? Чем она отличается от роли других звеньев финансовой системы?

8. Что такое бюджетное право?

9. Что является предметом бюджетного права?

10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюджетного права? Приведите примеры из действующего законодательства.

11. Дайте понятие бюджетных правоотношений, каковы их особен­ности?

12. Определите круг субъектов бюджетных правоотношений.

13. Дайте понятие источников бюджетного права, назовите их, про­ведите классификацию.

14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые в пос­леднее время.

15. Каково основное содержание Бюджетного кодекса РФ?

16. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную систему?

17. Дайте понятие бюджетного устройства в РФ.

18. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов?

19. Какие принципы бюджетного устройства закреплены законода­тельством?

20. Что означает единство бюджетной системы РФ?

21. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?

22. Какие группы доходов выделяются в бюджетах по социально-эко­номическим признакам?

23. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?

24. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации»?

25. Что такое закрепленные доходы бюджетов? Каково их значение?

26. Что такое регулирующие доходы бюджетов? Каково их значение.

27. Дайте понятие бюджетного регулирования. Какие применяются методы бюджетного регулирования?

Контрольные вопросы

191

28. Какие формы прямой финансовой поддержки бюджетов субъек­тов РФ, местных бюджетов установлены законодательством?

29. Что такое субвенция? Чем она отличается от субсидии?

30. Что такое дотация в бюджетных отношениях? Чем она отличает­ся от субвенции и субсидии?

31. Какое значение вкладывает законодательство в понятие «собст­венные доходы бюджета»?

32. Каковы основные направления бюджетных расходов?

33. Какие виды классификации расходов бюджетов установлены за^-»^;. конодательством?

34. Что такое функциональная классификация расходов бюджета? экономическая классификация? ведомственная классификация?

35. По каким принципам расходы распределяются между звеньями бюджетной системы?

36. Какие расходы БК РФ относит к финансируемым исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, какие совместно финансируются из бюджетов разных уровней?

. 37. Что понимается под сбалансированностью бюджета?

38. Что такое бюджетный дефицит? Какие источники финансирова­ния бюджетного дефицита установлены законодательством?

39. Дайте понятие текущих расходов бюджета.

40. Дайте понятие капитальных расходов бюджета.

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав РФ

193

Г л а в а 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ)

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ