Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 14 из 58

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

тов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, об­щими задачами и целями Федерации, реализовать которые при­зван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении права муниципальных образований на местный бюджет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Фе­дерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессу­альные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюд­жетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процеду­ры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т.е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т.д., фор­мы взаимоотношений органов государственной власти, мест­ного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессу-альных норм состоит в том, что они устанавливают организаци­онно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осущест­вления.

Разграничение материальных и процессуальных норм бюд­жетного права было проведено уже в Законе РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР», в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, со­средоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюд­жетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения — Рос­сийская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные об-

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

169

разования; закрытые административно-территориальные образо­вания;

2) органы государственной власти и местного самоуправле­ния — представительные (законодательные) органы государст­венной власти и местного самоуправления; исполнительные орга­ны государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — это основное из ма­териальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образова­нию, определяет именно их правосубъектность, а не право­субъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации явля­ется ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюд­жет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на полу­чение и включение в бюджет определенных доходов, на использо­вание их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности дан­ных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюд­жета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становят­ся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные норма­ми бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающие­ся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловле­ны формированием и исполнением бюджета как основного фи­нансового плана государства, государственного или муниципаль­ного образования;

I

170

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

171

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют го­сударство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. Бюджетные пра­воотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть мате­риальными и процессуальными.

БК РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в рос­сийском законодательстве понятие — бюджетное обязательст­во. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполня­ющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возни­кающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджет­ной росписью. Термин «обязательство», свойственный граждан­скому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отноше­ниях.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ, ко­торый привел вопросы ответственности за нарушения бюджетно­го законодательства в определенную систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законода­тельства признается неисполнение или ненадлежащее исполне­ние установленного Кодексом порядка составления и рассмотре­ния проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы.

БК РФ определяет перечень мер принуждения, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем испол­нении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюд­жетных средств; приостановление операций по счетам в кредит­ных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами. На­пример, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 80) установлено, что за использование не по целе­вому назначению бюджетных кредитов на юридических лиц на­лагается штраф в размере двойной учетной ставки Центрального банка РФ.

Основаниями применения мер принуждения БК РФ называет следующие правонарушения:

— неисполнение закона (решения) о бюджете;

— нецелевое использование бюджетных средств;

— неперечисление бюджетных средств их получателям;

— финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

— несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов и др., указанные в Кодексе (ст. 283) или федеральных законах.

Следует заметить, что нормы БК РФ, касающиеся содержания нарушений бюджетного законодательства и применяемых мер от­ветственности, нуждаются еще в уточнении.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответствен­ности в данной области включены в новый Кодекс РФ об админи­стративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (введен в действие с 1 июля 2002 г.). В нем предусматривается наложение административного штрафа (в разных размерах) на должностных лиц и на юридических лиц за следующие административные пра­вонарушения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полу­ченных на возвратной основе (ст. 15.15) и нарушение сроков пере­числения платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16)

Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотрен­ных УК РФ.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью госу­дарственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, како­вым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджет­ного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осущест­вления полномочий федерального уровня и уровня субъектов фе­дерации. В силу своей важности часть отношений в области бюд­жета регулируется конституционными нормами.

Начиная с 90-х гг. XX в. бюджетное право России, как и фи­нансовое право, существенно изменилось, что обусловлено проис­шедшими экономическими и политическими переменами. Фор­мирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, свидетельствует о по­вышении уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюд­жета; оно исходит из принципа разделения властей при определе-

172

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

нии бюджетной компетенции представительных и исполнитель­ных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связан­ные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изме­нение состава бюджетных доходов и расходов, взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использова­ние заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.)- Законодательство отразило и негативные явления в бюд­жете, свойственные современному периоду. Например, появление бюджетного дефицита потребовало урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяют Феде­ральный закон от 29 декабря 1998 г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»¹; бюджетные посла­ния Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год», правительственные программы социаль­но-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.)² и развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.³ с учетом результатов выполнения Концепции рефор­мирования межбюджетных отношений в 1999—2001 гг.⁴ Целью этих программ является повышение устойчивости бюджетной системы РФ; обеспечение прозрачности процедур выработки и ре­ализации бюджетной политики; повышение качества планирова­ния и исполнения бюджетов, уточнение разграничения расход­ных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, повыше­ние взаимной ответственности органов власти разных уровней при проведении бюджетной политики. Все намеченные меры ис­ходят из общей задачи: обеспечение условий для устойчивого эко­номического роста на основе повышения эффективности участия государства в распределении и перераспределении финансовых ресурсов страны посредством механизма бюджетной системы, что требует совершенствования бюджетного законодательства.

Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Консти­туция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исход­ные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совмест-

¹ СЗРФ. 1999. №1. Ст. 1.

² СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295 (п. 5 — «Основные направления бюджетной политики»).

³ СЗРФ. 2001. №34. Ст. 3503.

⁴ СЗРФ. 1998. №32. Ст. 3905.

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

173

ной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рас­смотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнени­ем, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправле­ния и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы вза­имоотношений в области бюджета, основы организации бюд­жетной деятельности государства, защиты прав и законных ин' тересов участвующих в ней субъектов.

С 90-х гг. XX в. начало формироваться специальное бюджет­ное законодательство РФ. Так, 10 октября 1991 г. был принят Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса»¹, имевший общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепил основные общие поло­жения, относящиеся к организации функционирования бюдже­тов всех уровней, и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета. Положения названного За­кона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...»² (в настоящее время они утратили силу в„с,вязи с введе­нием в действие БК РФ). Приняты и другие, действующие в на­стоящее время, законодательные акты. К ним относятся уже упо­минавшиеся Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления», которые определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюд­жетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государствен­ной власти.

Особо следует отметить Бюджетный кодекс РФ — впервые принятый в России (31 июля 1998 г.) кодифицированный феде­ральный законодательный акт, регулирующий бюджетные отно­шения в стране. Кодекс введен в действие с 1 января 2000 г.³ В нем установлены общие принципы бюджетного законодательст­ва РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, .включая федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, а также государственные внебюд­жетные фонды, правовое положение субъектов бюджетных пра-

¹ ВВС. 1991. №46. Ст. 1543.

² ВВС. 1993. № 18. Ст. 635.

³ См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

1

174

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в РФ

175

воотношений, порядок регулирования межбюджетных отноше­ний, определены правила бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодатель­ства

Кодекс призван сыграть важную роль в обеспечении бюджет­ных отношений необходимой правовой основой, оказать воздей­ствие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Кодекс обобщил и уточнил ранее дей­ствовавшие бюджетно-правовые акты, расширил сферу законода­тельного регулирования бюджетных отношений. Он состоит из 307 статей, распределенных по пяти частям и входящим в них 28 главам.

БК РФ состоит из следующих частей: первая — Общие поло­жения; вторая — Бюджетная система Российской Федерации; третья — Бюджетный процесс в Российской Федерации; четвер­тая — Ответственность за нарушение бюджетного законодатель­ства Российской Федерации; пятая — Заключительные положе­ния.

Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, по­мимо конкретных показателей его доходов и расходов, содер­жат также правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

В сфере бюджетных отношений помимо законов, на феде­ральном уровне действуют также указы Президента РФ, поста­новления Правительства РФ, нормативные правовые акты Ми­нистерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности госу­дарства¹.

В связи с распределением компетенции по правовому регу­лированию бюджетных отношений между органами власти раз­ных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нор­мативные правовые акты субъектов РФ (например, Закон Рес-

¹ Например, Указ Президента РФ от 20 февраля 2002 г. «О консолидирован­ном бюджете Чеченской Республики на 2002 год» // СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 810; постановление Правительства РФ от 28 февраля 2002 г. «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 998; Письмо Минфина России от 17 апреля 1997 г. «О своевременности пере­числения средств в доход федерального бюджета и очередности платежей в фонды субъектов Российской Федерации» // Нормативные акты по финансам... 1997. № 7. С. 13.

публики Карелия от 21 июля 2001 г. «О бюджетном процессе в Республике Карелия»¹, Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Са­ратовской области»², Бюджетный кодекс Вологодской области)³ и органов местного самоуправления. Эти акты конкретизируют применительно к местным особенностям установленные на фе­деральном уровне правила, но не должны противоречить пос­ледним.

Таким образом, система источников бюджетного права в Рос­сийской Федерации состоит из правовых актов трех уровней, что обусловлено федеративным государственным устройством и дей­ствием принципов местного самоуправления. Вместе с тем, на­званные источники имеют и разную форму в зависимости от вида органов, принявших их.

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской Федерации

Все действующие на территории Российской Федерации бюд­жеты представляют в совокупности определенную систему, кото­рая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношени­ях, государственном устройстве и юридических нормах совокуп­ности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований⁴. Следует за­метить, что БК РФ 1998 г.'(ст. 6 и 10) расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собствен­ном смысле слова и внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение явля­ется условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение представительными (законодатель­ными) органами власти, которые утверждают и отчеты об ис­полнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюдже-

¹ Газета «Карелия». 2001. 7 авг. № 87.

² Газета «Саратовские вести по понедельникам». 1999. 17 мая.

³ «Красный Север». 1999. № 43, 44.

⁴ См.: ст. 2. Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; ст. 1. Федерального закона «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации».

176