Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
Скачать 3.79 Mb.
|
§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов 139 1 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1204; № 33. Ст. 4006; № 45. Ст. 5524. Его деятельность регулируется также приказом Минфина РФ от 11 марта 1998 г. «Об образовании Департамента государственного финансового контроля и аудита», 2 См.: Финансы. 1998. № 12. С. 6. органов КРУ на местах: на основе постановления Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 886 организованы контрольно ревизионные управления Минфина России в субъекте РФ (территориальные КРУ)1. В задачи Департамента входит контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и, внешнего долга, государственных резервов, предоставлением налоговых льгот и преимуществ. Департамент государственного финансового контроля и аудита организует и проводит самостоятельно и с привлечением территориальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использование федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; организует контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок. В случае установления нарушений использования федеральных средств, израсходованные незаконно или не по целевому назначению средства, а также доходы от их использования подлежат возмещению по предписаниям Департамента в течение одного месяца после выявления нарушений. Основной задачей деятельности территориальных управлений КРУ является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных средств. Они также проводят на договорной основе по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления ревизии и финансовые проверки (с возмещением расходов) поступления и расходования средств соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов и доходов от имущества. В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, давать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с организаций бюджетных средств, использованных не по целевому на- См.: Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РФ в субъекте РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4007. 140 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля значению; ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в нарушении законодательства; передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы. В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соответствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций. По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы перед Минфином России об аннулировании лицензий на осуществление аудиторской деятельности. Руководитель территориального КРУ назначается на должность и освобождается от нее Минфином России. Органы федерального казначейства, находящегося в подчинении Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение федерального бюджета и использование средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов1. Органы федерального казначейства наделены широкими контрольными правами: производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки денежных и бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и т.п.; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федерального бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами. Они вправе применять санкции и другие меры принудительного воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, выдавать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, использованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в государственные внебюджетные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей). Казначейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков лицензий на совершение § 3. Компетенция государственных и муниципальных органов 141 ' См.: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; Положение о федеральном казначействе. Утверждено постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; ВК РФ. Ст. 267. банковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казначейства по кассовому исполнению федерального бюджета. Налоговые органы в РФ. Налоговыми органами являются Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения (управления по субъектам РФ, инспекции по городам и районам)1. Они действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты* и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Кроме того они осуществляют валютный контроль в рамках своей компетенции. Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. Налоговый кодекс РФ (гл. 15) закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения. Налоговые проверки полномочны также проводить органы федеральной налоговой полиции2. В сфере налогообложения при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации осуществляют контроль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль3. Функции государственного страхового надзора, осуществляемые Департаментом страхового надзора Минфина России, также ограничены особой сферой — страховой деятельностью4. Они осуществляются в целях обеспечения соблюдения требований законодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений, в связи с 1 См.: Закон РФ от 21 марта 1991 г. «О налоговых органах Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 8 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484; Указ Президента РФ от 23 декабря 1998 г. «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393; Положение о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242; НК РФ. Гл. 5, 14. 1См.: Закон РФ от 24 июня 1993 г. о федеральных органах налоговой полиции //ВВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973; НК РФ. Гл. 6. 3 См.: Таможенный кодекс РФ // ВВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224; 1997. № 47. Ст. 5341; 2002. № 1. Ст. 2; № 22. Ст. 2026 (ст. 8); НК РФ. Ст. 34, 35. 4 См.: Закон РФ «Об организации страхового дела» в редакции Федерального закона от 31 декабря 1997 г. // ВВС РФ. 1992. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464. J 142 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля чем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков. Важное место в их функциях занимает предварительный контроль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осуществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее. Банки (кредитные организации). Их функции в области финансового контроля в современный период существенно изменились. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных формах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наделялись властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки (кредитные организации) уполномочены выполнять функции государственного контроля: контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля. В других отношениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре. Отличается особенностями контроль, осуществляемый Центральным банком РФ в силу специфики своего правового положения, соединяющего статус органа государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятельность. На Центральный банк как орган государственного регулирования возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. Центральный банк РФ осуществляет также контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании и денежном обращении1. § 3. Компетенция государственных и муниципальных органов 143 1 См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. Помимо рассмотренного надведомственного (внешнего) контроля проводится ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль, т.е. контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений1. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Правительству РФ. К основным задачам ведомственного контроля относятся: контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств. Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях — один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опираться на трудовые коллективы, общественные организации, принимать участие в выработке предложений по устранению выявленных нарушений. Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»2 обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже См. Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений. Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. // СП СССР. 1981. °тд. 1.№ 15. Ст. 89. 2СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619; Российская газета. 2002.12апР. 144 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля § 3. Компетенция государственных и муниципальных органов 145 одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений. В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяйственный (внутренний) финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет. Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хозяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообразности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете»1. До принятия этого Закона вопросы бухгалтерского учета регулировались в основном актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства2. Согласно Закону бухгалтерский учет — это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. 1 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619. См. также Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ. Утверждено приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 1. С. 90—107. 2См. Положение о главных бухгалтерах // СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43; Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. Утверждено приказом Министерства финансов РФ от 20 марта 1992 г. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1994. № 8. С. 101— 111. Одной из основных задач бухгалтерского учета является формирование и обеспечение полной и достоверной информацией о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами. Действие Закона распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ. Ответственность за состояние бухгалтерского учета в организациях несут их руководители. Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: а) учредить бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером; б) ввести в штат должность бухгалтера; в) передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета специализированным организациям или бухгалтеру-специалисту; г) вести бухгалтерский учет лично. Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответственность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству, контроль за движением имущества и выполнением обязательств. Требования главного бухгалтера по документальному оформлению хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию необходимых документов и сведений обязательны для всех работников организации. Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недействительными и не должны приниматься к исполнению. При разногласиях между руководителем и главным бухгалтером по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руко- 146 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля водителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций. В последнее время предприняты меры по усилению государственного финансового контроля. Это обусловлено ростом правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности использованием официально действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. В связи с этим Федеральным законом от 7 августа 2001 г., вступившим в действие с 1 февраля 2002 г.1, предусмотрено создание правового механизма и специально уполномоченного государственного органа, призванных противодействовать этому явлению, негативно влияющему на экономику страны, на реализацию прав и законных интересов граждан, общества и государства. К мерам, направленным на противодействие отмыванию доходов, отнесены: а) обязательные процедуры внутреннего контроля (т.е. контроля,. проводимого самими организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом)2; б) обязательный контроль уполномоченного органа, осуществляемый на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и др. (ст. 4 Закона). Операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб. При этом Закон определяет ряд характерных черт данных операций, наличие которых обусловливает обязательность проведения такого контроля: наличная форма операций с денежными средствами; размещение денежных средств во вклад (на депозите) с оформлением документов на предъявителя; помещение ценных бумаг, драгоценных металлов, драгоценных камней и иных ценностей в ломбард и др. (ст. 6 Закона). На организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, возложены обязанности, обеспечивающие фиксирование, хранение и представление информации уполномоченному органу. При этом кредитным организа- § 3. Компетенция государственных и муниципальных органов 147 циям запрещается открывать счета (вклады) на анонимных владельцев. В качестве уполномоченного органа по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу1 (КФМ России) Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 12632. Согласно Указу КФМ России является федеральным органом исполнительной власти, предпринимающим соответственно своему предназначению определенные правовыми" нормами меры, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. КФМ России подотчетен Министерству финансов РФ. Обязанности председателя Комитета исполняет первый заместитель Министра финансов РФ. Помимо центрального аппарата этого органа предусмотрено образование и его территориальных органов3. К основным задачам КФМ России отнесены: сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ; создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи операции, сделки с отмыванием доходов, полученных преступным путем; осуществление взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия отмыванию доходов; представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. ' См.: Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418. 2 О внутреннем контроле см. распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2002 г. № 283р // СЗ РФ. 2002. № 29. Ст. 2995. 1 Мониторинг (англ, monitor) — регулярное наблюдение, сбор и анализ информации с целью изучения каких-либо процессов // См. Краткий словарь современных понятий и терминов. М., 1995. С. 255. 2 Указ Президента РФ «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4254; постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 820 «Вопросы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2001. №49. Ст. 4628. 3 См.: Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу. Утверждено приказом КФМ России от 1 июля 2002 г. № 41 // Российская газета. 2002. 24 июля. 148 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля Работники КФМ России несут ответственность, установленную законодательством, за разглашение ставших им известными сведений, составляющих служебную, банковскую, налоговую или коммерческую тайну. Вред, причиненный физическим и юридическим лицам незаконными действиями КФМ или его работниками в связи с выполнением своих функций, подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета. У организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, при нарушении требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. о представлении информации, ее фиксировании, хранении документов и др., предусмотренных ст. 6 и 7 Закона, могут быть отозваны (аннулированы) лицензии в установленном порядке. Закон не предусматривает полномочий КФМ России по применению каких-либо мер принудительного воздействия при выявлении в ходе мониторинга правонарушений. Применение этих мер на основе информации, представленной КФМ, относится к компетенции правоохранительных органов. Следует отметить также, что в процессе деятельности КФМ не только охватывается широкий круг организаций, но и возлагаются на них в установленных Законом случаях дополнительные обязанности, а именно: осуществление обязательных процедур внутреннего контроля и представление Комитету предусмотренной информации. Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положениях Конституции Российской Федерации, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (ст. 27)1 они вправе: вносить свои предло- § 4. Аудиторский финансовый контроль 149 ясения по вопросам общественной жизни в органы государственной власти; участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления; представлять и защищать своп права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Реализация всех этих прав связана с участием в осуществлении контроля, в частности, финансового контроля. .,-жв^ § 4. Аудиторский финансовый контроль Важное значение в условиях формирования рыночных отношений имеет развитие аудиторского финансового контроля. Аудиторский финансовый контроль — это независимый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности — аудиторской деятельности. Создание предприятий, коммерческих банков, других хозяйственных структур, основанных на негосударственных формах собственности, потребовало решения вопроса о формах и субъектах проведения контроля за их финансово-хозяйственной деятельностью в целом, поскольку контроль компетентных государственных органов в рассматриваемых отношениях направлен главным образом на интересы государственной казны. В то же время сами хозяйствующие субъекты заинтересованы в достоверности и качественности учета и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности, что в конечном итоге отвечает и интересам государства. Использование аудиторской формы контроля позволяет сочетать интересы этих двух сторон, причем, что важно, без затрат бюджетных средств на контрольную деятельность. В становлении и развитии в России аудиторского финансового контроля нашел отражение опыт развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена. Первоначально он действовал в течение почти восьми лет на основании Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» и утвержденных этим Указом Временных правил аудиторской деятельности1. Впоследствии, 7 августа 2001 г., был принят Федеральный закон «Об аудиторской деятельности»2. СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608. 1 САПП. 1993. № 52. Ст. 506-9; утратили силу. См. Указ Президента РФ от 13 декабря 2001 г. № 1459 // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4874. 2 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3422; № 51. Ст. 4829; 2002. № 1. Ст. 2. 150 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля § 4. Аудиторский финансовый контроль 151 Сохранив основные положения сущности аудиторского финансового контроля, его организации и порядке осуществления, Закон внес в них уточнения, развил и конкретизировал прежние правовые нормы, ввел новые понятия (например, понятие аудиторской тайны). Вместе с тем законодательное урегулирование усилило правовую основу аудиторского финансового контроля. В данной сфере действуют и другие правовые акты в соответствии с Законом (Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ). В Законе дано понятие аудиторской деятельности (аудита), очерчен круг лиц, участвующих в ней, их права и обязанности, урегулирован порядок контроля качества аудиторской деятельности, порядок получения разрешения на нее и ответственность за нарушения законодательства об аудите. Согласно Закону (ст. 1) аудиторская деятельность (аудит) — это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Проверяемые в такой форме организации и индивидуальные предприниматели названы в Законе аудируемыми лицами (вместо «экономических субъектов» по ранее действовавшему Указу). Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствие порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ. Результатом аудиторской проверки является аудиторское заключение. Это официальный документ, составленный в соответствии с федеральными правилами (стандартами) и содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации или индивидуального аудитора о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета законодательству РФ. В Законе записано, что аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ уполномоченными органами государственной власти (п. 4 ст. 1). Вместе с тем аудит имеет важное значение для выполнения социально-экономических задач государства в целом. Это объясняется тем, что от достоверности финансовой отчетности зависит объективность оценки выполнения экономических и финансовых планов государства, а также реальность планирования и прогнозирования экономики и социального развития. Кроме того, государство использует такую форму финансового контроля для решения своих конкретных задач, предписывая обязательность аудита в указанных законодательством случаях. Например, представляемый Банком России в Государственную Думу годовой отчет о своей деятельности должен включать аудиторское заключение по этому отчету (ст. 25 Федерального закона» «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»., Перечень случаев обязательного аудита предусмотрен в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности» (ст. 7). Это относится к государственным внебюджетным фондам, кредитным и страховым организациям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям и др. При этом закон содержит требование проводить обязательный аудит аудиторскими организациями (исключая индивидуальных аудиторов) при соблюдении определенных условий заключения с ними договоров об оказании аудиторских услуг (открытый конкурс и др.). Из сказанного следует, что правовые нормы, регулирующие аудиторский финансовый контроль, во многом имеют публичный характер с государственно-властными предписаниями правил (стандартов) аудиторской деятельности, порядка ее организации, проведения и контроля. При этом гарантируется независимость аудиторских организаций и аудиторов, самостоятельность вступления аудируемых лиц в договорные отношения об оказании аудиторских услуг. Аудиторским организациям и индивидуальным аудиторам запрещается заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания сопутствующих ему услуг (например, составление финансовой отчетности, налоговое консультирование, составление бизнес-планов и др.). В целях гарантирования качества аудиторской деятельности установлена обязательная аттестация — проверка в предусмотренном порядке квалификации физических лиц, желающих заниматься этой деятельностью, требуется наличие у аудиторской организации и индивидуального аудитора лицензии на ее осуществление1. Кроме того, уполномоченный федеральный орган может проводить проверки качества аудиторской деятельности. См.: Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430. 152 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля За нарушение законодательства об аудите Закон устанавливает ответственность следующих субъектов: аудиторских организаций, их руководителей, индивидуальных аудиторов, аудируемых лиц и лиц, подлежащих обязательному аудиту. В соответствующих случаях упомянутые субъекты могут нести уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. Так, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (ст. 14. I)1 осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) влечет наложение штрафа на аудиторскую организацию в размере от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — от 40 до 50, на граждан от 20 до 25 минимальных размеров оплаты труда. Уполномоченным федеральным органом государственного регулирования аудиторской деятельности является Министерство финансов РФ2. К его основным функциям отнесено: издание нормативных правовых актов (в пределах своей компетенции), регулирующих аудиторскую деятельность; представление на утверждение Правительству РФ федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности; организация системы аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов, лицензирование аудиторской деятельности; организация системы надзора за соблюдением лицензионных правил; контроль за соблюдением аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности; ведение государственных реестров аттестованных аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов; аккредитация профессиональных аудиторских объединений. При Министерстве финансов РФ в целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности создается совет. В его состав должны входить представители государственных органов, Центрального банка РФ и пользователей аудиторских услуг. В то же время представительство аккредитованных профессиональных аудиторских объединений должно составлять не менее 51% общего состава совета. § 5. Методы финансового контроля 153 1 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1. Об утрате силы п. 2—4 ст. 21 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» см. ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» //СЗРФ. 2002. №1. Ст. 2. 2 См. постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 583. § 5. Методы финансового контроля Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы или способы, средства его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: от правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта и цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др. Используются следующие методы финансового контроля: ревизии, проверки (документации, состояния учета и отчетности и т.д.), рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докладов, информации должностных лиц и др. Проведение их, как правило, планируется. Однако они могут осуществляться и вне плана, в связи с возникшей необходимостью. Эти общие методы конкретизируются в методиках, правилах проведения контроля различных объектов (например, методические письма и указания налоговых органов, в частности, Методическое пособие по проведению камеральных проверок, инструкции Минфина России по составлению отчетности об исполнении бюджета, смет расходов бюджетных учреждений и т.п.). Основной метод финансового контроля — ревизия, т.е. наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности и целесообразности. Ревизии проводят разные контролирующие органы, в особенности финансовые, а также органы государственного управления в отношении подведомственных организаций. Ревизии могут быть проведены как по плану этих органов, так и по указанию других компетентных органов, в том числе правоохранительных. По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные (частичные). По организационному признаку они могут быть плановыми (предусмотренными в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих неотлагательной проверки), комплексными (проводимыми совместно несколькими контролирующими органами). При проведении документальной ревизии проверяются документы, в особенности первичные денежные документы (счета, платежные ведомости, ордера, чеки), а не только отчеты, сметы 154 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля и т.п. Фактическая ревизия означает проверку не только документов, но и наличия денег, материальных ценностей. Под полной ревизией понимают проверку всей деятельности предприятия, организации, учреждения за определенный период. При выборочной ревизии контроль направлен на какие-либо отдельные стороны финансово-хозяйственной деятельности (например, проверка командировочных расходов, работы по приему налоговых и страховых взносов). Срок проведения ревизии — не более 30 дней. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим большое юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизионной группы (ревизором), руководителем проверяемой организации и ее главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его. На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, возмещению причиненного материального ущерба; разрабатываются предложения по предупреждению нарушений государственной дисциплины; виновные привлекаются к ответственности. Руководитель организации, назначившей ревизию, обязан обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по ее результатам. При необходимости срочных мер по устранению выявленных ревизией нарушений и злоупотреблений и привлечения к ответственности виновных лиц в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, а материалы ревизии передаются следственным органам. Руководитель проверяемой организации обязан принять меры к устранению выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии. Об этом делается соответствующая запись в акте ревизии. Несмотря на важное юридическое значение ревизии, ее понятие, порядок ее проведения не получили достаточного правового урегулирования, не закреплены, как это следовало бы, в законодательном акте, что справедливо отмечается в литературе1. Толчком для устранения этого пробела мог бы послужить один из новых федеральных законов — Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» (ст. 10), в котором сформулировано понятие аудиторского заключения как официального документа и основные требования, которым оно должно отвечать. Контрольные вопросы и задания 155 1 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Автореф. докт. дисс. С. 27. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ 1. Что понимают под финансовым контролем? Каково его значение? 2. Что составляет основное содержание финансового контроля? 3. Что понимают под финансовой дисциплиной? 4. Что изменилось в содержании и организации финансового контроля в условиях рыночной экономики? 5. На какие виды подразделяется финансовый контроль в зависимости от времени его осуществления? 6. Какие виды финансового контроля выделяются в зависимости от -органов, осуществляющих его? 7. На основе Конституции РФ рассмотрите полномочия представительных (законодательных) органов власти, их комитетов, комиссий, депутатов в области финансового контроля. 8. Как организовано осуществление президентского финансового контроля? 9. Охарактеризуйте правовое положение и функции Главного контрольного управления Президента РФ. 10. Каковы полномочия по финансовому контролю Правительства РФ, правительств и администраций субъектов Федерации? 11. Каковы полномочия Министерства финансов РФ в области финансового контроля, меры воздействия, применяемые по результатам контроля к учреждениям, предприятиям и организациям? 12. Каковы контрольные функции федерального казначейства? Санкции, применяемые им? 13. Назовите полномочия налоговых органов в области финансового контроля и применяемые этими органами санкции. 14. Охарактеризуйте функции банков (кредитных организаций) в области финансового контроля. 15. Охарактеризуйте функции контроля и надзора, осуществляемые Центральным банком РФ за деятельностью коммерческих банков. 16. Что понимается под ведомственным финансовым контролем, каковы его задачи, субъекты, осуществляющие этот контроль? 17. Что понимается под внутрихозяйственным (внутренним) финансовым контролем? Кто его осуществляет? 18. Что такое бухгалтерский учет и каково его значение для проведения финансового контроля? 19. Каковы права и обязанности главного бухгалтера в области финансового контроля? 20. Что представляет собой Комитет РФ по финансовому мониторингу: каковы его задачи, кому (какому органу) он подотчетен? 21. Охарактеризуйте общественный финансовый контроль, его правовые основы. 22. Определите понятие и особенности аудиторского финансового контроля. 23. Кто понимается под термином «аудируемые лица»? 156 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля 24. В каких случаях проводятся обязательные аудиторские проверки? 25. На основании законодательства назовите права и обязанности аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов. 26. На основе законодательства сформулируйте понятие аудиторского заключения. 27. Кто (какой орган) является уполномоченным федеральным органом государственного регулирования аудиторской деятельности? Каковы его функции? Определите на основании нормативных актов. 28. Что понимается под методами финансового контроля? Назовите их. 29. Охарактеризуйте ревизию как метод финансового контроля, виды ревизий. 30. Каково значение и порядок оформления акта ревизии? ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ |