Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 9 из 58

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

103

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

В 90-х гг. XX в. система финансово-кредитных органов в РФ в связи с экономическими преобразованиями существенно пере­строена: появились новые органы (Государственная налоговая служба, впоследствии — Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы), федеральное казначейство, Гос­страхнадзор, коммерческие банки, перестроена структура Минис­терства финансов и соответствующих нижестоящих органов.

Среди этих органов выделяется Министерство финансов РФ¹комплексным характером своих функций, направленных на разные стороны финансовой деятельности государства, в связи с чем воздействует на эту деятельность в целом. Минис­терство финансов РФ обеспечивает проведение единой государ­ственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной поли­тики, промышленной политики по добыче, производству и переработке драгоценных металлов и камней, а также коорди­нирует деятельность в этих сферах федеральных органов ис­полнительной власти², издает инструкции, методические указа­ния и другие документы по вопросам организации финансовой деятельности. Осуществляя свои функции, Минфин России вза­имодействует с другими органами исполнительной власти — федеральными и субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями и иными организациями.

В последнее время предприняты меры по усилению роли Ми­нистерства финансов РФ в финансовой деятельности государства, которая в определенной мере была ослаблена, в частности, в связи с выделением из его компетенции вопросов налогообложения, надзора за страховой деятельностью и др. и созданием соответст­вующих государственных служб.

Теперь Министерство финансов РФ стало правопреемником ряда самостоятельно существовавших служб, функции которых перешли ему, а именно, Федеральной службы по надзору за стра­ховой деятельностью, Комитета РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням, Федеральной комиссии лотерей и игр РФ, Федеральной службы России по валютному и экспортному кон-

тролю¹. Состав коллегии Минфина России дополнен представите­лями Министерства РФ по налогам и сборам и Государственного таможенного комитета РФ.

Изменена и организационная структура Министерства финан­сов РФ. Соответственно его функциям в составе центрального ап­парата Минфина России образованы департаменты и другие под­разделения по основным направлениям деятельности: бюджетной политики; налоговой политики; межбюджетных отношений; фи­нансирования государственного аппарата; обороннбгЪ' комплекса и правоохранительных органов; макроэкономической политики и банковской деятельности; управления государственным внутрен­ним долгом; управления государственным внешним долгом; международного сотрудничества и внешнеэкономической дея­тельности; отраслевого финансирования; страхового надзора; го­сударственного финансового контроля и аудита; методологии бухгалтерского учета и отчетности; правовой; информационно-технический; управления делами Министерства².

Такая структура Министерства финансов РФ обусловлена его основными задачами, к которым относятся:

— совершенствование бюджетной системы РФ, развитие бюд­жетного федерализма;

— разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, политики в сфере развития фи­нансовых рынков в РФ, участие в разработке и проведении еди­ной политики в сфере формирования и использования государст­венных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

— концентрация финансовых ресурсов на приоритетных на­правлениях социально-экономического развития РФ;

— разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

— разработка программ государственных заимствований и их реализация, управление государственным внутренним и внеш­ним долгом РФ;

— осуществление в пределах своей компетенции государст­венного финансового контроля; методологическое руководство аудитом;

¹ См. ст. 165, 167, 268 БК РФ; Положение о Министерстве финансов РФ. Ут­верждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273 // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288; 1999. № 27. Ст. 3359, п. 18.

² См. постановление Правительства РФ от 23 августа 2001 г. «Вопросы Ми­нистерства финансов Российской Федерации» //СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3592.

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; № 50. Ст. 5625; 1997. № 28. Ст. 3422; 2000. № 35. Ст. 3592.

См. постановление Правительства РФ от 4 августа 1998 г. «О совершенство­вании организационной структуры Министерства финансов Российской Федера­ции»// СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4006.

104 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

— методологическое руководство бухгалтерским учетом и от­четностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Централь­ном банке РФ и кредитных организациях).

Этим задачам соответствуют выполняемые Минфином России функции (например, подготовка предложений по совершенство­ванию механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ, участие в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики, контроль за целевым использова­нием средств федерального бюджета, выпуск государственных ценных бумаг, лицензирование деятельности страховых органи­заций, приобретение в Госфонд России драгоценных металлов и драгоценных камней и т.д.).

Для выполнения своих задач и функций Министерство финан­сов РФ имеет необходимые права, состоящие из полномочий раз­ного характера. К ним относятся:

— права, вытекающие из функций по составлению и испол­нению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля (на­пример, запрашивать у государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также организаций необходи­мые материалы;

— права, обусловленные участием в формировании и исполь­зовании целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов (запрашивать материалы по проектам бюджетов этих фон­дов и отчеты об их использовании);

— права по регулированию соотношения доходо_пв и расходов бюджетов субъектов Федерации, налоговых поступлений в феде­ральный бюджет (организовывать формирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и предоставлять по­мощь за счет этих средств, выдавать субъектам Федерации крат­косрочные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, предоставлять отсрочки и рассрочки платежей по налогам в феде­ральный бюджет);

— права по применению мер принудительного воздействия в случаях нарушений установленного порядка (ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование органи­заций, взыскивать с них в установленном порядке средства феде­рального бюджета, израсходованные не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством РФ).

Таким образом, деятельность Министерства финансов РФ рас­пространяется на все звенья финансовой системы.

Подобные органы создаются и субъектами Федерации — ми­нистерства финансов или финансовые управления. Кроме того, в

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

105

системе органов местного самоуправления действуют финансо­вые отделы или управления.

В задачи всех этих органов входит:

организация финансовой деятельности на соответствующей территории, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет;

анализ и прогнозирование развития экономики и финансов;

составление проекта бюджета данной территории и обеспече­ние его исполнения, прогнозирование и составление консолиди­рованного бюджета, финансовое исполнение целевых внебюджет­ных фондов;

наблюдение за состоянием денежного обращения и кредита, участие в разработке и осуществление мер по обеспечению товар­но-денежных пропорций и сбалансированности денежных дохо­дов и расходов населения;

организация и проведение финансового контроля;

организация учета и отчетности в области финансов.

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. в системе Ми­нистерства финансов РФ были образованы органы федерального казначейства¹. К этим органам относятся: Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и под­чиненные ему территориальные органы по субъектам Федера­ции, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Начальник Главного управления федерального казначейства назначается и освобождается от должности Правительством РФ, руководители территориаль­ных районов — руководителем вышестоящего органа казна­чейства.

Эти органы созданы в целях проведения государственной бюд­жетной политики, эффективного управления доходами и расхо­дами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным ис­пользованием государственных средств.

На органы казначейства возложены следующие задачи:

организация, осуществление и контроль за исполнением феде­рального бюджета, управление доходами и расходами этого бюд-

¹ Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978. См. также: Положение о федеральном казначействе Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681.

106 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

107

жета, для чего открываются счета в казначействах, исходя из принципа единства кассы;

регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетны­ми фондами, финансовое исполнение и контроль за этими фон­дами;

краткосрочное прогнозирование объемов государственных фи­нансовых ресурсов и оперативное управление ими;

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государст­венных финансов и представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ и о состоянии бюджетной системы РФ;

управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.

Органы федерального казначейства наделены необходимыми правами. Среди них ряд прав, обеспечивающих контрольные функции казначейства¹ производить проверки денежных доку­ментов, смет и т.п. в органах управления, организациях, банках; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и органи­заций, использующих федеральные бюджетные и внебюджетные средства; изымать у предприятий, организаций и учреждений до­кументы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов.

Кроме того, органы федерального казначейства вправе приме­нять меры принудительного воздействия, требовать от руководи­телей и других должностных лиц проверяемых органов государ­ственного управления и предприятий, организаций, учреждений устранения выявленных нарушений; приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций; выдавать предписания о взыскании с предприятий, организаций и учреж­дений в бесспорном порядке бюджетных или внебюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального

банка РФ; взыскивать с банков в бесспорном порядке штрафы за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисле­ние бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просроч­ки и др.¹

Органы федерального казначейства взаимодействуют с уч­реждениями Центрального банка РФ, иными финансово-кредит­ными учреждениями, налоговыми органами, по фактам наруше­ний, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают материалы правоохранительным органам.

Помимо государственной системы органов федерального каз­начейства, представительные органы местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство в целях управле­ния средствами местной казны и обслуживания использования местного бюджета (ст. 14 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»)².

В 1993 г. в целях повышения эффективности инвестиций, со­здания условий для широкого привлечения финансовых ресур­сов, в том числе от иностранных инвесторов, была создана новая государственная структура — Российская финансовая корпора­ция³, деятельность которой заключается в организации финанси­рования капитальных вложений в приоритетные проекты.

Российская финансовая корпорация, как государственное предприятие, наделена функциями агента⁴ Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредит­ных ресурсов.

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также ор­ганами власти субъектов РФ.

Налоговые органы. Формирование в РФ новой системы нало­говых органов связано с необходимостью активного использова­ния финансовых рычагов, в частности повышением роли налогов,

См. ст. 267 БК РФ.

¹ См. ст. 284 БК РФ.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.

³ См. Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. «О создании Российской фи­нансовой корпорации» // САПП РФ. 1993. № 12. Ст. 991; постановление Совета Министров — Правительства РФ от 17 апреля 1993 г. «О Российской финансовой корпорации» // САПП. 1993. № 17. Ст. 1548.

⁴ Термин «агент» согласно словарю В.И. Даля означает лицо, которому пору­чено дело от лица же, общины, товарищества или правительства (см. Даль В. Тол­ковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 4).

108 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

обусловленным перестройкой экономики страны. Налоговые ор­ганы были выделены в особую систему — Государственную нало­говую службу РФ из структур финансовых органов (Министерст­ва финансов, финансовых управлений и отделов). Начало такой реорганизации было положено постановлением Совета Мини­стров СССР от 24 января 1990 г. «О Государственной налоговой службе»¹. До этого в финансовых органах имелись подразделе­ния, ведавшие вопросами взимания налогов и других обязатель­ных платежей. Деятельность налоговых органов была урегулиро­вана Законом СССР от 21 мая 1990 г. «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций», впо­следствии принят Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государ­ственной налоговой службе»², в 1999 г. переименованный в Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации»³.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государ­ственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам (МНС)⁴. Такое преобразование произве­дено в целях совершенствования структуры федеральных орга­нов, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, усиление государственного контроля за поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, а также в связи с этим — за производством и оборотом этилового спирта и алко­гольной продукции. На Министерство возложена выработка и осуществление налоговой политики с целью обеспечения своевре­менного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, координация деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сбо­рах.

В систему органов МНС входят территориальные органы уп­равления Министерства по субъектам Федерации, межрегиональ-

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

109

¹ СП СССР. 1990. №5. Ст. 28.

² ВВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 493; ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429; 1996. № 25. Ст. 2958.

- См. Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «О внесении изменений и допол­нений в Закон РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484; 2000. № 46. Ст. 4537; 2002. № 22. Ст. 2026.

⁴ СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393; 1999. № 11. Ст. 1299; № 31. Ст. 3552; Положе­ние о Министерстве РФ по налогам и сборам. Утверждено постановлением Прави­тельства РФ от 16 октября 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242.

ы

ные инспекции и инспекции по городам и районам, инспекции межрайонного уровня. В совокупности они именуются налоговы­ми органами.

Это единая централизованная система органов. Низовое звено в системе налоговых органов — инспекции МНС по рай­онам и городам. Именно на них возложено осуществление не­посредственно контрольных функций. Исходя из этого постро­ена их внутренняя структура: выделены отделы по видам налоговых платежей (например, отдел налогов с доходов пред­приятий, отдел налогов с доходов физических лиц, отдел мест­ных налогов и др.). Кроме того, существует функциональный отдел отчетности и учета.

Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспе­чении единой системы контроля за соблюдением налогового зако­нодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевре­менностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством России и субъектов РФ. В связи с этой задачей налоговые органы контролируют со­блюдение законодательства о предпринимательской деятельнос­ти, законность сделок, применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, осущест­вляют валютный контроль.

Законодательство закрепляет права, обязанности и ответст­венность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры ко взысканию налогов и санкции к нало­гоплательщикам в случае совершения ими налоговых правонару­шений¹.

Наряду с этими государственными налоговыми органами представительные органы местного самоуправления имеют право создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Эта служба объединяет и координирует деятельность по контролю за соблюдением налогового законодательства с государ­ственными территориальными налоговыми органами, представ­ляет последним всю необходимую информацию (ст. 14 Федераль­ного закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Учитывая важную роль налоговых органов в формирова­нии доходов бюджетной системы страны, Правительство РФ

См. НК РФ. Ч. 1. Гл. 5, 14, 15.

110 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

постановлением от 21 декабря 2001 г. утвердило Федеральную целевую программу «Развитие налоговых органов (2002— 2004 годы)»¹.

Программа направлена на совершенствование контроля за со­блюдением законодательства о налогах и сборах в целях обеспе­чения их стабильного поступления; на изменение приоритетов в работе налоговых органов с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков, повышение эффективности функциониро­вания налоговой системы за счет внедрения новых информацион­ных технологий, оснащения современными оперативными сред­ствами управления, развития ресурсного обеспечения. Особое внимание в Программе уделено созданию системы налогового об­разования населения, совершенствованию методов работы с круп­нейшими налогоплательщиками, совершенствованию организа­ционных структур налоговых органов и др. Финансирование Программы намечено в объеме 16 млрд 957 млн руб.

Подобно налоговым органам, деятельность по налогообложе­нию осуществляет также в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела Государственный таможенный ко­митет РФ (ГТК) и входящие в его систему таможенные орга­ны. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу, несут установленную законодательством ответствен­ность². Таможенные органы осуществляют и иные функции фи­нансовой деятельности (распределение денежных средств между подведомственными организациями, контроль за их ис­пользованием и др.).

В систему таможенных органов помимо ГТК входят регио­нальные таможенные управления, таможни и таможенные посты, находящихся в централизованном подчинении.

В целях усиления государственной дисциплины в области на­логообложения созданы федеральные органы налоговой поли­ции. Они действуют на основании Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»³. Это правоохрани-

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

111

¹ СЗРФ. 2002. №1.Ст. 32.

² См. Таможенный кодекс РФ // ВВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2397; 1996. № 1. Ст. 4; 1997. № 47. Ст. 5341; 1999. № 7. Ст. 879; Налого­вый кодекс РФ. Часть первая. Ст. 34, 35.

³ ВВС РФ. 1993. №29. Ст. 1114; 1995. № 51. Ст. 4973; 2000. № 46. Ст. 4537. Предшественником его был Указ Президента РФ «О создании Главного уп­равления налоговых расследований при Государственной налоговой службе РФ».

тельные органы, являющиеся составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

Определены задачи этих органов:

выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступ­лений и правонарушений;

обеспечение безопасности деятельности государственных на­логовых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей, преду­преждение, выявление и пресечение коррупции в налогойых ор­ганах.

На основании Федерального закона от 17 декабря 1995 г. фе­деральные органы налоговой полиции получили право проводить предварительное следствие по налоговым преступлениям.

Федеральные органы налоговой полиции являются централизо­ванной системой органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим. В эту систему входят: Федеральная служба налого­вой полиции на правах государственного комитета, территориаль­ные органы (управления) по субъектам Федерации и местные орга­ны налоговой полиции (межрайонные отделы управлений).

Возглавляет Федеральную службу налоговой полиции Дирек­тор, который назначается на должность и освобождается от долж­ности Президентом РФ по представлению Председателя Прави­тельства РФ. Директор осуществляет общее руководство деятель­ностью федеральных органов налоговой полиции и ее координа­цию с деятельностью других правоохранительных, налоговых и иных государственных органов.

В связи с необходимостью усиления государственного финан­сового контроля и предотвращения правонарушений в сфере фи­нансов и денежного обращения, в особенности легализации дохо­дов, полученных преступным путем, создан Комитет РФ по финансовому мониторингу¹.

Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. В связи с существенными преобразова­ниями в сфере страховых отношений, в результате которых она перестала быть государственной монополией², потребовалась

¹ См.: Указ Президента РФ от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251. Подробнее см. гл. 6. учебника.

' В этой сфере функции страхования осуществляют теперь государственные, а также и негосударственные страховые организации. Все они действуют на ком­мерческих началах.

112 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

перестройка организации и деятельности органов государствен­ного управления в этой сфере.

Указом Президента РФ «О Государственном страховом надзо­ре Российской Федерации»¹ от 10 февраля 1992 г. был образован Государственный страховой надзор, органы которого заменили ранее действовавшую систему органов государственного страхова­ния (Госстрах) при Министерстве финансов РФ. Одновременно в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1992 г.² создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах) как акционерное общество на базе Правления госу­дарственного страхования РФ. Учредителем этой компании от имени государства выступил Государственный комитет РФ по уп­равлению государственным имуществом, который являлся дер­жателем 100% ее акций (часть из них в настоящее время реали­зована).

Впоследствии основные положения об организации государст­венного надзора за страховой деятельностью были закреплены в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. «О страховании» (затем — Феде­ральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации»)³.

Государственный надзор за страховой деятельностью согласно Закону осуществляется в целях соблюдения требований законода­тельства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отноше­ний и государства.

Органы, осуществляющие государственный страховой надзор в РФ, действовали первоначально в лице Федеральной службы (Росстрахнадзора), подчиненной Правительству РФ⁴. Помимо центрального органа этой службы, были созданы территориаль­ные органы страхового надзора по республикам (региональные инспекции Росстрахнадзора) и группам областей, краев⁵.

В настоящее время на основании укйза Президента РФ функ­ции по надзору за страховой деятельностью переданы Министер-

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

113

.' ВВС РФ. 1992. №8. Ст. 379.

² СП РФ. 1992. №7. Ст. 37.

³ ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; 1999. № 29. Ст. 3703; №47. Ст. 5622.

См. Положение о Федеральной службе по надзору за страховой деятельнос­тью. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464.

-^ См. постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. «О территориаль­ных органах страхового надзора» // САПП. 1993. № 27. Ст. 2557.

ству финансов РФ¹, в структуре которого создан Департамент страхового надзора².

Основными функциями органов страхового надзора согласно Федеральному закону «Об организации страхового дела в Россий­ской Федерации» являются:

— выдача страховщикам лицензий на осуществление страхо­вой деятельности;

— ведение единого Государственного реестра страховщиков и объединений страховщиков, а также реестра страховых' брокеров;

— осуществление контроля за обоснованностью страховых тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков.

Помимо них орган страхового надзора осуществляет также функции по организационно-правовому регулированию страхо­вой деятельности:

— устанавливает правила формирования и размещения стра­ховых резервов, показатели и формы учета страховых операций и отчетности о страховой деятельности;

— разрабатывает и утверждает нормативные и методические документы по вопросам страховой деятельности, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, в том числе методику расчета соотношений между активами и при­нятыми обязательствами страховщика для обеспечения его пла­тежеспособности;

— обобщает практику страховой деятельности, разрабаты­вает и представляет в установленном порядке предложения по развитию и совершенствованию законодательства РФ о страхо­вании.

Таким образом, регулируется единый страховой рынок. Для осуществления функций органы страхового надзора имеют право:

— получать от страховщиков установленную отчетность о страховой деятельности, информацию об их финансовом положе­нии;

— получать информацию, необходимую для выполнения воз­ложенных функций от предприятий, учреждений и организаций, в том числе от банков;

См. Указ Президента РФ «О структуре органов исполнительной влас­ти »//СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

² См. постановление Правительства РФ от 4 августа 1998 г. «О совершенство­вании организационной структуры Министерства финансов Российской Федера­ции» // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4006.

114 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

115

— проводить проверки соблюдения страховщиками законо­дательства РФ о страховании и достоверности представляемой ими отчетности.

Органы страхового надзора вправе применять меры принуди­тельного воздействия:

при выявлении нарушений страховщиками требований зако­нодательства РФ о страховании давать им предписания по устра­нению нарушений;

приостанавливать или ограничивать действие лицензий в слу­чае невыполнения страховщиками данных им предписаний до устранения выявленных нарушений либо принимать решения об отзыве лицензий.

В случае неоднократного нарушения страховщиком законода­тельства РФ органы страхового надзора вправе обращаться в ар­битражный суд с иском о его ликвидации.

Должностные лица органов страхового надзора обязаны со­блюдать коммерческую тайну страховых организаций.

Банки. Банковская система. Банки принято именовать кре­дитными органами в связи с тем, что характерной для них явля­ется деятельность именно по кредитованию. С ней связаны в той или иной мере все другие направления деятельности банков.

Система банков РФ, их правовое положение и содержание функций существенно изменились в 1990-х гг. Значительные - преобразования были произведены уже в 1987 г., когда три су­ществовавших в СССР банка (находившихся в государственной собственности) — Госбанк СССР, Стройбанк СССР и Внешторг­банк СССР — были реорганизованы, а именно, созданы банки, специализированные по отраслям народного хозяйства: Пром­стройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Вне­шэкономбанк СССР и для обслуживания населения — Сбер­банк СССР (при этом был сохранен Госбанк СССР как главный банк страны)¹.

Все они по форме собственности остались государственными, а по условиям деятельности являлись коммерческими. В 1988 г. на основе Закона СССР «О кооперации»² начали создаваться коопе­ративные банки, что положило начало формированию новой бан­ковской системы. Впоследствии, в 1990 г., специальное союзное

и российское законодательство¹ в связи с намеченным переходом к рыночным отношениям в экономике закрепило принципиаль­ное изменение банковской системы. Банки перестали быть объ­ектом исключительно государственной собственности. Банков­скую систему СССР составили Государственный банк СССР как центральный банк страны и коммерческие банки, которые могли иметь различные организационно-правовые формы и формы соб­ственности. По российскому законодательству также была уста­новлена двухуровневая банковская система: на одной¹ уровне — Центральный банк РФ (Банк России), на другом — все остальные банки. Такая система существует в настоящее время.

Согласно действующему Федеральному закону «О банках и банковской деятельности»² банковская система РФ включает: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организа­ции, а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистрирован на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.

Центральный банк РФ (Банк России)³занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается суще­ственными особенностями⁴. Это главный банк Российской Феде­рации, он является государственной федеральной собственнос­тью. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих банков, не является целью деятельности Цент­рального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятель­ное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собствен-

¹ См. О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздейст­вия на повышение эффективности экономики. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. // СП СССР. 1987. № 37. Ст. 121.

² ВВС СССР. 1988. №22. Ст. 355.

' См. Законы СССР «О Государственном банке СССР» и «О банках и банков­ской деятельности» // ВВС СССР. 1990. № 52. Ст. 1154, 1155; Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР» и Закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // ВВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356, 357.

²СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829; 1999. № 28. Ст. 3459, 3469, 3470; 2001. № 26. Ст. 2586; № 33. Ст. 3424.

³ См. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

⁴ На двойственную юридическую природу Государственного банка СССР как органа государственного управления и «предприятие, состоящее на хозяйствен­ном расчете и обладающее собственной, независимой от казны, юридической лич­ностью» обращал внимание М.М. Агарков. (См.:Агарков ММ. Основы банковско­го права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 26). Эти положения применимы и к Центральному банку России как главному государственному банку страны. Од­нако вопрос об организационной правовой форме Банка России в настоящее время является дискуссионным.

116 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

ных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюд­жет в размере 50%.

Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, так же как и банк не несет ответственности по обяза­тельствам государства, кроме случаев, когда они сами приняли на себя такие обязательства или это предусмотрено федеральными законами.

С другой стороны, Центральный банк РФ выступает в качест­ве органа государственного регулирования, наделенного властны­ми полномочиями в области организации денежно-кредитных от­ношений. Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе согласно Конституции РФ. Его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой. Кан­дидатуру для назначения представляет Президент РФ. Он же ста­вит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ, а Председатель Банка участвует в его заседа­ниях, Банк и Правительство взаимно информируют друг друга, координируют свою политику и проводят взаимные консульта­ции. Банк России взаимодействует также с Министерством фи­нансов РФ. В целях совершенствования денежно-кредитной сис­темы РФ при Банке России создается Национальный банковский совет, в состав которого входят представители палат Федерально­го Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, а также Председатель Банка России.

Банковская система с выделением особого положения Цент­рального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств¹. Такие банки обычно действуют независимо от других органов государ­ственного управления и, как правило, подотчетны парламентам. Подобный опыт был воспринят в период перестройки банковской системы союзным и российским законодательством 1990 г. До

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

117

¹ См.: Суровцева В.И. Центральный банк ФРГ и его денежная политика // Акционерный и банковский вестник. 1990. № 1. С. 19; Федоров Б. Г. Центральные банки и денежно-кредитное регулирование в развитых капиталистических госу­дарствах // Деньги и кредит. 1990. № 4. С. 47; Финансово-кредитный словарь. Т. III. M., 1988. С. 421; Основы законодательства капиталистических стран о бан­ковской системе. М., 1992. С. 52 и след; Тосунян Г. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995. С. 49—95; Олейник ОМ. Основы банковского права. М., 1997. С. 168—169.

этого Государственный банк СССР подчинялся Правительству СССР (а прежде — Министерству финансов СССР).

Основными целями деятельности Банка России являются: за­щита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупа­тельной способности и курса по отношению к иностранным валю­там; развитие и укрепление банковской системы Российской федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функци­онирования платежной системы. Соответственно этда целям Банк выполняет'функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; устанавливает правила проведения расче­тов и банковских операций и осуществляет валютный контроль и др.

Монополией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обращения.

Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими банка­ми), которые выполняют операции по непосредственному денеж­но-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, орга­низаций и граждан в соответствии с государственной денежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Цент­ральный банк РФ.

При регулировании денежно-кредитных отношений Цент­ральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций он устанавли­вает обязательные для них нормативы: минимальный размер ус­тавного капитала; минимальный размер риска на одного заемщи­ка; минимальный размер резервов, создаваемых под риски, и др.

Центральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает лицензии на совершение ими банковских операций (в лицензии Должны перечисляться операции, которые вправе осуществлять конкретный банк), ведет Книгу регистрации банков, расположен­ных на территории РФ, осуществляет надзор за их деятельнос­тью¹, проверяет соблюдение банками установленных для них нор­мативов и банковского законодательства. Банки представляют

Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» Центральному банку рекомендовано усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение комплексных проверок их деятельности не реже чем один Раз в два года // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 696.

118 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов

119

Центральному банку РФ бухгалтерскую и статистическую отчет­ность, необходимую для надзора.

В структуре центрального аппарата Банка России для осу­ществления надзорной деятельности создан Департамент бан­ковского надзора (ранее — Департамент по регулированию дея­тельности банков)¹. В его состав входят управления: экономичес­кого анализа деятельности банков, регламентации банковского надзора, лицензирования деятельности банков и др.

Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ при обнаружении нарушений банками законодательства, эконо­мических нормативов и др. вправе применять к ним меры воздей­ствия принудительного характера, давать обязательные для ис­полнения предписания об устранении нарушений, предъявлять учредителям требования о проведении мероприятий по финансо­вому оздоровлению банка, о реорганизации банка, о замене руко­водителей банка, взыскать штраф и др.

В пределах предоставленных полномочий Центральный банк РФ независим в своей деятельности, органы государственной власти и местного самоуправления в нее не вмешиваются.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для орга­нов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты за­трагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

Центральный Банк РФ представляет собой единую централи­зованную систему с вертикальной структурой управления. В эту систему входят, помимо центрального аппарата, созданные в субъектах РФ территориальные учреждения Банка — главные управления по краям, областям и национальные банки по респуб­ликам², а также расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, учебные заведения и другие учреждения и предприятия.

Кредитные организации как составная часть банковской сис­темы подразделяются на банки и небанковские кредитные орга­низации.

Согласно Федеральному закону «О банках и банковской дея­тельности» кредитная организация — это юридическое лицо, ко-

¹ См.: Деньги и кредит. 1994. № 2. С. 7.

² Подробнее см.: Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности тер­риториальных учреждений Центрального банка Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 186.

торое для извлечения прибыли как основной цели своей деятель­ности на основании специального разрешения (лицензии) Цент­рального банка РФ имеет право осуществлять банковские опера­ции, предусмотренные названным законом.

Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество, то есть является ком­мерческой организацией. Кредитные организации могут созда­вать союзы и ассоциации (не преследующие цели извлечения при­были) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а также холдинги и группы¹.

Особо следует обратить внимание на то, что основной целью деятельности кредитной организации является извлечение при­были, чем Центральный банк РФ отличается от указанных орга­низаций. Заметим также, что Закон не относит Центральный банк РФ к кредитным организациям, выделяя их в особую систе­му. Деятельность Центробанка РФ и регулируется отдельным за­коном.

Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокуп­ности следующие банковские операции, к которым Закон отно­сит: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, сроч­ности, открытие и ведение банковских счетов физических и юри­дических лиц.

В отличие от этого, небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).

Помимо перечисленных, кредитные организации вправе вы­полнять и другие банковские операции, а именно: осуществление расчетов, инкассацию денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной ва­люты, привлечение во вклады и размещение драгоценных метал­лов, выдачу банковских гарантий и др.

Кредитные организации вправе также совершать сделки, ука­занные в законе: выдачу поручительств за третьих лиц, довери­тельное управление денежными средствами, предоставление в аренду сейфов, лизинговые операции и др. Им вместе с тем запре­щено заниматься производственной, торговой и страховой дея­тельностью.

См. ст. 3 и 4 Федерального закона «О банках и банковской деятельности.

120 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

Контрольные вопросы

121

В отличие от Центрального банка РФ, кредитные организации образуются на основе любой формы собственности. Они независи­мы от органов государственной власти и управления при приня­тии своих решений, связанных с проведением банковских опера­ций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистриро­ванных в Центральном банке РФ. Уставный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников — юридичес­ких и физических лиц и служит обеспечением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистриру­емых банков определяет Центральный банк РФ.

Отношения банков с клиентурой строятся на договорной осно­ве. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме случаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятель­ность кредитных организаций.

Кредитная организация по специально заключенному на кон­курсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государствен­ными и муниципальными финансовыми ресурсами — со средства­ми государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое ис­пользование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятель­ность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способ­ствует функционированию финансовой системы страны, имеет и не­посредственное отношение к выполнению функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

По решению органов государственной власти создаются госу­дарственные кредитные организации (банки). Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» Правительству РФ и Центральному банку РФ было поручено создать Российский банк развития в целях кредитования инвестиционных проектов. Уставный капитал Банка был определен в сумме до 3 млрд руб., для формирования которого выделяются средства из федерально­го бюджета.

Законодательство устанавливает перечень банков, в капитале которых возможно участие Центрального банка РФ. К таким бан­кам отнесены Сбербанк России, Внешторгбанк¹, а также кредит-

ные организации, созданные на территориях иностранных госу­дарств, в частности — Донау-банк АГ, Вена; Коммерческий банк для Северной Европы — Евробанк, Париж и др. (ст. 8 Федераль­ного закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Это обеспечивает более эффективное проведе­ние Центральным банком РФ через данные банки государствен­ной денежно-кредитной политики.

В последнее время предпринимаются меры по совершенствова­нию банковской системы, в связи с чем были внесены соответствую­щие изменения в законодательство. Дальнейшее развитие банков­ской системы, пути ее реформирования определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.), утвержденной распо­ряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. (разд. 3, п. 3.1, 8.1). Цель данного реформирования — создание устойчивой банков­ской системы, способствующей развитию экономики в целом, совер­шенствование банковского регулирования и надзора¹.

Органы управления государственных внебюджетных фондов. К ним относятся органы Пенсионного фонда РФ; Фонда социаль­ного страхования РФ; Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На названные фонды возложены задачи социального обеспечения по возрасту, по бо­лезни, инвалидности, по случаю потери кормильца, получению бесплатной медицинской помощи.

В соответствии с названными задачами в их ведении находят­ся государственные финансовые ресурсы, распределяемые по це­левому назначению.

Органы этих фондов составляют бюджеты соответствующих фондов, они пользуются правами и несут обязанности налоговых органов в связи с формированием средств фондов².

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?

2. Каковы полномочия Президента РФ в области финансов? Каковы Функции его Экономического управления?

' Банк России выходит из капитала Внешторгбанка до 1 января 2003 г.

¹ СЗ РФ. 2001. №31. Ст. 3295.

² См.: БК РФ, гл. 17; НК РФ, ст. 34, 35, а также Положение о Пенсионном Фонде // ВВС. 1992. № 5. Ст. 180; Указ Президента РФ от 26 июня 1992 г. *0 фонде социального страхования Российской Федерации» // ВВС РФ. 1992. №28. Ст. 1641. Подробнее см. гл. 10 и 21.

122 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.

3. Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?

4. Каковы функции и права Министерства финансов РФ?

5. Что входит в систему органов федерального казначейства, каковы его задачи и права?

6. Что представляет собой Российская финансовая корпорация? Ка­ковы ее функции и правовое положение?

7. Охарактеризуйте систему налоговых органов. Кому они подчиня­ются?

8. Каковы задачи, функции и права налоговых органов?

9. Какие санкции вправе применять налоговые органы?

10. Каковы задачи федеральных органов налоговой полиции, система этих органов, подчиненность?

11. Какие функции выполняет Комитет финансового мониторинга?

12. Какие органы осуществляют государственный страховой надзор, каковы их функции и права?

13. Что входит в банковскую систему РФ?

14. Что такое кредитная организация в соответствии с законодатель­ством?

15. На какие виды подразделяются кредитные организации?

16. Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.

17. Какие взаимоотношения Центрального банка РФ с коммерчески­ми банками установлены российским законодательством?

18. Каковы задачи, функции и права Центрального банка РФ, осо­бенности его правового положения?

19. В чем проявляется деятельность Центрального банка РФ как ор­гана государственного регулирования?

20. Каковы взаимоотношения Центрального банка РФ с органами го­сударственной власти и местного самоуправления?

Г л а в а 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ